當前我國農村土地產權制度改革的路徑分析*

張海云

(菏澤學院社會科學系，山東菏澤 274015）

當前我國農村土地產權制度改革的路徑分析*

張海云

(菏澤學院社會科學系，山東菏澤 274015）

我國農村土地產權制度在新時期日益顯示其缺陷，主要表現在農村集體土地所有權的權屬不明確、權能不全，農戶土地承包經營權不完整。這種制度上的缺陷導致了農業經營的細碎化、土地流轉困難和在征地過程中地方政府對農民權益的侵犯，從而影響了農村經濟的發展和和諧社會的建立。對其進行改革，已勢在必行。當前農村集體土地產權改革可以從改革的方向、基本出發點、重點、制度基礎和初步實施等方面勾勒出其大致路徑。

農村;土地產權;改革;路徑

我國改革開放是由農村土地產權制度改革發端。三十多年來，這一制度保持穩定不變。時至今日，它已成為我國城鄉經濟發展不平衡和“三農問題”的核心問題。積極探索我國農村土地產權制度改革的方向與路徑已成為當前農村經濟發展至關重要的環節。

一、農村土地產權制度的含義

土地產權制度是指構成土地產權結構和產權關系的制度安排。它是關于土地產權的權能分割、界定及歸屬的經濟法律關系的總和，它通過發揮其激勵和約束功能、資源配置功能及收入分配功能，影響主體行為和市場經濟運行。農村土地產權制度是指以農村土地所有權為基礎、以農村土地使用權為重要內容的關于土地財產權利的總和，它包括農村土地的所有權、占有權、使用權、收益權、處置權。農村土地產權制度問題是農村土地問題的核心。對我國農村土地產權制度進行改革，有利于降低產權交易成本，實現土地資源的優化配置，促進規模經營的形成;有利于形成保護耕地的內在激勵和約束機制，維護國家糧食安全;有利于保障農民和農民集體的權利，限制地方政府的公權對農民的土地私權的侵犯，進而促進社會公平正義與和諧社會的建立。

二、現行農村集體土地產權制度的缺陷

十一屆三中全會以來，我國農村實行了統分結合的家庭承包制，集體擁有土地所有權，農民家庭擁有土地承包經營權即使用權。這種土地產權制度曾極大地解放了農村生產力，促進了社會的發展。然而，隨著市場經濟的發展，其弊端日益顯露。具體講，現行農村集體土地產權制度主要有以下缺陷:

(一)集體土地所有權的權屬不明確，土地產權主體虛置。

《憲法》規定農村土地歸農民集體所有，但并沒有明確界定農民集體的內涵。現行的三級所有即農村農民集體所有、鄉(鎮)農民集體所有和村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有，但究竟是屬于鄉(鎮)農民集體所有，還是村、村內兩個以上集體經濟組織所有界定不清楚。農村集體為農村土地所有權的執行者和土地的發包方，但除了發包土地外，“集體所有”則無其它實際內容。

(二)集體土地所有權權能殘缺不全。

與國家土地所有權相比，集體土地所有權在法律上只受到相對保護。國家對農村集體土地用途、流轉、處置進行嚴格管制，農民集體對土地的占有、使用、收益和處分的權力極其有限。如集體無權買賣土地，集體土地只有經國家征用后才能出讓、轉讓，法律不允許集體間相互買賣土地。以至于有專家認為，中國農村土地集體所有權是一種由國家控制，但是由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排，［1］是一種準國有制。

(三)農戶土地承包經營權不完整。

農戶只擁有有條件的使用權和收益權。目前農民的土地承包經營權僅僅是一種在土地上耕作的權利，是一種生產決定權。農民土地承包經營權流轉受到集體經濟組織的限制:中央政策及有關法律、法規規定，轉讓、出租、轉包、互換和入股等方式的農地流轉須經發包方同意，甚至還附加各種條件。在目前條件下，農民不能將承包地作為資產抵押獲得貸款來發展農業生產，更不能運作承包地獲取財產性收益和經營性收入。另外，農民的承包經營權也不穩定，農民的承包地經常隨人口的變化而調整，承包期限也經常改變，不利于農民對土地形成長期穩定的預期。

三、農村土地產權制度的缺陷帶來的主要弊端

(一)農村土地經營權分散，農地均分導致的土地細碎化現象嚴重，阻礙農業的規模經營。

2009年，全國農村居民戶均耕地面積還不到10畝，且分布于若干個相距甚遠的零星地塊中。結果是，現代農業要求的規模效益與家庭分散承包生產經營的矛盾日益突出，阻礙了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，制約農業的進一步發展，使土地所承擔的生存(社會保障)功能，已經日益重于生產功能;同時，分散細小化的土地經營使得農業資本投入邊際效率遞減，農業勞動資源豐富的優勢，正在變成活勞動投入比例過高的劣勢，導致農產品的成本上升，降低了農產品的國際競爭力。

