農村社區建設的制約性因素分析

沈 英

(孝感學院政治與法律學院,湖北孝感432000)

農村社區建設是農村改革的新生事物,是一個系統工程。有關農村社區建設的問題,在理論和實踐上都取得豐富的成果,但由于農村社區建設剛剛起步,故而國家還沒有形成有關農村社區建設的制度體系,在理論和在實踐上都存在不少問題,制約著農村社區建設的進一步發展。這些因素有:法律制度、農村政治體制、經濟來源、人員素質和各種環境等,為推動農村社區建設的健康發展,理論和實踐上還需進一步研究探討。

一、法律制度的制約

農村社區建設一直是理論和實踐上關注的問題。農村社區建設是在法治背景下提出并實踐的,沒有健全的法律制度,沒有公民法律素質的提高,沒有依法辦事的精神,就不可能維護正常的社會秩序,人民群眾就不可能安居樂業,和諧社區建設就無從談起。因此,法治是農村社區建設的基本價值取向。[1]現階段在農村社區建設中還存在不少的法律問題,制約著農村社區建設的進一步發展。

1.農村社區組織立法的空白。我國的農村社區建設雖取得了一些成績,學者們也從不同角度對農村社區進行了界定,但由于缺乏法律上的規定,實踐中難免造成農村社區組織地位的尷尬,甚至造成了農村社會生活混亂,主要體現在:

首先農村社區組織性質不明確,它是否屬于基層群眾自治組織法律未作明確規定。其次農村社區組織的職能不明確,它有哪些權利和義務也不清晰。再次農村社區建立的程序不明確,負責實施、審核、批準的部門沒有明確規定。它的規模設置、社區組織機構的建立、社區管理權力的監督,需要法律予以明確。最后農村社區組織與社區內的其他各類組織的關系不明晰,如它與村民委員會、農村集體經濟組織、村黨支部的關系如何,與農村社區組織的關系如何等。總之,由于農村社區組織缺乏法律定位,國家沒有出臺統一的法律或法規指導,各地只能根據實際情況進行探索實踐,這必然導致社區工作機構和工作人員的培育和發展無所適從,也由此導致社區建設在全國范圍內的發展極不均衡,各自為政現象嚴重,制約了農村社區建設的順利發展。

2.現有法律對農村社區建設的限制。在法治背景下,農村社區建設要依法進行,但現有法律的相關規定又限制了農村社區建設的進一步開展。主要體現在:

首先是中華人民共和國村民組織法的限制。根據村民組織法第19條規定的精神,涉及村民利益的重大事項,必須提請村民會議討論通過,方可辦理。該法第17條又規定:村民會議由本村十八周歲以上的村民組成,召開村民會議,應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加或者有本村三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應當由到會人員的過半數通過。農村社區建設是涉及村民利益的重大事項,然而,這條規定在實踐中很難實現。其次是中華人民共和國農業法、中華人民共和國農村土地承包法的限制。根據這兩部法的精神,國家長期穩定農村以家庭承包經營為基礎,統分結合的雙層經營體制,實行農村土地承包經營制度,明確依法保障農村土地承包關系長期穩定(第二輪土地承包30年不變)。這保護了土地承包人的合法權益,但卻阻礙了農村社區建設中的不同模式的發展,如村村整合的模式。最后是中華人民共和國土地法的限制。根據該法的相關規定,國家嚴格控制土地的使用,一定程度上會造成很多建設規劃難以落實,影響農村新社區建設的推進。受政府每年建設用地指標的限制,不少村因為沒有用地指標而無法啟動集中居住區的建設。

