完善湖北省大中型水庫移民后扶資金管理政策的思考

李 瑜

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

完善湖北省大中型水庫移民后扶資金管理政策的思考

李 瑜

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

大中型水庫移民后扶工作是一項艱巨的任務，其中財務的管理工作不僅是各縣市移民管理機構各項工作的交織點，也是各種矛盾的匯聚點，責任重大。本文從管理現狀、管理存在的問題以及政策建議三個方面進行了探討。

大中型水庫；移民；后扶；資金；管理

大中型水庫移民后扶財務工作不僅是各縣市移民管理機構各項工作的交織點，也是各種矛盾的匯聚點，任何涉及資金安全的問題最終都要反映在財務上；后期扶持項目管理中的諸多問題，最終都將在財務上體現。而后扶項目資金政策性強、數額大、分布廣、類別雜、易變動。這要求全省各級移民工作機構負責人充分認識到做好財務管理和監督工作，對于深入落實后期扶持政策的重要意義。為了保證移民后扶政策的認真兌現落實，必須加強對后扶資金使用的監督與管理。

一、湖北省移民后扶資金使用管理現狀

（一）后扶資金基本上都實行了專戶專帳、專人負責

各縣市級移民后扶資金基本上實行了“專戶專帳，專人負責”，均能嚴格按照“收支兩條線”的原則，實行專人，專戶，專帳管理。省下撥的后期扶持資金直接進入各縣市財政局設立的移民后期扶持基金專戶，各縣市移民局根據省財政廳、省移民局下達的資金使用計劃，向財政局提出用款申請，經財政局審核，報政府批準后，通過國庫集中支付方式將資金直達個人專戶或項目建設單位。

（二）直補資金發放程序規范，金額足額，發放及時

經過走訪調查和查看移民本人的直補資金銀行存折，從對各監測點的直補資金發放情況的監測結果來看，各縣市直補資金的發放總體上能做到了按程序足額發放。各縣市已經將2006～2007年度、2008年度、2009年度的直補資金7次發放到移民個人，下撥時間也基本及時，直補資金撥入和撥出時間基本控制在1個月左右，每個原遷移民均分7次，每次300元，共計2100元收到現金。體現了湖北省原遷移民直補資金發放程序規范，金額足額，發放及時。

（三）逐步推動和完善了項目資金的縣級報賬制

從項目資金申報、審核、決策及流程來看，各地實現了由“鄉鎮報賬制”到“縣級報賬制”的轉變。2007年以前，各地實行的是鄉鎮報賬制，一些鄉鎮資金使用管理較混亂。2008年以后，根據省聯合檢查組的整改意見，各縣市對后扶政策執行情況進行了全面檢查、自查和整改。逐步推動和完善了項目資金的縣級報賬制。各縣市在省檢查組指出沒有實行縣級報賬制的問題后，高度重視，態度堅決，立即終止后扶資金在鄉鎮財政報賬，在縣市國庫集中收付中心對移民后扶資金實行專人專賬管理，實行了縣級報賬。

（四）后扶項目資金撥付與報賬實行逐級審核管理

各縣市移民后期扶持項目資金實行逐級審核 加強監督管理。在移民后扶項目資金核銷時，必須經各鄉鎮和縣民政局、移民局在“移民后扶項目資金核銷審簽單”上分別審核蓋章后，方可到各鄉鎮財政所報賬核銷，從而起到了監督管理作用。在報賬時，做到了審批手續完備，財務單據規范，工程招投標書、合同、預算決算、驗收報告等附件完整齊全。

（五）積極推行村級財務公開，接受群眾監督

積極推行村級財務公開，對擬實施項目以村組為單位張榜公示，接受群眾監督。嚴把報賬程序審核關。如松滋、公安、江陵、監利對投資較大的項目均設立了醒目的移民項目工程標牌，接受群眾監督。資金監督機制的完善，有效地遏制了移民資金違規違紀事件的發生，確保了移民工程項目的質量要求，實現了資金安全、質量安全和干部安全。

二、移民后扶資金管理存在的問題

近年來，湖北省各縣市后期扶持的移民工作雖然取得了一些成效，但在落實后扶政策的過程中，還存在著很多突出的矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）“專戶管理，縣級報賬”制度需要進一步落實

