酒店管理模式及政府在我國酒店業發展中的重要性

王濟華

（廣東外語藝術職業學院 國際商務系，廣東 廣州 510520）

酒店管理模式及政府在我國酒店業發展中的重要性

王濟華

（廣東外語藝術職業學院 國際商務系，廣東 廣州 510520）

本文在回顧酒店業的發展歷程以及世界各國酒店管理模式的基礎上，從中國酒店業政府規制和利益相關者的角度探討政府在我國酒店業發展中的重要作用。

酒店管理模式；政府規制；利益相關者

一、引言

據世界旅游組織預測，2020年中國將成為世界第一大旅游目的地，屆時中國每年將接待1.3億來自世界各地的游客（WTO，1999）。同時，隨著中國經濟的發展，漸漸富裕起來的中國人開始追求精神消費，國內旅游成為眾人的首選。中國旅游業的蓬勃發展，令酒店業迎來快速發展期，2007年底，中國星級酒店達14326家，是1978年全國飯店數的100倍，客房數達到160萬間；2007年底品牌經濟型酒店1698家，客房數188788間。星級酒店和經濟型酒店合起來的酒店數約1.6萬家、客房數約為180萬間，分別是美國2007年底飯店數和客房數的34%和36%。在酒店業的發展過程中，政府所發揮的作用是不可忽略的，但隨之而來的也有阻礙酒店業發展的相關因素。本文將從中國酒店業政府規制層面和利益相關者層面探討在我國酒店管理模式下政府對酒店業發展的重要性。

二、我國酒店業發展歷程

我國酒店業的發展大體可以分為三個階段[1]：

第一階段是改革開放之前，我國實行了以全盤國有化為基礎的中央計劃經濟。從我國飯店業的情況看，從建國初期至十一屆三中全會的20多年間，我國的旅游工作主要是從事外事接待，提倡友誼第一，當時我國的旅游業是新中國“外交事業的補充”，旅游行業實行以外交部代管、旅游局與國旅總社合一的管理體制作為旅游業的一部分，我國發展飯店業是基于政治、外交的目的，并未把飯店作為一個產業。

第二階段是從1978~1994年創匯導向的酒店業發展階段。改革開放后尤其是上世紀80年代初中期，為了“吸收大量外匯，為四個現代化建設積累資金，促進國內各項事業的發展”，我國開始大力發展入境旅游，入境旅游者成為這一時期我國飯店業、尤其是高檔飯店的主要客源。從經營來看，這個階段飯店成為中國旅游業發展的瓶頸，不管是產業自身的要求還是當時國家領導人意志都對大力發展旅游飯店起到了推波助瀾的作用。但是在這一階段政府主導下酒店業的基礎壯大的同時，也帶來了一些問題，主要表現為經營管理上的混亂、政企不分、行政力量過度干預企業運營等。

第三個階段是從1994年至今，為市場導向的酒店發展階段。酒店業由賣方市場向買方市場轉移，市場的殘酷性競爭的激烈性馬上體現出來，打破了壟斷經營的格局同時也培育了市場的競爭意識，這一階段逐步培育了良好的競爭機制。市場導向首先體現在國家旅游局和相關相關行政部門為酒店業的規范提供了法律依據和服務準繩，出臺了《旅游飯店星級劃分與評定》、《酒家（飯店）分等定級規定》和《中國旅游飯店行業規范》等標準和文件。市場導向還體現在國有酒店逐步改組，國有資產逐漸推出酒店業，我國酒店業市場化進程不斷加快。

三、酒店管理模式

世界各國酒店管理模式一般可以簡單概括為三種形式：第一種，政府主導管理。這種模式主要存在于以旅游業為主導產業的一些小國家或具有中央集權傳統的國家，如泰國；第二種，飯店協會管理。在一些經濟較發達的國家，旅游業的興起是由于旅游需求的推動，因而飯店的發展更多受市場環境的影響，協會代表行業向政府爭取政策支持，這種模式主要存在于美國等市場經濟發達的國家，如美國、瑞士等；第三種，政府與飯店協會共同管理。這是介于前兩者之間的一種管理方法，更多地受各國具體國情的影響，如日本、英國、韓國等。

