論國有企業壟斷的反壟斷法規制

方健民

（暨南大學, 廣州 232001）

論國有企業壟斷的反壟斷法規制

方健民

（暨南大學, 廣州 232001）

我國由于受計劃經濟體制和意識形態的影響,存在大量的國有壟斷企業控制著重要的國民經濟部門;國有壟斷企業給國家帶來巨額財富的同時,也存在諸多危害;我國反壟斷法至2007年頒布以來,由于法律本身的局限性和我國經濟政治體制的影響,真正發揮作用有限。在今后的實踐中,應不斷完善我國反壟斷法對國有企業壟斷的規制。

國有企業壟斷; 行政性壟斷; 反壟斷法規制

DO I:10.3969/j.issn.1671-4733.2011.04.024

一 我國反國有企業壟斷的法律現狀

我國現在存在的壟斷大部分為國有企業的壟斷,由于意識形態、政治經濟體制問題和我國目前法律現狀,我國國有企業壟斷問題沒有得到很好的解決。但從長遠來看,民營企業才是國民經濟的活力,國有企業的反壟斷問題會越來越凸顯。筆者從以下幾方面分析目前反壟斷法反國有企業壟斷存在的問題:

第一,反壟斷法并沒有對涉及國家經濟安全和命脈行業進行明確的界定。2006年底,國資委主任李榮融代表國資委提出:國有經濟要對“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”保持絕對控制力,即國有資本要對軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業保持“絕對控制力”;并且國有資本要在裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等九大行業保持“較強控制力”。[1]遺憾的是我國反壟斷法并沒有明示哪些是關系國民經濟命脈的行業;也沒有規定由誰來認定?即使國資委認定的七大行業關系國家安全和國民經濟命脈,但是否必須實行國家壟斷是值得商榷的。禁止外商經營這些行業,難道也有必要禁止本國民營資本進入?隨著科技的發展和市場范圍的擴大,這些“自然壟斷”行業已經具備逐漸開放的條件,但是由于各種原因,國家依然將自然壟斷當做護身符。

第二,我國反壟斷法第七條規定:國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業,國家對其經營者的合法活動予以保護,并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控,維護消費者利益,促進技術進步。由此可見反壟斷法對國有企業進行豁免主要分三類:一類是關系國民經濟命脈的;一類是涉及國家安全的;還有一類是依法實行專營專賣的行業。此處對國有企業壟斷實行的是行業豁免,而不是反壟斷法一貫堅持的行為豁免。實行行業壟斷意味著直接排除了民間資本平等參與競爭的可能性,這與市場經濟的平等、公平競爭、自由的原則是相違背的。事實上,任何合法經營活動都應該受到法律的保護。對國有企業三類企業的特殊規定,無疑加強了國有壟斷企業的壟斷依據,不利于我國反壟斷法的實施。

第三,由于我國國有企業壟斷多為行政性壟斷,而我國反壟斷法中對行政性壟斷的法律責任規定不合理?！斗磯艛喾ā返?2條規定,行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事物職能的組織濫用行政權力,實施排除、限制競爭行為的,由上級機關責令改正;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。相對于其他壟斷行為而言,反壟斷法并沒有規定行政性壟斷的民事責任,只是要求承擔行政責任,而且以行政處分為主。筆者認為國有企業在行政性壟斷中是獲利方,把國有壟斷企業排除在行政性壟斷法律責任之外,不符合“有利必有責”的法治觀念。國有壟斷企業在行政性壟斷不負法律責任,加上行政機關和法律、法規授權組織對行政性壟斷負的法律責任又輕,致使行政性壟斷行為的違法成本太低,以致國有企業對行政性壟斷格外的好感。

第四,反壟斷法第9條規定,國務院設立反壟斷委員會,負責組織、協調、指導反壟斷工作……。第10條規定,國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構依照本法規定,負責反壟斷執法工作。國務院反壟斷執法機構根據工作需要,可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。這說明,我國反壟斷行政執法機構可分為三層:一是國務院反壟斷委員會;二是國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構;三是經國務院反壟斷執法機構授權的省、自治區、直轄市人民政府相應機構。[2]反壟斷委員會只是一個協調性的組織,沒有一個實際執法處罰權,在面對具有強大行政權力背景的大型國有企業時,其沒有足夠的權威性,不能有效推進國有企業壟斷的反壟斷。在有利可圖的情況下,部門之間爭相管轄,在出力不討好的情況下,容易出現相互推諉的現象。