(二)農村土地產權不清晰，所有權、承包權和經營權界定模糊，土地流轉困難。

農村土地流轉是指在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下，土地承包戶依法對承包土地的使用權通過轉讓、租賃、入股等形式進行處置，獲得收益的行為。［2］農村改革以來，國家一直實行允許農村土地使用權合理流轉的政策，但由于缺乏完備的法律規范和操作程序，土地流轉大多是以農戶自發形式進行，存在速度慢、規模小、秩序亂等難題，不利于優化農村土地資源配置，阻礙農業產業化、集約化、規模化經營。

(三)農村集體土地產權殘缺成為各級政府以國家利益為名侵犯農民利益的制度條件。

國家所有權和政府行政權力對集體和農民土地權益的侵犯，這主要表現在國家對集體所有土地的征用制度上。目前征地中存在的問題主要有:1.沒有出臺區分公益性和經營性用地的政策措施，使大量工商業經營性用地也以公共利益需要的名義征用，擴大了土地征用的范圍，造成了土地資源的浪費和過度開發。2.征地只按照土地的原有用途給予補償，標準太低，使土地原所有權主體和使用權主體不能夠享受到土地增值的級差收益，反而喪失了賴以生存的土地資源。3.征地補償方案的確定沒有被征地農村集體經濟組織和農民的參與，而只是事后通過張榜公布聽取意見，使他們的合法權益很難得到充分表達。［3］總之，這種殘缺的集體土地所有權，排斥了村民集體在城市化和工業化進程中對農地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，進而排除了農民分享工業化和城市化凈福利的權利，造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的非農就業崗位和社會保障，更沒有轉化為城市居民。

四、中國農村集體土地產權改革的路徑分析

(一)農村土地產權制度改革的方向:堅持農村土地集體所有制，強化農民土地財產權。

農村集體土地產權改革不是簡單地推行國有化或私有化，而是要尊重國家政體和政治現實，堅持和完善農村土地集體所有制。黨的十七大報告提出:“堅持農村基本經營制度，探索集體經濟有效實現形式。”應該在堅持農村土地集體所有的前提下，通過明晰土地承包經營權或強化土地使用權并施以配套改革，完善土地產權。1.從中國農民的土地所有權，91%是歸村民小組所有的事實出發，法律應該把農村集體內涵明確為村內兩個以上農村集體經濟組織即村民小組集體所有，并賦予村民小組集體這一級組織以獨立的法律地位。因為組集體范圍較小，相對固定，邊界容易明確，農戶數不多，容易集中議事。農村土地歸組集體所有，農民可以以合作團體而不是個體的方式參與市場博弈，以共有土地作為資本和國家談判，將很大程度上降低受侵害的風險。2.進一步完善農村土地所有權的各項權能。農民集體對本集體的土地擁有絕對的占有權，任何單位和個人未經農民集體同意，不得隨意占有和使用農民集體的土地。農民集體所有者有獲得收益的權利。農村土地要實行有償使用制度，村民使用宅基地、村辦企業使用土地要交納使用費，耕地、果園、水面、山林等各種承包地也應當收取土地承包費。要完善農村集體對土地的處分權能。農民集體可以自主決定集體土地的轉讓、出租、承包、入股等，但不能改變土地的用處，也必須符合國家的規劃。3.把農民土地使用權用益物權化，即使使用權成為一種基本不受所有權限制的、可以進行多種交易和處置的財產權。這樣農民擁有的就不僅僅是對土地的生產決定權，而且可以把自己的承包經營權遺傳給后代，并可以將土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式在不同的農戶或經濟組織之間進行流轉。不少地方實行的農村土地產權制度股份制改革，可以使農村土地貨幣化和資本化，既有利于農業的規模經營，又有利于保障農民的土地權益。土地使用權用益物權化的關鍵舉措，應是讓農民土地使用權永久化。作為集體經濟組織的發包方不能任意收回農民的土地承包經營權，鄉村組織更無權要求農民交出承包土地經營權。4.在農村土地產權改革和完善的基礎上，加速土地流轉，促進農業適度規模經營。在堅持“依法、自愿、有償”的原則下，農業規模化經營可以通過土地兼并、租賃、股份化等多種流轉方式實現。