3.農村社區相關制度的弊端。城鄉市場的自由流通是新農村社區發展的動力,而我國長期以來推行的城鄉二元制的社會結構模式始終沒有改變,使社區建設難以有效開展。首先是僵化的農村土地制度。農村土地所有權模糊不清使進城務工經商和以非農業收入為主的農民永遠依戀著土地,這不僅造成了農村房屋大量閑置,而且阻礙了城市工商企業對農村的投資,使社區建設難以有效開展。其次是城鄉戶籍制度的區別。農村戶籍使得農民成為了一種社會或政治身份的象征,造成了城市社會對農民的歧視,影響了農民對新農村社區建設的積極性。再次,現有的保障制度,尤其政府現有社會低保體系以及有關部門各類相關活動及其載體覆蓋面有限,保障機制不夠完善,影響了社區建設。[2]

二、農村政治體制的制約

政治體制是指國家管理形式,即政權組織形式的各具體環節、具體方面的總和,包括領導體制、干部隊伍建設、人事制度、黨政關系等等。就農村政治體制而言,它是指縣鄉政權和村級建制的制度性安排。改革開放以來,在村(鄉)、縣二級分別進行了各種政治體制的改革。但由于對農村政治體制改革的內在原理缺乏通盤了解,改革仍欠缺整體協調。“政社合一”的體制未能真正打破,影響社區建設的健康發展。

1.村民自治組織的缺陷。村民自治制度是農村村務管理的基本制度,是我國農村政治體制改革的重要內容。村民自治組織的建立形成了基本的村莊社會秩序,促進了農村社會穩定,并為農村各項事業的發展提供了制度保障,但在實踐中也面臨突出問題。一是缺乏村級財政支持,村民自治無法有效運作。二是村民民主不完善,造成了不良的村莊選舉現象:其一,村委會選舉成為村莊內部的政治社會力量的競爭,而候選人的選舉動機則偏向于個人和小集團的利益,賄賂選舉和不正當競選屢禁不止;其二,村民自治很容易成為“村委會少數人自治”,村民沒有有效途徑來監督村委會干部;三是自治活動中缺乏自治精神的內在約束。村莊內的老人道德威望資源,家族和民間宗教資源,風俗和教化資源,經濟上互助合作的各種組織,在越來越規范的村民自治架構中,發揮不了應有的作用。[3]這些都說明村民自治還沒有從根本上成為一種成熟的村莊社會制度安排。村民自治組織軟弱渙散,缺乏凝聚力和戰斗力,而村民也就缺少民主自治意識,必然對社區政治表現出冷漠。

2.基層政府角色的錯位。隨著農村家庭聯產承包制的確立和“政社合一”的人民公社體制被廢棄,1985年全國鄉鎮人民政府普遍建立。但鄉鎮政權建立不久就面臨著改革,特別是在稅費改革后,鄉鎮政府改革更是刻不容緩。一方面前途的不確定性和財政的困難造成了鄉鎮政府及其工作人員的困窘與渙散,新的農村社區建設因此出現了遲滯;另一方面鄉鎮政府的自利性和缺少有效監督制約,使得它可能在新農村建設中扮演以前它所習慣的角色:貪腐和自肥。這樣,在農村社區就會造成新的社會沖突。而在當前政治體制下,鄉鎮黨委和政府更多的是代表國家的利益,執行上級黨委和政府的各種管理任務。由于政府天然的不可避免的自利性和當下權力固有的特性(即它較少被人民約束),因此在農村社區這個官民共治的社區范圍內,出現了種種難以調和的矛盾和沖突。主要體現在基層政府與鄉村社會的關系,呈現反向的運行邏輯:一方面,村莊內部的自治性資源和自主性組織結構正在生成發展,農民的自治沖動日益強烈;另一方面,鄉鎮政府對于村莊的控制性運作并沒有相應消解,某些環節甚至比人民公社的行政控制還強勁。[4]在這種情況下,由于鄉鎮政府對社區建設管理的越位和錯位,沒有厘清兩者關系的邊界,沒有讓農民成為鄉村社會發展的真正主體,必然會成為農村社區重建的障礙。

