道路建設是新農村建設de重中之重——雁江區農村道路問題的調查與思考

道路交通建設歷來是各級黨政高度重視的焦點之一?？v觀我區農村經濟發展現狀，交通條件好的地方，農業產業結構調整成功，農村經濟發展較快，農村社會繁榮穩定。社會經濟的發展對道路的依賴程度越來越大，廣大農民群眾普遍形成了“要致富，先修路”，“道路暢，百業旺”的共識。為了改善農村道路交通條件，資陽市委、市政府提出來了“3年公路大會戰”的宏偉目標，雁江區委、區政府也出臺了一系列鼓勵支持農村道路建設的具體措施，調動了廣大農民群眾空前的積極性，取得了顯著成效。然而，農村道路覆蓋面廣，道路里程長，涉及到全區80%以上的人口，要從根本上改變農村交通條件還任重而道遠，交通不暢依然是農村經濟發展的“瓶頸”。如何突破這個“瓶頸”，加快雁江區農村道路建設的步伐，推進農村道路和社會主義新農村建設，必將成為新農村建設的重中之重，也是各級領導和業務主管部門思考的重大課題。

一、現狀和特點

雁江區是一個人口逾百萬的丘陵農業大縣，地處川中核心地帶，境內成渝公路321線和成渝高速公路兩條國道縱貫南北，省道川西環線（資陽至樂至、資陽至仁壽）橫貫東西，9條縣道和85條鄉道共同形成了農村公路的網絡骨架。全區鄉以下道路總里程7171.4km，其中通村公路2007.7km；481個行政村，國道通達18個，占3.7%，省道通達19個，占4%，縣鄉道路通達124個，占25.8%，通村公路通達320個，占66.5%，共有395個村可以實現晴雨通車，占82%，86個村只能晴通雨阻，比例高達18%；全區通社公路總里程5163.7km，6211個社，國道通達的78個，占1.2%，省道通達的79個，占1.3%，縣、鄉道路通達的1442個，占23.2%，通村公路通達的1234個，占19.9%，通社道路通達1861個，占30%，有1599個社可以實現晴雨通車，占總社數25.8%，3095個社只能晴通雨阻，占總社數的49.8%，尚有1517個社不通公路，占總社數的24.4%。雁江區規劃的29個文明示范新村現有通村公路132.65km，通社公路204.64km，全部屬于非等級公路。其中能夠晴雨通車的村有15個，占60%，晴通雨阻的村有10個，占40%，在示范村375個社中，晴雨通車的社有183個，占48.8%；晴通雨阻的社則達到179個，占47.7%，目前尚有13個社不通路，占3.5%。我區農村道路建設有以下幾個方面的特點。

1.領導重視和政策扶持力度加大為迅速扭轉農村交通不便的被動局面，近年來，區委、區政府將農村道路建設納入了重要議事日程，把修路致富作為發展農村經濟的一項戰略，常抓不懈。建立了農村公路建設領導小組和工程指揮部，出臺了一系列扶持農村道路建設的政策、措施，落實了通村公路建設補助資金的兌現。在全區掀起了農村道路建設的熱潮，激發了農民自覺投工、投勞、投資建設家鄉的熱情，加速了農村道路建設的進程。在示范文明新村建設中，政府投入了更多的精力和出臺了更多的政策，使農村交通條件迅速改善。

2.農村道路的骨干網絡基本形成農村道路以境內國道、省道和縣級、鄉級道路為骨架，逐步形成路網，成為四通八達的通道。全區已經完成了通鄉公路的硬化，極大地改善了交通條件和道路的服務質量?！笆晃濉逼陂g，雁江區共計新建農村道路875km，其中通村公路200km，通社公路675km，打通了25條區間道路，完善了農村路網，隨著新農村建設的深入和國家加強基礎設施建設的利好政策的實施，為農村經濟發展和推進新農村建設創造了條件。

3.農村道路建設呈現多渠道投資的格局 增大投入是推動農村道路建設的關鍵。近幾年，全區上下通過狠抓投入機制的完善，逐步理順了投資渠道，主要有以下幾個方面：一是農業綜合開發項目的傾斜；二是扶貧新村建設項目的補充；三是“大型商品糧生產基地建設”項目的實施；四是各級財政的投入；五是社會助力資金的襄助；六是農民自愿投工投勞投資；七是新農村建設的推進。“十一五”期間，全區鄉以下道路建設總投資達2000余萬元。