國有企業壟斷主要是行政性壟斷,我國目前行政性壟斷的反壟斷執法是通過上級政府機構來執行?！斗磯艛喾ā返?1條規定反壟斷執法機構只享有向有關上級機關提出依法處理的建議。上級政府機構既不是專門機構,也不是特定的司法機構,這些機構的工作人員的反壟斷意識薄弱,一般不能對下級政府的行政性壟斷行為進行有效的監督和檢查。同時也存在上級政府和下級政府之間存在某種利益的相關性,對國有企業的壟斷持包容態度,那上級政府對行政性壟斷的監管成為了一種幻想。又反壟斷執法機構沒有獨立的行政處罰權,使的其在反行政性壟斷行為時權威性大減。

二 國有企業壟斷的弊端

中國電力、電信、石油、石化等行業一直以來是國有壟斷行業,主要特點是掌握著大量的國家資源,享受優惠的國家政策,長期攝取豐厚的壟斷利潤。據悉:2010年中國最賺錢的兩家國企的凈利潤數據,中石油1 033億元,中國移動1 458億元 。對于國有壟斷企業我們要一分為二的看待,其給國家帶來巨大的財富是不可否認的事實,但是其壟斷背后的危害和不利之處也是我們應所重視的。

（一） 國企的壟斷造成企業管理的低效,瀆職、貪污賄賂等犯罪率提高

壟斷主要有三大類型:市場壟斷、自然壟斷、行政壟斷。從我國目前的經濟發展情況來看,市場壟斷較少。自然壟斷是我國部分國企壟斷的歷史原因。隨著市場領域的開放,市場競爭的加強,自然壟斷的行業越來越少。我國目前國有壟斷企業主要是因為行政因素形成的。行政壟斷又可以說是計劃經濟體制的直接結果。雖然我國正大力建設市場經濟,但是計劃經濟的影響還是非常的明顯。大部分國有企業壟斷都是依賴于強大的行政權力的背景,依靠國家給予的重要資源、優惠的政策確立起來的。

國有壟斷企業由于缺乏競爭失去了提高經營效率的動力,依靠其壟斷地位就能獲得高額壟斷利潤,市場機制失去了配置資源的作用,造成國家資源的浪費。由于國有企業實行主管部門管理制,造成了一批既得利益集團。這些人為了本行業、本部門、本集團的利益以各種名義維護國企壟斷地位,阻擾其他市場力量進入本行業。國有企業為謀求壟斷積極“供租”,主管部門手握重權打著為了國家和公共利益的旗號積極“尋租”,二者一拍即合,易滋生腐敗問題。

（二） 國有企業的改革方向錯誤,妨礙市場競爭

國有企業改革的方向與W TO規則的要求背道而馳。以涉及國家經濟安全為由,不但拒絕國外資本進入國資委劃定的七大命脈行業,而且也拒絕國內民間資本參與競爭。這種保護可以說是對國有企業的溺愛,不利于國有企業的成長。研究表明,決定中國企業500強的相關因素排序為:一是資源壟斷;二是規模經營;三是品牌;四是供應鏈管理能力;五是核心技術。這鮮明地體現了中國國有壟斷企業的壟斷特點。[3]目前我國國有壟斷企業還處于一個低水平的積累階段,與世界500強的其他企業相比,我國國有壟斷企業在管理、企業文化、品牌運作、核心技術開發等都有不同程度的差距。這與目前我國經濟總量在世界的排名不相稱。如果國有壟斷企業不能短時間內克服上述問題,勢必影響到我國經濟的國際競爭力。

盡管現在的國有企業盡是“巨無霸”,但相對于世界500強企業來說,規模又相對弱小,造成了我國反壟斷的兩難問題:一方面要對國有企業反壟斷;另一方面又要讓國有企業做大做強,增強其國際競爭力。國有企業的效益也主要來源于其壟斷地位而獲得的壟斷利潤,其產生的效益相比同期的民營企業效益低下。因此在解決這些難題時,應該考慮市場的機制,一個企業只有在市場競爭中發展壯大,才能真正在國際市場上經受住考驗,使其具備真正的市場競爭力。

（三） 國企壟斷職工的收入過高,擴大收入的差距,損害全民利益,違背公平原則

我國的國有壟斷企業經營的是全民共有的資源,它們的所得應與它們的經營付出相當,應該是正常水平的工資和合理的獎金、福利,除此之外的壟斷收益應該上繳國庫,由政府用于公共支出和惠澤全民,但事實并非如此。國有壟斷企業并沒有把經營全民共有資源所獲得的壟斷收入和利潤全部回歸給全民,而是把相當大的一部分留在企業內部為高管和員工搞工資和福利最大化。2010年中石油的人均年薪為38.67萬元。2010年,中國城鎮居民全年人均可支配收入19 109元。相比同為能源三巨頭之一的中石化,中海油的均薪大約是其4.3倍（依中石化年報數據計算,均薪約為9萬元）。國有企業為全民所有制企業,其產生的利潤本應為全民所共享,上交國家作為公共管理、社會保障等使用的,但事實上卻為本企業小集團所有,損害了全民的利益。國有企業成為了國企高管的企業,國企的效益成了國企員工的福利待遇,這與市場經濟促進整個社會福利最大化的宗旨是相違背的,也與我國社會主義共同富裕的目標是相違背的。