三、經濟來源的制約

農村社區建設目的就是要在促進農村、社區和環境協調與可持續發展的基礎上,把社區建設成一個經濟繁榮、服務完善、環境優美、生活方便、治安良好、人際關系融洽的全面發展的新型文明社區,最終實現人與人、人與自然、人與社會的和諧共處。[5]作為一項系統性工程,集中居住點建設、基礎設施配套、管理服務費用支出等都需要大量的資金投入。缺少經濟來源,社區就沒有生存和發展的基礎 ,資金短缺的瓶頸制約非常突出。目前,農村社區建設的經濟來源主要是財政投入、農民自籌、農村集體經濟組織支付和社會其他機構資助等,但這幾個方面都存在著不足。

1.財政投入不足。農村社區建設是一項綜合性的系統工程,涉及面廣,工作量大,任務重,需要大量的資金投入。中央十六屆六中全會明確提出積極推進農村社區建設以來,各級政府對農村社區建設都投入了一定的資金,但由于我國正處于發展和社會轉型階段,建立全面覆蓋城鄉的公共財政體系的條件尚不成熟,農村社區建設經費完全由財政承擔的實力還不具備。所以中央財政的經費投放是有重點的,而地方財政的經費也只能支持農村社區建設的典型示范村莊,大多數地方的農村公共設施建設、農村公共產品、公共服務短缺的問題得不到根本改善,而這一現狀在相當長的時間內都難以改變,這必然影響農村社區建設的全面發展。

2.農民收入微薄。農村社區建設是一項惠及農民的戰略舉措,而農民是農村社區建設的主體,所以,農民理應在農村社區建設中投入一定的資金。但我國農村經濟發展水平低,農民收入不高,因而農村社區建設主要應由政府自上而下地推動。所以,在勞動還是人們謀生的手段的情況下,如果沒有經濟利益的驅動,是不可能有更多農民參加農村社區自治組織建設的。

3.農村集體經濟組織落后。農村集體經濟組織是指農業以至農村中的各種合作社經濟組織。它本應在農村社區建設中發揮重要的作用,但目前我國農村集體經濟組織普遍存在規模小、經濟力量薄弱、穩定性差等問題,難以承擔農村社區建設所需的資金。另一方面,隨著城市邊界的擴大和機構改革的深化,許多地方實行撤鄉并村,尤其是城鄉結合部村委會變成居委會,農民變為居民。在這一過程中,原集體經濟組織成員和村組集體資產的權屬關系被變更、資產被大量平調或流失,嚴重損害了集體經濟組織及其成員的利益。

4.社會其他機構參與程度不高。實踐中,多數農村社區建設所需的資金主要靠村集體自籌,這對經濟發展較好的村莊來說問題不大,但對經濟相對落后地區的農村村莊來說,所需經費來源則十分緊張,需要社會其他機構的支持。目前,參與農村社區建設的社會其他機構有城市社區、企業、非營利組織和個人等,但大都流于形式上的捐錢捐物,由于缺乏市場引入機制,社區建設資金的來源渠道少,影響了農村社區建設的發展。

四、人員素質的制約

農村社區建設離不開高素質人才的參與,社區人才的缺乏必然會制約社區的發展。目前,農村社區建設中基層干部、社區志愿工作者以及農村居民群眾的素質普遍較低,嚴重制約著農村社區建設。

1.干部素質不高。一是思想認識不夠到位。基層干部還沒有真正接受社區建設的理念,對社區建設工作的主動性、協調性和創造性還比較缺乏。不少基層干部認為,農村新社區建設超前了,現在條件還不成熟;有的則認為農村新社區建設只是走形式,村改居換個名頭而已。二是干部整體素質偏低,主要表現在社區工作者的年齡偏大、文化程度偏低,政治素質和業務能力不強,而年輕有能力的村民又不愿意參與社區建設和管理。三是對農村社區干部和工作者的培訓力度不夠。他們大部分在任職前沒有接受過專門的培訓,任職后雖有培訓,但培訓內容不全面,培訓形式單一,為政府職能部門的培訓內容較多,而為社區村民服務的培訓內容太少。四是社區志愿者人才的缺乏,由于農村基層干部待遇偏低、成長環境較差,造成社區志愿者來源渠道較窄、層次低,吸引優秀大學畢業生加入“村官”隊伍也比較困難。

