完善我國環境保護公民參與法律制度的思考

熊 勇

（煙臺職業學院 德育部，山東 煙臺 264670）

完善我國環境保護公民參與法律制度的思考

熊 勇

（煙臺職業學院 德育部，山東 煙臺 264670）

環境權是環境保護中公民參與的權利基礎和法理依據，通過立法確立公民的環境權并將其具體化是各國慣常做法。我國環境法中關于環境權的的規定不夠明確，關于公民參與制度的規定也不夠健全，導致環境保護公民參與途徑有限、效果不彰。因此，應該對我國環境保護公民參與法律制度加以完善，使這一制度在實踐中充分發揮作用。

環境保護；公民參與；環境權；法律制度

一、環境保護公民參與的內涵和法理依據

（一）環境保護公民參與的內涵

我國環境法中雖然沒有明確規定“公民參與原則”，但不能否認我國對該原則的肯定。在我國環境法理論中，該原則有多種表達形式，其中以“公民參與原則”和“公眾參與原則”兩種形式最為常見。

公民參與并不是法學上特有的概念，從政治學角度講，所謂“公民參與”，就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現公民資格，由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務與決定的行動，這些公共事務是以公民本人切身的地方性事務為基礎，再逐步擴大到全國性的公共政策，因此，可以由每一個公民時時刻刻的關心與適時的投人來實現;而公民參與的行動必須是建立在合法性的基礎上，并且依參與者根據本身所擁有的知識與能力、花費的成本、預期的影響力等，理性地選擇最有效的途徑與策略。[1]

環境法中的公民參與，是指在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。[2]具體指在環境保護領域，公眾有權平等地參與環境立法、決策、執法、司法等與其環境權益相關的一切活動。

《世界自然憲章》第23條清楚地指出個人參與權的內容[3]：人人都應當有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環境直接有關的決定;遇到此種環境受到損害或破壞時，人人應有辦法訴請補救。

（二）環境保護中公民參與的法理依據

20世紀60年代以后，由于環境污染問題日趨嚴重，在美國掀起了一場關于環境權的大辯論，當時許多美國人要求享有在良好環境中生活的權利。但是根據當時的憲法和民商法理論，公民無權對作為“企業自由”的排污行為和對作為無主物的大氣、水、陽光等環境要素的使用提出權利要求。在爭論中，密執安大學薩克斯教授以“公共財產論”和“公共信托論”為基礎，提出了環境權的主張。[4]

薩克斯認為：“像清潔的大氣和水這樣的共有財產資源已經成為企業的垃圾場，因為他們不考慮對這些毫無利潤的人們普通的消費愿望，更談不上對市民全體共有利益的考慮了。而這些利益與相當的私的利益一樣具有受法律保護的資格，其所有者具有強制執行的權利。在古代格言‘在不妨害他人財產使用時使用自己的財產’不僅適用于現在以及所有者之間的糾紛，而且適用于諸如工廠所有者與對清潔大氣的公共權利之間的糾紛、不動產業者與水產資源和維待野生生物生存地域的公共權利之間的糾紛、挖掘上地的采掘業者與維持自然舒適方而的公共利益之間的糾紛”這就是薩克斯提出“環境權”理論的主要根據。對此，薩克斯認為：“只有當我們一方面提出這祥的問題、另一方面又意識到將公共權利的正當性作為與傳統的私的財產利益相對等的東西來看待時，才能說這時我們才開始走上建立有效的環境法體系的真正道路”。[5]

環境權理論一經提出：就在美國社會引起廠強烈的反響。受薩克斯“環境權”理論的影響，在歐洲以及日本都于20世紀70年代展開環境權問題的討論。1970年3月，在東京召開了關于公害問題國際座淡會，薩克斯所提出的環境權理論在會議發表的《東京宣言》中得到確認：“我們請求把每個人享有的健康和福利等不受侵害的環境權和當代人傳給后代人的遺產是一種富有自然美的自然資源的權利，作為一種基木人權，在法律體系中確定下來”。1972年聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開的“人類環境會議”上通過的《聯合國人類環境會議宣言》提出：“人人有在尊嚴和幸福的優良環境里享受自由、平等和適當生活條件的基本權利。”現在，已有40多個國家即全球1/5的國家通過的憲法或法律中都規定了環境權。國家對環境權的承認，則意味著國家和地方各級政府要承擔起保護環境的職責，使本國、本地區人民的環境權得以實現和得到保障，使環境質量的改善和提高使人能夠過上尊嚴和福利的生活。