4.道路建設步入規范化建設的軌道在工程建設中，業務主管部門認真做好項目的“三個統籌”，即統籌規劃，統籌設計施工標準，統籌工程驗收。做到道路建設有規劃、有設計、有管理、有驗收。嚴格以《四川省農村機耕道建設規范和技術標準》、《四川省村級公路建設標準》、《四川省通村公路建設指南》、《四川省機耕道建設技術條件》（四川省地方標準）為準則，使道路建設步入規范化建設軌道。

二、存在問題及原因

農村道路在農村經濟發展中地位越來越重要，但是由于基礎條件的限制和歷史欠帳等諸多原因，折射出許多問題，嚴重制約了道路服務能力的正常發揮，影響了經濟發展。

1.存在的主要問題

（1）鄉村路網不暢 盡管農村道路建設有網絡骨架（國道、省道、縣、鄉道）支撐，但仍存在網絡不暢的問題。主要反映在：一是通鄉公路的連接路段通行不暢通，服務能力弱，如侯家坪至長沙埂的訪高路，這些道路對農村道路的路網形成至關重要，存在失養嚴重、通行能力降低等突出問題。二是鄉村公路斷頭路多，規劃布局不甚合理，道路與道路之間的連接不暢，村與村之間、社與社之間、鄉與鄉之間的農村道路，由于用地和橋梁不通的影響，隔河相望，隔地成壑。短短的一段距離，終使道路不能相連，既造成了交通資源的浪費，也使受益地區的農民深受其害。如忠義鎮的幸福村與碑記鎮的同意村，兩村相鄰道路相隔只有100余m，卻因為對公路的管護使用達不成一致意見，無法連通，而兩村的道路連通后，幸福村通達成渝公路的里程可以節約2/3。全區類似這種情況普遍存在，初步調查統計達50余處。三是部分社沒有通機動車的道路，成為交通死角，使當地群眾飽受交通不便之苦。

（2）農村道路狀況差 一是農村道路普遍存在路基、有效路面寬度不夠，單車道的道路沒有設置專用錯車道，基本上沒有路肩，轉彎半徑和道路坡度超標的問題，道路線形不流暢。二是道路建設基本是土法施工，就地取材，多數沒有機械輔助操作，新修道路未進行機械碾壓，路面材料骨料少、厚度薄、壓實度低，材質硬度達不到要求。三是排水系統不暢，邊溝深度、寬度不夠，涵洞設置不科學，有的涵洞未進行清淤，造成公路排水不暢，積水成潭，對公路路基的穩固造成嚴重影響，有的甚至由于雨水的沖刷，造成道路水毀。四是路面坑洼不平，車行困難，甚至中斷交通，特別到雨季，很多道路都處于癱瘓狀態。

（3）重建輕管的問題突出 近幾年實施的農綜項目、扶貧項目和通村公路建設項目所修建的道路，均存在著管護責任制不落實、管護措施不到位、無人管護的問題，造成有的道路“頭年修，二年爛，三年以后無人管”，通行暢通的好景不長，大失農民所望。特別是過境路段，道路通行地區不受益，當地群眾不愿養護，而受益群眾則因道路在人家地盤上，也不愿養護，造成失養。公共路段問題則更為嚴重，管護責任不明，管護地段不清，管護人員不落實，互相扯皮、推諉，管護難以落實。另外，農村道路同時存在超載嚴重的問題，使道路迅速遭到破壞，路況急劇惡化，對過行車輛超載無人問津。雁江區的農村道路絕大多數是泥石路，三分建七分管，管護重于建路，只有管好了，才能確保農村公路的暢通。

2.主要成因

（1）對農村道路建設重視不夠 “十一五”期間，雁江區在通鄉公路建設上打了一場漂亮仗，但對通村、通社、通戶道路建設缺少足夠的重視，顧了頭沒有顧尾。農村道路建設缺乏政策引導、項目支持和宣傳發動。

（2）思想認識落后 部分農村干部、群眾，思想觀念陳舊，全局觀念淡薄，對農村道路的認識不到位，坐等靠要，兩眼向上，只圖享受，不講貢獻。只與人家比效果，不與人家比投入，說到修路出工出力出資就打退堂鼓，采取得過且過的態度，這些消極觀念對農村道路建設的影響甚大。

（3）建設投資嚴重不足 農村道路建設需要龐大的資金投入，“十一五”期間全區農村道路總投資2000余萬元，與實際需要差距很大。一是國家、省、市投入十分有限，專項用于道路建設的補助資金很少，農綜項目、扶貧項目、商基項目所包含的對道路建設的投入比例不大；二是本級財政對農村道路建設的扶持力度不夠，“十一五”期間每年對通村公路建設補助均在50萬元以下；三是鎮鄉財政無力扶持農村道路建設，除少數鎮鄉在擠占預算資金的情況下有少數資金補助農村修路外，基本上沒有投入；四是農民投工投勞投資不足。道路建設資金的匱乏，嚴重制約了農村道路建設的開展。