（一）政府主導管理模式（以泰國為代表）

旅游業是泰國的支柱產業，泰國中央集權的飯店業管理體制保證了政府對行業的絕對控制，確保了飯店業的服務質量。泰國對飯店業進行管理的主體是泰國旅游管理委員會，下設旅游局（The Tourism Authority of Thailand，TAT）是政府旅游行政管理機構，到2003年3月，TAT已在全國直接設立了22個辦事處，獨立于地方政府，管理和指導地方旅游業。TAT的主要職責是旅游促銷、制訂地區旅游發展計劃和行業管理。TAT受理旅游者投訴與索賠，對旅游企業從市場進入到經營活動都實行嚴格的審批注冊和監督檢查，全國旅行社和導游統一編號注冊，統一管理，并通過各大區的辦事處來完成具體管理工作。[2]

（二）行業協會管理模式（以美國為代表）

美國飯店業的情況代表了市場經濟發達國家對飯店業的管理模式。在這些國家，政府對行業的管理相對弱化，主要靠市場對飯店業進行調節，政府的主要作用是為企業提供更加公平、有序的競爭環境。飯店行業協會為會員提供服務，代表行業與政府等組織談判以爭取行業利益，并履行自律、監督和協調等職責。美國較有影響力的行業協會包括美國汽車協會（American Automobile Association，AAA）和美國飯店與住宿業協會（American Hotel&Lodging Association，AH&LA）等。 AAA在規章中開宗明義：“本組織是為替所有會員評斷飯店所提供服務的優劣而存在的”，該協會制定的鉆石分級標準是目前北美洲流行范圍最廣的飯店等級標準，每年為3萬多家住宿機構提供等級評定服務。美國飯店與住宿業協會為其會員提供經營、培訓、交流以及向美國國會提出一些有助于本行業繼續繁榮發展的建議，是行業管理的主要協會。[3]

（三）政府與飯店協會共同管理（以韓國為代表）

韓國飯店業的行政主管機構是文化觀光部，其中的國民觀光課，負責擬定擴建、改善旅游住宿設施的政策，扶持旅游住宿業的發展，主要是進行飯店業的進入管理。此外，韓國還有一些管理的輔助機構，包括韓國觀光公社、韓國文化觀光政策研究院、觀光振興開發基金和韓國觀光飯店業協會等。韓國政府在1972年制定了《觀光振興開發基金法》；1973年成立的“觀光振興開發基金”，主要目的之一是為飯店等旅游設施的建設、維護和改善提供資金援助。其主要的資金來源包括政府撥款、賭博業主收入捐款、韓國公民出境的稅費繳納以及基金運作的收益金等。 為了促進飯店業的健康發展，保護飯店權益，1996年，韓國觀光飯店業協會成立，主要負責旅游飯店業的調研，從業人員培訓和宣傳、服務等工作。[4]

四、政府在我國酒店業發展中的重要性

參照上文提到的世界各國酒店管理模式，我國酒店業管理模式正從完全的政府主導型向政府與飯店協會共同管理的政府協調型發展。章尚正（1998）對“政府主導型”發展戰略的20年的正誤得失進行反思，提出隨著我國旅游業的發展壯大，隨著我國旅游管理走上法制化、行業化的軌道，政府主導型勢必會產生轉化，演變為政府指導型、政府協調型。[5]在這樣的酒店管理模式下，國內學者對政府在酒店業發展中的作用做出了相關研究。

（一）文獻綜述

田世政（2003）總結了當前我國旅游行業管理的重要制度，包括市場準入制度、市場監管制度、市場引導和服務制度，并與外國的旅游行業管理模式進行比較，提出政府部門的作用也應逐步由規制者向協調者過渡。[6]袁凌、熊正德（2004）認為，由于政府有關部門對旅游項目投資的規模和結構把關不嚴導致我國不少地區飯店供過于求，造成房價過低，必須通過健全旅游價格管理的各項規章制度和加強旅游價格執法監督檢查來充分發揮政府的主要作用——提供“公共品”，當好“裁判員”。[7]周均悅（2001）闡述了飯店環境管理的意義并提出政府有必要介入推行飯店環境管理并介紹了政府干預的政策工具。[8]熊偉，吳必虎（2007）訪談結論認為廣州星級酒店利益相關者由核心利益相關者、戰略利益相關者、邊緣利益相關者以及環境利益相關者構成，政府部門是認為對酒店發展的影響最重要的戰略利益相關者。[9]張潤鋼（2009）指出一些地方政府還沒有清晰認識到飯店發展和當地經濟發展之間的關系，以至于走入了簡單地以飯店數量，特別是五星級飯店數量的存量和增長當成經濟發展的標志的誤區，中國飯店業就是一個名副其實的“產能過剩”的行業，同時提出“十二五”期間，只有在要求中國飯店業經理人更加專業的同時，實現飯店開發商投資行為的更加專業化和各級政府對行業發展認識及引導上的更加科學，中國飯店業的健康和可持續發展才能夠具有堅實的基礎和更良好的環境。[10]