然而，談到權利，就有必要明確其準確的內涵和外延。關于環境權，由于“環境”一詞可以解釋為好幾種不同的含義，環境權的內涵非常難以定義，環境權也難以得到承認。雖然40多個國家即全球1/5的國家通過的憲法或法律中都規定了環境權，但在規定了“環境權”的40多個國家的憲法或立法文件中，環境權或者是作為人的權利之一，或者是作為國家的職責，或者二者兼而有之，這些文件都或多或少地使用了修飾詞 以人及其需要為中心[6]

在國際環境法領域，只是沒有法律拘束力的文件承認環境權，如《斯德哥爾摩宣言》、《世界自然憲章》。90年代通過的國際環境文件一般都沒有提到環境權，而是把環境權具體化，如《里約熱內盧宣言》第10條原則承認公眾享有參與權。

《二十一世紀議程》也強調公眾參與。文件第三部分前言指出主要團體是“實現可持續發展的基本前提之一”。這些團體包括婦女、青年、土著人、非政府組織、工人、工商界、科學家和農民。文件要求公眾參與環境影響評價程序和決策，尤其是那些個人和群體生活工作的社區的決策。

1998年6月25日，聯合國歐洲經濟理事會主持起草的《公眾在環境領域獲得信息、參與決策和訴諸司法的公約》在奧胡斯通過。這是日前將環境權具體化的最完善的條約。[7]

上述這些國際環境文件都強調公眾的知情權、參與權和獲得補救的權利，并由此在環境權的概念中派生出了公眾參與環境保護的權利。因此，環境權是環境保護中公民參與的權利基礎和法理依據。

二、我國環境保護公民參與法律制度的現狀

環境保護中公民參與的法律基礎是以立法的形式確立公民的環境權或者參與環境管理的權利并保障這種權利的實現，這是世界各國的慣常做法，我國亦是如此。

（一）關于環境權的規定

在中國，現行法律沒有明確規定公民的環境權。但在《憲法》、《環境保護法》、《民法通則》等法律的有關規定中，體現了維護人民良好生活環境的梢神。如《憲法》第26條第1款規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”《環境保護法》第1條關于立法的目的規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康促社會主義現代化建設的發展，制定本法。”這實際上是規定了公民應該享有環境權。《民法通則》第83條規定不動產的相鄰各方正確處理相鄰關系中包括通風、采光等間題。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。這就保證了公民的通風和采光權。另外，對環境質量狀況的知悉權也屬于環境權的實體內容。目前中國已經實行了環境質量狀況通報和公開制度，這對公民環境權的保障和參與環境決策提供了科學的依據。

（二）關于環境保護公民參與的規定

1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”作為國家根本法的《憲法》中的這一規定是公民享有環境權并參與國家環境書務的最根本的法律依據。

在有關的環境保護法律法規中也都對公眾參與環境保護的權力和義務做了闡述。《環境保護法》第6條中規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這一條對公眾參與環境管理和對污染破壞環境的行為進行起訴的權力做了規定。

環境影響評價是公眾參與環境保護的一個重要方面，20世紀90年代初，我國開始在環評制度中推行公眾參與，最早是1993年由國家計委、國家環保 局、財政部、中國人民銀行聯合發布《關于加強國際金融組織貸款建設項目 環境影響評價管理工作的通知》中，首次對公眾參與提出明確要求。

1996年修訂后的《水污染防治法》中增加了一款新規定：“環境影響報告書中，應該有該建設項目所在地單位和居民的意見。”這是我國環境法律法規中第一次對公眾參與問題做出的明確規定。隨后在《環境噪聲污染防治法》和《建設項目環境保護管理條例》中也有了相同規定。2002年10月我國《環境影響評價法》獲得通過，該法在公眾參與的主體范圍、公眾參與的具體程序和形式、公眾參與的組織召集人、公眾參與的對象以及對公眾參與意見的處理等方面都做了具體的規定。2006年3月18日正式施行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》是中國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件，為公眾參與環評提供了一個可靠的依據，對環評法的實施中的公眾參與問題有了一個較詳盡和細致的規定，保障了公眾參與環評的切實可行。