2.群眾素質偏低。一是農村居民共同的價值觀有待培育。受到現代化浪潮的沖擊,農村社區由封閉走向開放,傳統的因素越來越少,社區異質性的增高和經濟利益的多元化直接導致價值意識的多元化,對于建設農村新社區,廣大群眾還沒有形成統一的認識,要培育社區成員對社區的歸屬感,凝聚力,發揮他們在社區建設中的主體作用難度很大。二是由于農村的勞動力大量外出打工經商,留守的多是老弱病殘,對新農村社區建設沒有積極性。三是農村群眾的法制觀念相對滯后。廣大農民群眾由于文化程度低,對法律知之甚少,根本未意識到自己是推動農村法治進程的主要力量,是農村社區建設的內在驅動力。

3.外來人員大量增加。一些發達的地區外來人口大量增加是一個不容回避的現實,外來人口比例有的甚至超過了本地人,給農村新社區建設帶來了新的課題。一是建設資金更顯捉襟見肘。規劃建設項目的規模要求與人口規模相適應,考慮到外來人口的增量,各種設施和服務的規模和承載能力也需相應提高,建設資金短缺的情況就愈發突出。二是社會治安難度加大。外來人口的流動性和因貧富差距引起的相對剝奪感都增加了農村社區中的不安定因素,部分外來人口聚居地治安狀況不容樂觀,發案率居高不下。三是外來人口融入當地比較困難。因為語言、生活習慣、文化背景等差異,以及自我封閉的心態,外來流動人口很難融入當地的主流文化,甚至形成自己的“幫派”組織,成為挑戰主流意識的亞文化群體。

五、其他因素的制約

農村社區建設總是在一定的環境下進行的,但目前多種環境都制約著農村社區的建設,主要體現在:

1.鄉村文化環境的影響。現在的農村社區建設不同于傳統的農村社區,相對于傳統農村社區,當下的農村社區應具有以下四個方面的特征:開放性、流動性、變化性和異質性。[6]從文化的角度來看,雖然農村社區建設所欲達到的其中一個目的是使農村社區居民過上一種在價值上和城市居民生活差不多的鄉村生活,但鄉村文化是中國農耕文化的大本營,它是適應農耕生產制度的產物,已經深入到了中國農民人格系統,使知足、拒變、守舊觀念成為主流,同時也養成了人們出入相友、守望相助的傳統作風。這種文化仍然殘留著逝去的朝代的基因,它們在各個具體的社區建設中會獲得自然的發育機會,具有了成長的內在合理性,它會極力避免統一的思想指導,影響農村社區的建設。

2.地理環境的局限。我國是一個多山區的國家,據2007年統計年鑒,我國山區和盆地面積分別占國土面積的33.3%和18.7%,山區和丘陵區人口占全國農業人口的61.3%,1424個山區縣和丘陵縣占全國2069個農業縣的68.8%。[7]我國這種山多地少人多格局必然會給新農村社區建設增添諸多障礙。一是制約了新農村政策思想的傳播和深入,影響了人口綜合素質提高。二是影響著有效信息的獲得與先進適用技術的推廣。三是難以形成規模化、機械化、商品化的工農業產業集群,使得農業長期處于低水平經營狀態。四是造成了村莊布局分散,社區所轄區域面積擴大而人口居住分散的現狀,使得社區公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響,不利于社區居民通過經常性互動培育社區共同意識。