（4）道路建設粗制濫造 在道路建設中，項目單位補助資金少，從近幾年上報補助看，一般新建泥結碎石路面2～3萬元/km，整治1～2萬元/km不等，大部分建設單位由于宣傳發動不充分，集不起資金，只能利用上級補助的有限資金實施建設。在工程建設中，有的地方還采取工程承包的方式，讓施工方在建設資金中盤剝一定的利潤，實際用于工程建設的投資又打了折扣。根據專家對農村道路建設工程概算，1km泥結碎石公路投資應在10～13萬元之間，政府的補助只占“零頭”，利用“零頭”資金搞建設，又進行工程發包，建設資金實在少得可憐，工程建設必然出現偷工減料、粗制濫造，造成了農村道路質量的先天不足。

三、發展趨勢與有利條件

1.發展趨勢

（1）路網布局將更為科學合理 隨著農村經濟的發展和社會主義新農村建設的推進，對農村道路建設將提出更高的要求：一是對道路的輻射范圍呈逐漸擴大的趨勢，不通的地方要求修路，通路的地方要求通社、入戶，將逐步形成村村通、社社通和戶戶通；二是要求道路通達更為快捷，必須建設較為科學、布局合理的農村路網；三是農業產業結構的調整，對農村道路網絡的服務質量提出了更高的要求，農村道路建設即將進入一個高標準、快速度的發展時期。修建農村道路已經成為農村基礎設施建設的第一要務，是廣大農村最迫切的要求。

（2）路面的等級要求提高 雁江區的農村道路大多屬于非等級公路，今后一段時期農民追求等級公路的愿望加強，有望改變這一現狀。一是雁江區境內的省道川西環線（資仁公路）和縣級群養道將由交通部門爭取扶持，實施硬化；二是通鄉公路的連結線路，將作為全區公路骨架的重要補充，有關部門將積極爭取相關政策落實工程投資加以硬化；三是四川省制訂的2020年前全省通村公路硬化規劃的實施，將使有條件的地方優先享受扶持政策；四是部分地方受通鄉公路建設和外地通村公路建設經驗的影響，群眾自發要求硬化農村主要公路的愿望強烈，自覺加大投工投勞投資力度，積極支持農村道路升級，建設農村等級道路的時機日益成熟。

（3）公路的養護即將納入議事日程

近年來，雁江區大力推進“一事一議”政策，鼓勵農民投工投勞投資加強農村道路的管護、養護。通過政府部門的引導和干預，逐步建立農村道路的管護責任制，并加強道路管護的檢查、考核，下最大的決心維護農村道路，提高通行能力。這一政策，對保障農村道路暢通發揮了積極作用。

（4）道路建設的投入機制日趨成熟農村道路建設面臨國家實施西部大開發戰略和四川省建設丘陵經濟示范區和新農村建設提速的歷史性機遇，隨著現代農業的構建、農業產業化進程的加快以及農村經濟的發展和農民收入的增加，農村投資搞基礎設施建設的能力不斷增長。在加強社會主義新農村建設中，國家、集體、個人和社會各方面對農村道路建設的投資將不斷增多。特別是國家實施的農業綜合開發、金土地項目、扶貧開發、以工代賑項目、千萬工程項目、通達工程、通村工程項目，投入力度將有所增加，農村道路建設在各項目中的比重提高，農村各方面的投資和農民捐資將有較大增長，逐漸使農村道路建設投資多元化，一個適應新農村經濟發展要求的投入機制將日趨成熟。

2.有利條件

（1）農村經濟迅速發展，農民投資能力增強 近年來，我區農村經濟保持較快增長速度，農民收入增加，農村儲蓄存款余額增速較快，農村財富增長，增強了農民建設家鄉的投資愿望，為農村道路建設創造了契機。

（2）農業產業結構調整帶動農村道路建設 農業產業結構的調整，使雁江區的農業由傳統農業向現代農業過渡邁出了堅實的一步，農產品的流通量將越來越大，流通的品種將越來越多，現有的農村道路已不能滿足農產品貿易的要求和農產品增值的需要。農民要想增加收益，鞏固產業結構調整成果，必然自覺加大建設農村道路的力度。

（3）通鄉公路的全面硬化，帶動農村道路建設 從兩個方面看：一是通鄉公路建成，各級黨政對交通建設的重心將向通村公路建設方向傾斜，有利于農村道路建設再掀高潮；二是通鄉公路的暢通，對鄉村道路的建設帶動作用明顯，將促進農村道路建設的快速發展。