（四） 國有資產的流失

國有企業的收益和利潤本應屬于全民所有,但是被國有企業用于企業內部員工的工資和福利的最大化。有媒體指出,國有資產不僅每年至少流失1 000億元,就是每年幾千億元的利潤也由中央企業“私吞”了,所謂“國企”的“國”幾乎是徒有虛名。國有壟斷企業內部人瓜分、侵吞壟斷利潤到了令人吃驚的程度。國有壟斷企業雖進行了現代企業制度改革,但是建立的公司治理結構并沒有達到公司內部權力制衡的效果,國有企業的老總在企業內部一人獨大,掌控著國有企業的一切。在現實中,國有企業受到多個部門的監管,但同時也意味著沒有部門來監管。國有企業的所有權名譽上歸國家所有,實為歸企業老總變相所有。在國有企業人事任命上明顯看出,權力部門都是企業領導的親朋好友,結成的裙帶關系,又為國企高管的腐敗埋下隱患。

（五） 損害消費者的福利

市場經濟的本質就是競爭。市場競爭,帶來產品產量的提高,價格下降,廠家為了競爭優勢加大新產品的開發、致力于服務的提高,當競爭達到一定程度出現供過于求,市場淘汰一部分效益低、質量差的企業。消費者在這一過程中可以接受到那些優質企業提供的價格優惠的優質產品和服務,這即是市場競爭帶給消費者的福利。我國關系國家安全和經濟命脈的行業以及政策性行業實行行業壟斷,從源頭上限制了市場競爭者的進入。由于國有壟斷企業憑借其壟斷地位可以輕而易舉的獲得高額壟斷利潤,企業效率低下,服務質量不穩定,創新力不足等。消費者失去享受由市場競爭帶來的種種福利。而反壟斷法判斷一個行為是否能夠獲得豁免的最重要的依據就是壟斷是否影響了經濟效率和消費者的利益。因此,由于國有企業壟斷對我國消費者的利益產生了重大影響,加強對國有壟斷企業的反壟斷法規制是十分必要的。

三 反國有企業壟斷的反壟斷法建議

我國反壟斷法第七條規定:“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業,國家對其經營者的合法經營活動予以保護,并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控,維護消費者利益,促進技術進步。”這條可以看做是國有企業在相關領域實行壟斷的反壟斷法的依據,但同時后半句也規定這些壟斷行業也受反壟斷法的規制,保護消費者的利益。

（一） 轉變對命脈行業、關系國家安全和自然壟斷行業的認識,并細化相關法律的規定

在20世紀80年代以前,電力、電信、民航、鐵路等產業基本上都是屬于自然壟斷產業,各國都是采取管制的方法對其進行管理。但是,隨著科學技術的發展及市場范圍的擴大,這些產業已經不具有自然壟斷的特性,越來越具備市場競爭的條件和因素。從20世紀70、80年代美國的民航業和電信業的改革,到90年代英國鐵路系統的改革和德國電信業的改革,再到阿根廷、澳大利亞的電力改革,都在不同程度上出現了價格下降、質量提高、服務改善的結果。而我國的壟斷行業,緊緊抱著“自然壟斷”這一早已過時的護身符,試圖排斥競爭,壟斷市場,顯然已經不符合經濟發展的要求。[4]我國應該順應反壟斷改革的潮流,對命脈行業和涉及國家安全的行業進行再認識,一些對國民經濟很重要但可以不實行國家壟斷的行業對民間資本進行開放,如電信行業。

細化相關法律,對壟斷性國有企業的壟斷行為進行切實有效的規制。反壟斷法實施三年以來,其規制國有企業壟斷效果不明顯,一部分原因是相關法律規定過于模糊 ,造成對國有企業壟斷的事實上的“豁免”,因此,立法機關應該對哪些行業屬于涉及“國家安全”、“命脈行業”進行確定性立法,消除對這類概念的模糊性認定。明確國有企業壟斷“豁免”范圍,對國有企業壟斷實行行為豁免,有利于推進我國反壟斷法的實施,使反壟斷法的經濟憲法地位真正體現出來。