省政府辦公廳鄂政辦發[2007]118號和鄂財社發[2006]108號文件明確規定，移民后期扶持資金實行“專戶管理，縣級報賬”。檢查發現，各個縣（區）都表示要按照省局的要求即按照縣級保障制度去對項目資金進行管理，但是具體操作卻與縣級報賬制度有出入，沒有嚴格執行縣級報賬制。如荊州區采取的是區財政將資金撥付到鎮財政專戶，再由鎮財政撥到村級專戶，然后由村與施工單位結賬，存在中間環節過多，多部門管理資金的問題，資金的流向不是很安全。

（二）直補資金普遍到賬延遲

直補資金每半年發放一次，每人300元，有的縣延遲發放半年，有的甚至將近一年。也有個別縣市出現撥入撥出時間相差較長，如當陽市和枝江市2008年上半年的直補資金撥入撥出時間相差近半年。不按時發放有三個原因：省級資金到達縣級財政本身就延遲；縣移民局由于自身原因拖延資金發放；縣財政已經發放了，代發金融機構拖延給移民上賬。而代發金融機構在收到縣財政撥付款后不及時為移民上賬，及至移民前往金融機構辦理取款的當天才上賬，也是不合規行為。

（三）直補資金發放方式存在問題

直補資金發放載體有的是存折，有的是卡，移民大多習慣用存折，移民覺得銀行卡不方便，不習慣，不放心，收費也較高 部分代發金融機構未作通知即自行為移民辦理銀行卡 并扣繳年費10元。該現象非常普遍，移民大多反映不知情、不理解。部分代發金融機構要求一定金額的留底資金（10元，100元不等），不允許移民支取。多人共用一個存折的現象仍然存在。如夫婦共用一個存折。移民后扶直補資金的存折未做到專款專戶，個別移民賬戶上出現糧食補助款、扶貧補助款等資金內容。

（四）項目資金到賬嚴重滯后，扶持資金撥付不及時

項目從計劃到審批通常滯后半年到一年的時間，而項目資金的撥付則要等的更久；除此之外，由于財政部門和移民部門之間出于種種原因無法做到及時溝通，信息的傳遞受到阻礙，進一步導致項目資金到位的延遲。扶持資金撥付不及時。各地或多或少存在未按時發放原遷移民直補資金，不按工程進度撥付項目資金的情況，有的出現大量資金在財政或銀行帳上滯留的情況。

（五）票據使用不規范

原始票據是財務管理的基礎，原始票據不齊全、不規范是本次資金監測中存在的一個主要問題。在移民后期扶持項目資金報賬核銷中，發現有些報銷單據不規范，存在用自制票據和普通收據報賬的問題。松滋市個別項目報賬時未用正規財務票據。建議應進一步強化財務報銷管理規定，明確項目資金各環節應具備的各種正規報銷票據類別，控制項目管理費用額度，杜絕白條。

（六）鄉鎮、村級賬務應進一步規范、健全和完善

從抽查的鄉鎮和定點監測村的檢查情況看，其賬目相對較混亂，特別是2006～2007年度的賬目，有個別村由于村民組織的更迭甚至根本沒有移民資金賬目，移民對此意見反映很大。加之不少鄉鎮、村均采用將各種項目資金混合捆綁使用，一些村民對資金來源多少，使用多少，用途是什么不甚明了。從而產生對村干部，甚至移民政策的不信任。因此，建議各地移民局應會同鄉鎮政府督促建立和完善村級賬務和各項檔案資料，明確要求鄉鎮，村必須有移民資金使用公示欄，定期或不定期給移民一個資金明細報賬。

三、完善移民后扶資金管理的政策建議

根據目前湖北省后期扶持工作的進展情況和存在的問題，下一階段，建議要著重做好以下幾項工作：

（一）加強領導，夯實工作基礎

各縣市把管理大中型水庫移民后期扶持項目資金作為移民工作的重中之重，切實加強領導，嚴格落實責任。能否抓好項目實施過程中資金的管理與使用，關系到整個項目實施工作的成敗。一是健全組織機構。成立各縣市大中型水庫移民資金管理工作領導小組和移民項目資金管理工作組；二是明確工作責任。真正在各縣市范圍內形成了縣、鄉、村分級負責，一級抓一級的移民項目資金管理格局；三是大力加強移民系統組織機構建設。各縣市移民局的人員經費全部納入縣財政工資統發中心進行發放，并每年給予工作經費，杜絕了移民機構工作經費擠占移民項目資金的現象。