三、完善我國環境保護公民參與法律制度的思考

如上所述，由于現行法律沒有明確規定公民的環境權也沒有把環境具體化，因而導致環境保護公民參與的權利基礎不夠明確，同時我國相關的環境法規雖然肯定了公眾參與，對公眾參與也作了一些程序上的規定，但這些規定仍然相當原則，也沒有切實的程序保障和責任追究機制，缺乏可操作性。而且我國公民社會發展處于起步階段，有組織的環境保護公民參與途徑還不順暢，加之環境保護救濟機制尚未建立，從而使環境保護公眾參與大多流于形式。有鑒于此，本文提出以下建議，以完善和發展我國環境法中的公眾參與制度。

（一）通過憲法和環境基本法確立公民的環境權并將其具體化

從我國日前面臨的環境問題的嚴重性來看，在憲法、環境保護基本法和相關立法中明確規定公民的環境權已經是非常必要的了。通過明確公民的環境權，鼓勵公民參與到環境管理中來，有利于擴大環境管理的基礎，增強公民對政府的信任感，增加環境決策的科學性和可行性，加強對破壞環境行為的監督，減少因環境糾紛導致的社會問題，而且通過對公民的環境教育有利于促使公民在日常生活和消費中主動做出有利于環境的選擇。對此問題，西班牙有成熟的經驗可資借鑒。西班牙1978年憲法從實體和權限兩個角度規定了環境問題。[8]第一編“基本權利義務”第一章“社會和經濟政策的指導原則”第45條規定：“1.每一個都有權利得到和有義務保護個人發展需要的充分環境；2.根據必不可少的社會團結，公共權力應當監督自然資源的合理使用，以保護和促進生活質量，恢復和保護環境；3.造成損害的人應當依法承擔刑事、行政和恢復損害的責任”。

西班牙憲法第45條規定的“充分環境權”主要屬于國家社會和經濟政策的指導原則，是一種客觀法規定，而不是公民的個人權利，不能僅僅以該條規定為根據起訴；但充分環境權是對其他權利進行解釋的一個角度，也是對其他權利進行限制的一個理由。在實踐中環境基本權利通過如下權利得以具體化：

1.環境信息權。1990年3月23日歐洲共同體制定有關環境信息權的第90/303/EC號指令，1995年12月1日西班牙政府以第38/1195號法令將該指令轉換為國內法。

2.環境參與權。是指參與有關環境決策過程的權利，具體分組織參與和功能參與兩種形式。組織參與是指公民或者環保組織參加行政機關的協商機構，例如,1991年西班牙政府成立由本國環保組織代表組成的環境咨詢委員會，負責起草法律或者規章，對重要問題提供意見。功能參與是指參與立法和行政決定的過程。對此，憲法第129條規定:應當直接或者通過法定的組織或者協會聽取受立法影響的公民的意見。1992年行政程序法第31條規定：應當通知其權利受影響的所有公民參加行政程序，任何權利可能受影響的人可以自愿參加或者由行政機關通知參加程序。第30/1992號法律第86條規定了“公共聽證”，任何有興趣的人都可以參加。

3.起訴權。為了保護集體利益，其權益受影響或者法律規定的公司、協會或者組織享有原告資格。刑事訴訟實行國家追訴原則，個人對環境犯罪沒有起訴權。其財產受到污染損害的公民，可以提起民事訴訟;為了保護公共利益，如水源、個人或者環保組織，我國立法可以借鑒西班牙的做法，從公民環境權這一基本權利出發，明確規定公民在有關環境事務方面的環境信息權、參與權等具體權利，以夯實我國環境公民參與的權利基礎。

（二）建立健全環境保護公民參與的程序保障和責任追究機制

1.建立健全環境保護公民參與的程序保障。程序是對實體權利有效的落實和保障，如果沒有程序性的法律規定，實體權利義務規定只能是一紙空文。目前，我國相關法律中對公眾參與的時間、形式權利、可參與的范圍等問題的規定存在一定的缺陷。以《環境影響評價公眾參與暫行辦法》為例，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定了公眾參與環境評價主要有調查公眾意見、咨詢專家意見及召開座談會、論證會、聽證會5種具體形式。但這些還不夠，還跟不上網絡時代公民參與環保的新趨勢，所以在將來的立法中在保留這5種形式的基礎上，還應該加上網絡、媒體等途徑來參與環保，并且要對具體形式的實施程序予以明確。這些方式和具體程序都要保證公眾的預案參與、過程參與、末端參與和行為參與有機結合，同時運作，使公眾在每一個階段都能夠有機會參與環保。[9]