（二）從中國酒店業政府規制看政府在酒店業發展中的重要性

西方政府規制理論先后形成了公共利益規制、部門利益規制、放松規制和激勵性規制等理論流派。本文中政府規制是指我國政府根據一定的法律規章對飯店業中的經營主體所進行的限制和規范。Hanqin QiuZhang，King Chong和John Ap（1999）對中國政府的政策和角色進行分析，發現中國政府在不同的歷史時期擔當了經營者、規制者、投資刺激者、宣傳者、協調者和教育者等角色。[11]

政府規制的邏輯起點是為了克服市場失靈，但這是在市場機制充分發揮作用的基礎上，去克服市場的種種弊端，而不是不要市場，不是讓政府規制去代替市場。因此政府規制的基礎是市場經濟。但由于我國長期以來實行的是高度集中的計劃經濟管理模式，政府介入社會生活的幾乎所有領域，排斥市場的自發作用，企業完全靠指令性計劃來安排經濟活動。所以我國政府規制的任務是要建立一個統一、競爭、開放、有序的市場體系 ，清除與命令經濟相適應的計劃控制 ，建立與市場經濟相適應的新規制，為市場主體創造有效率的市場環境。在我國酒店業的發展過程中政府主要是從以下幾個方面進行規制的：

1．準入規制

選擇酒店投資建設時首先應考慮幾個基本因素：完善的基礎設施條件、便利的交通條件、良好的區域投資環境以及該項目在一定時間和空間內有壟斷性。此外還要著重考慮資金利潤率和風險的防范，因為市場風云變幻，經濟因素都是動態的，風險無處不在，而酒店行業的固定資產投資相對于很多行業都是巨大的，一旦投資決策失誤，或是市場需求發生變化，都會使預期效益受損。因此，政府主管部門也根據地區酒店業的具體情況與行業前景，對該地區的酒店業發展進行統一規劃，確定本地區所需酒店的類型、規模和數量，完善酒店準入制度，對酒店進行前瞻性指導和限制，減少非理性投資行為造成的效率低下現象。我國對飯店業準入資格的限定正是使用了審批制和注冊制相結合的方法。1987年11月公安部發布的《旅館業治安管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對包括飯店在內的旅館業進行了約束。《辦法》規定，“申請開辦旅館，應經主管部門審查批準，經當地公安機關簽署意見，向工商行政管理部門申請登記，領取營業執照后，方準開業”。[12]這一審批程序成為我國飯店業的一套基本程序，并沿用至今。

2.價格規制

我國對飯店業的價格規制主要包括對飯店能源價格的規制和對客房價格的規制。為了扶持旅游業的發展，2001年國務院下發了9號文件，明確規定飯店的水電氣等能源價格享受與工商企業同等的價格。而國家旅游局對飯店客房價格的規制一直持續到20世紀90年代中期。1994年，我國取消了對飯店客房的定價權和旅游價格地區類別的劃分權，之后主要通過提供國際、國內旅游市場重要價格的參考標準，引導企業經營。但是在特殊時期（比如黃金周、奧運會、廣交會、亞運會等），政府為了維護市場秩序、實現行業的可持續發展，采取以價格上限或最低保護價為形式的規制，這一類的規制在我國比較常見。

3．標準規制

我國飯店業的標準規制主要體現在飯店等級標準和綠色飯店標準。目前已有的飯店等級標準主要有國家旅游局制定針對旅游飯店（多為高檔飯店）的《旅游飯店星級的劃分及評定》（GB/T14308-2003）；商務部制定的針對社會旅館和私人旅館的《酒家（飯店）分等定級規定》（GB/T13391-2000）。雖然兩者之間存在某些體制方面的漏洞，但是在不斷地修訂和補充的過程中，正在逐漸完善，這為引導我國飯店業的設施標準化、服務規范化，以及與國際接軌做出了不可磨滅的貢獻。綠色飯店標準是指2003年2月，國家經貿委發布的中國飯店行業首部《綠色飯店等級評定規定》（SB/T10356-2002）。該標準運用環保、健康、安全理念，倡導綠色消費，保護生態和合理使用資源的飯店。其核心是為顧客提供舒適、安全、有利于人體健康要求的綠色客房和綠色餐飲，并且在生產經營過程中加強對環境的保護和資源的合理利用。綠色飯店分為A級到AAAAA級共五個等級，AAAAA級為最高級。分別用銀杏葉作為標志授予相應的飯店，以示對飯店綠色經營的鼓勵。綠色飯店的有效期為4年，企業需每年向中國飯店協會提交綠色飯店實施報告，期間也可根據情況提出晉升申請。[13]