（4）項目增多，投入增加，推進農村道路建設 一是國家實施的農業綜合開發、金土地項目、扶貧開發、商品糧基地建設、循環經濟建設等項目將在雁江區繼續實施，投資力度加大，有利于項目區道路建設；二是國家將投巨資加大對農村道路，特別是通村公路建設的投入，這是難得的歷史性機遇；三是本級財政在通鄉公路建設壓力緩解的情況下，可以調整部分財力支持農村道路建設。

（5）農民要求修路的積極性空前高漲 “要致富、先修路，要快富、修好路”的觀念在新一代農民中形成共識，很多地方由以前的“政府要我修路”轉變為“我要修路”的自覺行動。各地農民積極申報項目，要求政府支持的呼聲十分強烈。有了積極性，修路的投工投勞投資就容易解決，農村道路建設就容易獲得成功。

四、對策及建議

農村道路建設利國利民，功在當代，利在千秋，是一項德政工程，也是農民最迫切需要解決的問題。在雁江區農村道路建設中，建議采取以下措施，推動工作開展：

1.明確農村道路建設的思路，加強工作的領導和考核 農村道路建設要堅持建好村級，管好社級，引導入戶，重點投入，寧缺勿濫和民辦公助的工作思路。鼓勵扶持建設好通村道路，積極落實通村通社道路的管護責任制，實行村道村管、社道社建社管，引導農民加大投入進行入戶道路和便民路建設。在項目資金安排中，不撒胡椒面，宜集中重點投放，建一批上等級的通村通社道路。同時建立農村道路建設管護領導機構，常設農村公路建設領導小組和工程指揮部，統一協調農機、交通部門的工作關系，把農村道路的建管工作納入政務目標進行考核，在全區形成一個齊抓共管的工作氛圍。

2.整合資源，集中打造 我區農村綜合開發、金土地項目、扶貧開發、商品糧基地建設、循環經濟建設項目資金投入量每年超過2000萬元，對這些項目資金的應用，不妨學習外地的經驗，就是在項目具體實施中，加大資金投入用于修路，而且要修水泥路或柏油路，路修好了，項目容易形成亮點。因此，加強項目資源的整合，統籌項目資金安排，改變項目的重點投向，實施公路建設的重點打造是十分必要的。

3.實行競爭安排農村道路建設項目的機制 我區近年來申報農村道路建設的項目不下500個，但由于資金的原因，農機部門專項安排的項目不足10個，形成了巨大反差。在今后的項目安排中，一是對新農村示范村建設優先安排；二是對群眾積極最高，籌資有保證，村級班子得力的優先安排；三是對建設等級公路、硬化道路的項目優先安排；四是對農業產業結構調整成功和產業化經營的地區優先安排。

4.建立農村公路養護基金 農村公路暢通的核心是通村和通社公路，由于管護資金缺乏，直接導致了失養，造成很多社會問題。建議區級財政每年安排150～200萬元，對全區2000余km通村道路進行專養，并由農機部門落實，年度考核驗收合格后，按照500～1000元/km的標準統一撥發，以確保通村公路的暢通。用不到200萬元的資金就能解決全區大范圍農村道路交通問題，意義重大，費省效宏。

5.建立一支農村道路建設機械施工隊伍 農村道路建設原大多是土法上馬，粗制濫造，對確保道路的永續利用造成隱患。為改變這一現狀，建議由農機部門組建一支像氣象部門的人工降雨隊和水利部門的打井隊一樣的機械施工服務隊，重點解決道路建設的挖填和路面碾壓，這樣可以迅速提升道路建設質量，大幅節約建設成本。施工隊建議由政府一次性投資，實行有償服務，自主經營。

6.加大建設融資的力度 一是積極爭取上級項目資金的支持，重點爭取解決農村道路建設問題的專項資金和國家實施農業項目的資金投入，增大對農業的整體投入；二是廣泛宣傳，充分發動，靈活應用“一事一議”政策，調動農民自覺投工、投勞和自愿捐資投資建路的積極性；三是調動社會名流、成功人士、成功企業對農村道路建設的捐資。建立區屬工業重點聯系文明新村道路建設的制度，促進工業反哺農業，城市支持農村的進程；四是本級財政在基本建設科目和農田水利基本建設科目中，安排適度資金，支持農村道路建設。在上報農村道路的完成情況中，要持謹慎態度，以避免發生雁江區通鄉公路建設超前而造成的風險。