（二） 完善反壟斷執法機構的設置

面對國有企業壟斷的嚴峻形勢,我國缺乏一個統一、權威和高效的反壟斷執法機構,是我國實施反壟斷法的一個瓶頸。實際上,反壟斷執法機構有權處理政府濫用權力限制競爭案件是各國反壟斷法的通行做法。[5]建議首先對反壟斷執法權進行改革。將現有的三大反壟斷執法機構的反壟斷執法權集合到反壟斷委員會手中。政府放棄對行政性壟斷的監管,轉歸反壟斷委員會所有,如此反壟斷執法權統一于反壟斷委員會,其成為全國唯一的反壟斷執法機構,保證全國反壟斷政策的統一性、高效性。

其次,對反壟斷委員會進行改革。該委員會應直屬于國務院總理領導,其成員由具備法律、經濟、財稅、會計、管理等方面專業知識的專家和富于反壟斷實際工作經驗的人員組成;主任委員應由國務院總理提名、全國人民代表大會任命,其他委員則由國務院總理任命。[6]反壟斷委員會還應該享有調查檢查權、行政處罰權、行政裁決權及規章制定權等,具有執法權和準司法權。反壟斷委員會只有具有處罰權時,才能保證其反壟斷的地位,有效推進《反壟斷法》的實施,特別是針對目前國有企業壟斷為主要壟斷現象的情況。

（三） 完善反壟斷訴訟機制

完善我國反壟斷法的訴訟機制,使國有壟斷企業置于廣大消費者的監督之下。首先要建立經濟法公益訴訟機制,經濟法公益訴訟應當弱化對原告適格的要求,打破原告必須是與本案有直接利害關系的人的限制。[7]壟斷糾紛存在多層次的受害者,既包括同業的競爭者,也包括行業上下游的經營者,同時也包括普通的消費者。筆者認為受害者不管受到直接損失還是間接損失,都應該認定與本案有直接的厲害關系,符合原告的資格。其次引入懲罰性賠償機制,激勵私人提起反壟斷訴訟。建議提起反壟斷訴訟的受害者可以取得雙倍的賠償金額。這是對實施壟斷的企業一種懲罰,也是對起訴者的一種激勵。懲罰性措施的作用在于其巨大的威懾性,不側重于它真正的實施。

（四） 強化行政性壟斷的法律責任

因行政權力而形成的國有壟斷企業的情況下,對此種壟斷行為的法律責任,反壟斷法應該從兩個方面加以規定。首先對濫用行政權力的行政機關和法律、法規授權組織的主管人員和其他直接責任人員給予相應的行政處分;其次如果主管人員和其他直接責任人員在違法過程中“尋租”,應該考慮追究行賄罪和受賄者的刑事責任;再次對消費者受到的損失進行民事賠償。受到行政壟斷行為保護的國有企業有時還負責具體實施相應的限制競爭行為,他們從行政壟斷中獲取利益,因此也應當承擔相應的賠償責任。[8]如果沒有獲利方或者獲利方難以進行賠償的話,應當考慮建立國家責任制度,由行政主體代表國家為其行政壟斷行為負責,賠償因為這種壟斷行為而給消費者或競爭者造成的損失。[9]

[1] 韓琪.論國有企業對命脈行業的壟斷與國際經濟安全[J].管理前沿,2007,（6）:7.

[2] 王曉曄.反壟斷執法機構——《反壟斷法》釋義之七[J].中國商界（上半月）,2008,（5）:20.

[3] 周雨風.中國國有壟斷企業的危害及治理[J].理論觀察,2006,41（5）:82.

[4] 胡麗華.我國國有企業的壟斷問題[J].廣西社會科學,2004,109（7）:68.

[5] 王曉曄.我國反壟斷法草案中的最大問題[J].學習月刊,2007,（3）:21.

[6] 侯春.外國反壟斷執法機構的特點及對我國反壟斷立法的啟示[J].南京工業大學學報（社會科學版）,2003,（04）:99.

[7] 王建權.和諧社會語境下國有企業壟斷行為的經濟法規制研究[J].現代商貿工業,2010,（22）:345.

[8] 胡昱杉.論《反壟斷法》對行政性壟斷的規制[J].重慶科技學院學報（社會科學版）,2009,（8）:54.

[9] 郭宗杰.行政性壟斷之問題與規制[M].北京:法律出版社,2007.

D922.294

A

1671-4733（2011）04-0074-04

2011-08-10

方健民（1987-）,男,江西南康人,研究生,研究方向為經濟法,電話:15099992204。