（三）從利益相關者看政府在酒店業發展中的重要性

俞霞[14]根據我國飯店的實際情況將飯店的利益相關者界定為飯店投資者、債權人、高層管理者、供應商、中間商、政府部門、媒體等，其中政府部門屬于邊緣利益相關者，從不同側面影響酒店的經營與獲利，并主張通過構建飯店激勵機制、激發并提高各利益相關者為飯店提供有效資源的積極性，實現飯店的可持續發展。熊偉、吳必虎[9]采用實地訪談的方法，對廣州星級酒店業的高層管理者、股東以及政府部門相關負責人等18位行業人士進行了深度訪談，訪談結論認為廣州星級酒店利益相關者由核心利益相關者、戰略利益相關者、邊緣利益相關者以及環境利益相關者構成，各利益相關者對酒店的經營發展有著重要的影響，但這種影響的力度和內容存在較明顯差異，政府部門（消防、環保、衛生防疫、工商、稅務、旅游局等）是被所有訪談者討論最多、認為是對酒店發展影響最大的酒店戰略利益相關者；同時受訪者還普遍認為酒店要建立利益相關者管理模式意義重大，但是實踐具有一定的難度。王欣[15]在界定飯店業和諧內涵的基礎上，指出飯店業和諧發展的核心是平衡和協調利益相關者的關系。政府提供飯店運行的政策與法律，飯店必須按照政府的政策與法律開展業務活動，同時也受到政策和法律的保護，是間接的利益相關者之一。飯店與這些間接利益相關者在社會進步、經濟發展、環境保護等多方面有著共同利益和要求，飯店要獲得可持續發展，必須實現經濟效益、社會效益和環境效益有機統一。

五、存在問題及解決方式

不可否認酒店業在中國國民經濟中占有極其重要的地位，國家政策極力扶持；而且中國市場經濟的發展程度暫時還需要政府一定程度的規范與協調，因此政府在酒店業的發展過程中的貢獻是不可忽視的。但是，同時產生了一些諸如政出多門，行政指令泛濫；酒店產權不清晰；政府監督不力等急需解決的問題。在我國政府協調酒店發展模式下，筆者認為可以從以下三個方面逐步解決上述問題：（一）明晰酒店產權，轉換現行酒店，特別是國有企業的經營機制，建立現代企業制度，組建酒店集團，在此基礎上做到政企分開、事企分開；（二）積極發揮行業協會的作用，政府通過行業協會的橋梁和輔助作用對全國酒店業實行間接管理；（三）健全法制體系，通過建立比較健全的法律體系，從根本上保障飯店行業管理的有效進行。

[1]喬花芳.中國政府飯店業規制的變遷[D].

[2]郝索.外國旅游管理體制研究及對我國旅游業改制的啟示[J].人文雜志,2001,(3):79-83.

[3]The American Hotel&Lodging Association.2005AH&LAAnnual Report[EB/OL]．http://www.ahla.com/news_annual_report.asp,2006-03-17．

[4]http://www.ctha.org.cn/zuixinzixun/content.asp?newsid=2675.

[5]章尚正.“政府主導型”旅游發展戰略的反思[J].旅游學刊,1998,(6).

[6]田世政.論中國旅游行業管理制度的改革[J].西南師范大學學報(人文社會科學版),2003,(7).

[7]袁凌,熊正德.對旅游價格管理體制改革的若干思考[J].湖南財經高等專科學校學報,20(6).

[8]周均悅.談政府干預與飯店環境管理[J].飯店節能,2001,(4).

[9]熊偉,吳必虎.星級酒店利益相關者結構及其影響分析——以廣州為例[J].旅游學刊,2007,(4).

[10]張潤鋼.“十二五”期間中國飯店產業整合展望[J].旅游學刊,2010,(1).

[11]Hanqin QiuZhang,King Chong,John Ap.Tourism management,1999,(20):471-485.

[12]公安部．旅館業治安管理辦法[EB/OL]．http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=4660,2006-03-18．

[13]綠色飯店等級評定規定[EB/OL].http://www.chinahotel.org.cn/disp Article.asp?id=4483.

[14]俞霞.從利益相關者角度談飯店激勵機制構建[J].飯店現代化,2006,(8).

[15]王欣.從利益相關者視角看飯店業和諧發展[J].商業時代，2007,(32).