(二)農村土地產權制度改革的基本出發點:平等保護集體土地產權。

國家土地所有權和集體土地所有權是兩種具有獨立性的民事權利，不是派生和隸屬的關系，只是主體不同，其對財產的權利應該是相等的。這就要求農村集體可以跟城市政府一樣，對其經營性建設用地擁有同等的權利。中共十七屆三中全會提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。這樣，土地增值的收益從法律上將歸農村集體所有，農村集體將仍然保有土地的最終所有權。而作為工業開發的農村建設用地的土地使用成本和利用效率將顯著提高，有利于我國的工業企業擺脫低價競爭模式，轉變經營模式，也會約束地方政府和企業節約用地。

(三)農村土地產權制度改革的重點:完善農村土地征用制度。

首先，縮小征地范圍，把征地限于公共利益的需要。對公共利益用列舉法界定。建議將以下領域確定為公共利益的范圍:國防建設用地;國家和省級基本建設如機場、鐵路、高速公路、防洪工程、環保工程、重點國有企業等用地;縣級以上人民政府辦公用地;城市的公用事業用地(包括自來水、公用管網、污水處理、公立學校、文化場館等)。［4］其次，對于非征不可的用來滿足公共利益的土地進行及時足額補償，同時建立征地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2年至3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。同時，解決好被征地農民就業、住房和社會保障問題。再次，按照同地同數同價原則制定農地改為非農建設用地進入市場的規則。在符合國家土地規劃的前提下，農業土地經國家批準的改為經營性建設用地，可以保持土地的集體所有權不變，允許其使用權進入市場，價格由農民集體與用地者協商。

(四)修定與土地有關的法律，建立保護農民土地產權的制度基礎。

農村土地產權制度改革深刻調整了國家、集體和農民三者之間的利益結構，對經濟社會發展具有根基性的影響，特別需要制度化、法律化和配套推行。要制定統一的土地法律，改變中國土地城鄉二元分割的權利體系。要賦予和保證兩種所有制的土地享有平等參與工業化和城市化的機會和權利，做到同地同權同價。修改《土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等相關法律，保護農民土地財產權，維護交易的公正性。制定與保護農民土地產權相配套的法律和政策。如加快城鄉基本公共服務均等化，加強社會保障制度建設，完善與土地的用益物權和擔保物權相關的金融制度建設等等。

(五)加快農村集體土地確權登記發證工作，初步建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的土地產權制度。

加快農村土地調查工作。搞清土地類型、權屬、位置和面積，為土地確權、登記、頒證打下基礎。明確集體土地所有權和使用權。大力推進以村民小組為基本單元的集體土地所有權確權工作，同時推進農村宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權工作。積極推進農村土地統一登記。對已經確定農村集體土地所有權和合法取得的各類農村集體土地使用權，由縣(市、區)人民政府統一進行登記，明確規定土地權屬一經登記就具有法律效益。在登記的基礎上給土地權利人(所有權和使用權)頒發土地證書。總之，加快農村集體土地確權登記發證，依法確認和保障農民的土地物權，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提，是促進農村經濟社會發展、實現城鄉統籌的動力源泉。

［1］宋輝，姜會明.中國農村土地制度的缺陷與創新［J］.當代經濟研究，2009，(3):53.

［2］李瑞記.當前我國農村土地經營權流轉問題研究［J］.特區經濟，2010，(2):171.

［3］國家統計局河南調查總隊綜合處課題組.深化土地制度改革，讓農民分享經濟發展成果［J］.調研世界，2010，(7):5.

［4］蔡繼明.中國土地制度改革論要［J］.東南學術，2007，(3):17.

The Analysis on the Reform Paths of Current Rural Land Property Right System

ZHANG Hai－yun

(Dept.of Social Sciences，Heze University，Heze Shandon 274015，China)

Our rural land property right system is increasingly revealing some defects such as ambiguities of allocation of landownership，incompletion of powers and functions of land property right，and incompletion of operation right of contracted land.These defects have led to the broken bits in agricultural management，difficulties of land transfer，and local government’s violation of farmers rights ＆ interests in the course of land acquisition.Therefore，rural economic growth and establishment of harmonious society have been affected.It is imperative to reform the system.The routes of reform can be sketched from the aspects of directions of reform，basic starting point，key points，system base，and preliminary implementation.

countryside;land property right;reform;routes

F 301.1

A

1673－2103(2011)06－0104－04

2011－08－26

張海云(1971－)，女，山東聊城人，菏澤學院社會科學系講師，哲學碩士。研究方向:馬克思主義理論。

(責任編輯:李瑞記)