3.公共服務環境的滯后。由于資金投入的不足,必然會導致鄉鎮建設和中心村的建設發展不快,也會導致農村社區基礎設施建設發展不夠。農村社區基礎設施主要包括村級道路、農村水利、電力通訊設備、廣播電視設備、文教衛生設施等等。當前農村社區基礎設施的落后使政府的很多公共服務職能還不能延伸到農村社區,更難以做到“窗口”式服務,市場化服務進入不足,公共環境、公共衛生無人治理,社區服務幾乎是空白,公共服務環境的滯后是農村社區建設中一個長期存在的難題。

總之,農村社區建設是一個系統工程,它涉及法律、經濟、政治、文化等諸多方面的復雜問題,也必然受到法律、經濟、政治、文化等因素的制約。鑒于農村社區建設是農村改革的必然趨勢,本文對農村社區建設制約性因素進行了分析,其目的是為了從理論上找到解決制約農村社區建設的有效途徑,但由于能力和篇幅問題,在此不作論述,僅就理論上已達成的共識作簡單的介紹,其中有影響力的觀點有:有學者認為農村社區建設與城市社區建設一樣,不僅是解決一些具體問題,更重要的是進行農村社會管理體制的變革,建構起適應社會主義新農村建設需要,上下貫通、城鄉一體的新型的制度平臺。[8]有學者認為農村社區建設一是完善法律制度,這是農村社區建設的基礎。二是政府角色的轉換,這是農村社區建設的關鍵。政府角色應定位如下:引導者、組織者、監督者和保護者。三是構建新的居民參與平臺,是農村社區建設的重要依托。[9]有學者認為農村社區建設一要突出兩個重點:首先是把發展農村經濟,增加農民收入放在首位;其次是加強農村基礎設施和社會公共事業建設。二要著力創建三個工作機制:一是建立健全投入機制;二是建立改變城鄉二元結構的發展機制;三是建立社會各界支持農村社區建設的參與機制。三要繼續深化農村體制改革。[10]有學者認為農村社區建設主要解決的就是“三位”問題——政府越位、居委會錯位、非盈利組織缺位,“三位”問題的根源在于制度性缺陷和結構性矛盾,解決問題的關鍵在于對政府角色進行合理界定,對政府權力進行必要的限制和剝離。[11]有學者認為農村社區建設,需要政策支持。這些政策包括:社區用地政策、社區建設信貸政策、社區財政支持政策、社區稅收優惠政策和人才吸引政策等等。[12]這些觀點其實都是針對農村社區建設過程中的制約性因素而提出來的對策,當然,農村社區建設不僅需要跨學科理論研究的支持,更需要在實踐中不斷總結。

[1] 蔣傳宓,周良才.農村社區建設與法治——兼論加強農村社區建設構建農村和諧社會的對策[J].重慶社會工作職業學院學報,2006(6).

[2] 段煉.當前農村社區建設存在的問題[J].邊疆經濟與文化,2009(4).

[3] 仝志輝.農村政治體制改革三十年的回顧與前瞻[EB/OL].(2009-01-15)[2010-12-20].http://user.qzone.qq.com.2009-01-15.

[4] 王霄.農村社區的定義及建設層次著力點[EB/OL].(2007-05-08)[2010-12-20].www.chinaelections.org/NewsInfo.News.2007-05-08.

[5] 劉三.對新農村社區建設若干問題的思考[J].安徽農業科學,2006(17).

[6] 徐勇.在社會主義新農村建設中推進農村社區建設[J].江漢論壇,2007(4).

[7] 杜鴻波等.盆地環境下進行新農村建設的障礙因素分析[J].全國商情:經濟理論研究,2008(15).

[8] 徐勇.在社會主義新農村建設中推進農村社區建設[J].江漢論壇,2007(4).

[9] 陳小京.湖北農村社區建設的調查與思考[J].湖北社會科學,2008(11).

[10] 肖茂盛.推進農村社區建設的思路與對策[J].中國行政管理,2007(6).

[11] 張靜.統籌城鄉社區建設發展展望[J].求實,2006(2).

[12] 居德里.農村社區是新農村建設的有效載體[J].上海農村經濟,2006(9).