2．建立公眾參與問責機制。要保證公眾參與機制的切實施行，必須要在制度上為公眾參與提供可行的渠道與責任追究機制。例如《環境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然明確規定了公眾有參與環評的權利，但是這里卻缺少相應的監管、問責機制，這一點雖然在《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》中有一些規定，但是也不具體。如果規劃編制單位、項目建設單位及環評機構對于公眾參與環評認識不足，如果他們的積極性調動不起來，在這個環評工作中不主動履行自己應盡的義務 ，誰來對他們進行問責？還有，當公眾的意見不一致，或者出現分歧的時候，誰來做最終的決斷?這在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中均無明確的規定。因此，在將來的立法中有必要對此予以明確。

（三）為環境保護非政府組織的發展提供法律支撐

利益的多元化帶來了權力的社會化與決策的民主化，民主社會的利益表達渠道多種多樣，除了代議制度之外，非政府組織成為重要的公民表達自己意愿的社團性利益集團，是一種新出現的公眾參與模式。自20世紀以來，環保非政府組織作為環保事業的重要參與者、組織者與監督者，在環境治理體系中的作用日益突出，成為環境法的參與者、監督者與促進者，對環境法的發展和實施起到了不可代替的作用，并且其作用得到了充分的肯定。

我國由于缺乏規范非政府組織的制度，民眾的社團意識也比較薄弱，因此，一直以來非政府組織在環境保護中的作用并不明顯。所以應該認識到非政府組織在環境保護中的潛力作用，鼓勵非政府組織的發展，特別是應該制定專門的 、綜合的社會團體法律。對各種類型的社會團體的成立條件 、程序和活動規則作出統一的規定，從而為環境保護非政府組織的發展提供法律支撐，為我國國環境保護事業發揮更大的作用。

（四）建立環境公民訴訟制度。當環境或公眾的環境權益受到侵害時，人人都可以通過有效的司法和行政程序，使環境得到保護，使受侵害的環境權益得到賠償或補償。它是公民環境權益實現的保障，也是公眾參與有效性的保障。美國早在20世紀70年代就的在環境立法中建立了環境公民訴訟制度。在美國聯邦法律制度層面，最早的環境公民訴訟條款（citizen suitsprovisions）來源于《1970年清潔空氣法》的法律授權。《清潔水法》規定:任何公民可代表自己對美國政府、政府其他機構或環保局提起訴訟，指控他們違反了本法規定的排放標準，或局長、州長有關這些標準的命令，或環保局局長未能履行本法規定的職責。[10]此后在20世紀70至80年代的美國聯邦環境立法浪潮中，絕大多數的聯邦環境法律都規定了環境公民訴訟制度。

長期以來，由于我國尚未建立“公益訴訟”這樣一種制度，導致了公眾的環境權益無法得到有效維護。因此，有必要借鑒美國的公民訴訟制度并結合我國的實際情況構建我國的環境公民訴訟制度。為公眾真正參與環保提供一條新的路徑，同時通過環境公民訴訟，發動社會團體、公眾組織參與訴訟，不僅可以監督司法、執法，而且也可以提高公眾的環境意識及責任感。

[1]李圖強.現代公共行政中的公民參與[M].北京:經濟管理出版社,2004.37.

[2]汪勁.中國環境法原理[M].北京:北京大學出版杜,2000.100.

[3]亞歷山大·基斯.國際環境法[M].北京:法律出版社,2000.22.

[4]蔡守秋.環境資源法學教程[M].武漢:武漢大學出版社,2002.229-230.

[5]金瑞林,汪勁.20世紀環境法學研究評述[M].北京:北京大學出版社,2003.92-93.

[6][7]亞歷山大·基斯.國際環境法[M].北京:法律出版社,2000.22-26.

[8]高家偉.歐洲環境法[M].北京:工商出版杜,2000.127-130.

[9]崔令之．環保法基本原則之公眾參與原則[J]．湖南科技大學學報(社會科學版),2004,(7).

[10]呂忠梅.環境法原理[M].上海:復旦大學出版社,2007.74.