（二）統籌兼顧，正確處理好幾個關系

一是要處理好資金安全與加快項目建設的關系。要求各縣市將在下一階段工作中加快項目實施進度。資金安全是加快工程建設的保障和基礎，加快項目建設步伐，決不能以犧牲資金安全為代價。加強資金監管，保證資金安全，并不意味著放慢扶持項目建設速度，而是為了更好地確保項目建設。只要處理得當，“安全”可以在“加快”中得到強化，“加快”可以在“安全”中得到保證。

二是要處理財務監督與資金安全的關系。財務監管能及時、完整地反映資金流轉狀況，并通過調整、矯正資金運動中的不安全因素影響，實現經濟活動的安全運行。要實現資金安全，必須充分發揮財務監督的作用。但財務監督的廣度和深度是有限的，資金安全不能僅僅依靠財務監督，還要發揮項目管理、工程監理，以及監察審計等各個方面的監督作用。只有經過各方的共同努力，發揮綜合效應，才能確保資金安全。

三是要處理內部監督與外部監督的關系。內部監督是自我防控，防患于未然，外部監督是對內部管理工作的檢驗，是提高管理水平的重要途徑。對內外部的檢查監督都要重視，只有內外結合才能真正形成加強監管的合力，才能有效保證扶持資金的安全。總之，確保移民項目扶持資金安全，是各級移民管理機構、各項目責任主體必須確保的問題。各縣市在工作中要自始至終貫徹落實國家的方針政策，切實加強資金監管，確保資金安全，決不能出現“豆腐渣工程”現象。

（三）建立了一系列移民資金項目管理的長效機制

各縣市要進一步建立了一系列移民資金項目管理的長效機制。一是資金分類管理制。后期扶持基金納入各縣市專戶管理，其他移民專項資金納入縣財政局會計核算中心管理，鄉鎮移民專項資金全部納入鄉鎮財政所管理，實行專項調度，專款專用；二是資金使用臺賬制。進一步建立《大中型水庫移民后期扶持項目資金支出明細表》、《大中型水庫移民后期扶持資金使用情況表》等資金使用臺賬，從而保證每筆后扶資金的撥付、使用均能在賬面上反映和體現；三是財務核算制。所有項目資金的支出憑證都必須有經手人、證明人簽字，經村民主理財小組審核后，報鄉鎮人民政府，各縣市移民局和各縣市財政局共同審批后方可報賬。真正建立了集撥付、使用、核算于一體的大中型水庫移民后期扶持基金管理機制。

（四）做好縣級報帳制，落實資金管理責任

在當前情況下，要認真做好縣級報帳制的管理工作，在實踐中不斷探索和總結新的經驗。重點開展對資金到位、工程價款結算、投資完成以及財經制度執行情況的監督檢查。要密切合作，根據職責劃分，各負其責，各司其職，注意加強上下之間、部門之間的信息交流和協調配合。

各縣市要以資金管理制度的落實為龍頭，在移民扶持資金管理中逐步建立和完善移民扶持資金管理責任制，明確資金使用責任，資金在哪一個環節出了問題，都要能分清責任，落實到人。因此要完善制度建設，狠抓制度落實，在移民資金的項目管理中要全面推行項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制，為全面加強項目質量管理、資金管理提供保障。

（五）加強業務指導和培訓工作，認真開展監督檢查

后期扶持項目的實施工作任務繁重，為此各級移民機構要加強財務人員的力量配備，加大財務工作培訓力度，提高財務人員的責任意識和業務水平，嚴格按照《湖北省大中型水庫移民后期扶持基金使用管理暫行辦法》的通知鄂財社發[2006]108號的規定，加強對扶持項目實施工作的管理，定期對項目的實施進行監督、檢查，確保資金安全、項目安全、干部安全，將后期扶持政策落到實處。

總之，后期移民扶持工作任務艱巨，財務管理責任重大。各縣市移民管理機構要以對移民高度負責的精神，扎實學好用好后期扶持財務制度，推進扶持項目的規范高效管理，全面推動全省后期扶持政策實施工作，為庫區和移民安置區經濟社會發展貢獻的力量。

（注：本文受湖北省大中型水庫移民后扶監測評估中心項目資助）