欠發達縣財政困難現狀及建議*

王瑞臣

(定陶縣財政局，山東定陶 2741000）

欠發達縣財政困難現狀及建議*

王瑞臣

(定陶縣財政局，山東定陶 2741000）

隨著農村稅費改革及分稅制政策的進一步深化，縣鄉財政困境有多方面的因素，緩解該種現象必須在完善分稅制改革方案，減少政府層級和財政層級，建立財權與事權相匹配的財政體制等方面做出努力。

欠發達縣;財政收入;分稅制

自1994年實行分稅制以來，我國經濟快速發展，財政日益壯大。然而，在國家經濟實力不斷增強的大背景下，縣域經濟卻面臨著前所未有的壓力，縣級財政運行比較艱難，尤其是欠發達縣。下面，筆者試以某縣為例，就欠發達縣財政困難現狀、原因及對策，談點個人的看法和建議。

一、欠發達縣財政困難現狀

(一)財政收入總量小，結構不合理。一是財政收入與省市差距大。如:2010年山東省人均地方財政收入2973元;該欠發達縣人均地方財政收入576元。縣財政收入總量僅相當于全省總量的0.13%，人均地方財政收入相當于全省人均的19.37%，相差2397元。與全市比較差距也很大，2010年該縣財政地方財政收入僅占全市的4.29%，在全市縣(區)中排在末位。二是財政收入結構不合理。雖然該縣近幾年財政收入呈現較快增長態勢，但收入結構仍不合理。

(二)保工資發放、保機構運轉的難度大。該欠達縣的財政基本上屬于“吃飯財政”，財政支出中，保機構運轉、保工資發放的比重很高，給財政支出造成很大壓力。以人員工資為例，近幾年在全縣財政非常窘困的情況下，數次提高了公職人員津貼補貼標準。但全額撥款人員人均月工資及津補貼僅為1675元，與市直和其他縣區工資相比，仍然處在偏低水平，而且每次增資均呈現“外地大漲、本地小漲”的局面，與經濟發達地區相比，工資差距更是越來越大。

(三)剛性支出增長過快，縣級財政無力保障。分稅制后，上級各部門都從自身發展需要出發，對財政支出提出量化要求，并以法律形式進行約束，如教育、科技、農業等方面支出的增長比例都有硬性要求，超出了財政的承受能力。多年來，該縣財政一直處于入不敷出的困境，定位在“保工資、保運轉”原則上的預算安排每年都留有缺口，許多剛性支出根本無力予以保障。社會保障、扶貧幫困、義務教育、公共衛生等都是地方財政要保證的重點支出項目，中央實施的擴大內需政策、調控資金利息、中央投資項目配套建設等都需要地方出資支撐，財政支出壓力進一步加大。［1］

二、財政困難原因分析

(一)農業優勢不明顯，工業經濟不發達。就傳統的農業方面來講，無獨厚優勢，農村產業結構單一，經濟單元和經濟規模小，生產要素流動差，制約了農村產業的規模和農業產品結構調整，進而影響縣域經濟的發展。工業經濟方面，全縣龍頭企業少，規模也相對偏小，大多數企業仍是以技術引進為主，具有國內外領先技術水平和自主知識產權的高新技術產品不多，有相當一部分企業從事著產品的簡單加工和組裝生產，處于整個產業鏈的低端環節，自主創新能力不強，企業對財政的貢獻能力有限。

(二)財力上移，基層財力有限。增值稅的分成、所得稅分享及比例調整等政策以及現行財政體制情況，財力很大程度上向中央、省、市集中，縣級財政可用財力的份額明顯偏低。而且留給縣鄉兩級的稅種大多是零星分散的小稅種，稅基偏小，征收成本高、來源不穩定，受政策調整影響大。［2］另外，現在新上一個工業項目，地方政府要負擔大量的基礎設施投入，但企業實現的稅收60%以上被上級集中，對地方財政貢獻越來越小，也影響著地方發展經濟的積極性。

(三)財權事權劃分不清，財政收支責任不對等。縣級政府是政策的最終執行者，不但要承擔諸多的事權，并且上級出臺的各項剛性支出很多。同時欠發達地區還承擔著比發達地區更多的公共基礎建設、社保、教育等歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出任務，歷史欠賬較多，任務繁重。欠發達地區需要的項目資金，很多都要求地方財政負擔相當大的配套比例，在保吃飯保運轉都十分困難的情況下，承擔各項配套投入的壓力太大。一些有利于欠發達地區發展的好項目，往往因為縣財政缺乏自有配套資金而不敢爭取。

三、緩解財政困難的對策和建議

(一)調整和完善現行財政體制，科學合理劃分財權和事權。一是理順各級政府間的事權范圍和財政支出責任，使每一級政府所擁有的財權與事權相對稱、支出與責任相統一。二是減少變相集中縣鄉財力、事權下劃和上級出政策下級買單的做法。三是適當調整共享稅分成比例，把財力多一些留給縣鄉基層政府。中央與地方的分配比例不能搞“一刀切”，應根據不同地區的經濟發展情況，區別對待。

(二)改革和完善轉移支付制度。一是完善現行財政管理體制，打破各地區現行利益格局。二是規范制度，保證資金分配過程的公開透明和資金的及時足額到位。市際、縣際之間存在著不平等，為了保證均等化，中央和省可以采取直接對縣的財政轉移支付。三是減少專項轉移支付配套資金。上級下達的轉移支付等專項資金，要取消或減少貧困地區的專項資金配套比例，以緩解基層財政壓力。

(三)嚴格財政管理，推進依法理財。針對預算制度改革，建議要正視各地財力現狀，明晰改革路徑。對人均財力全省掛末的地方，多給予財力困難補助，緩解預算編制難以安排的壓力。采用“存量細化，增量調節”的改革形式，深化部門預算改革的有效途徑。在目前預算單位經費安排不足的情況下，把存量保留下來，就有其合理性，改革的著力點在于將存量進行科學的細分，打足人頭經費，填實運轉經費，所剩余額再按“輕重緩急”核定項目支出。［3］財力增量突出重點，結合公共財政框架建設的要求，對符合公共財政支出方向的項目重點傾斜，使零基預算的編制在增量調節上得到充分體現。

(四)努力緩解地區之間工資差距擴大的趨勢。《中華人民共和國公務員法》第七十五條規定:“公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應”。按照現行“分灶吃飯”財政體制，在經濟發展水平不均衡的現實情況下，不同地區、不同級次之間的公務員工資性收入有一定差距是正常的。但收入分配領域也存在一些不容忽視的問題，城鄉之間、地區之間、行業之間的收入差距不斷擴大。因此，建議在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，合理調整國民收入分配格局，適當增加欠發達縣工資性轉移支付，著力提高低收入者收入水平，努力緩解地區之間收入差距擴大的趨勢。

［1］浙江省仙居縣財政局課題組.發達地區欠發達縣財政困難問題思考［J］.中國財政，2011，(3).

［2］宋博林.緩解農業地區財政困難的思考與對策［J］.南方論刊，2010，(8).

［3］宋志強.淺談縣級財政的困境和出路［J］.北方經濟，2010，(9).

The Present Situations of Financial Straits of Underdeveloped Counties

WANG Rui－chen
(Dingtao County Finance Bureau，Dingtao Shandong 274100，China)

With the further reform of rural taxes and tax distribution，great efforts should be made to moderate the financial straits of the counties and townships caused by many factors in the areas of perfecting tax distribution，reducing government levels and finance levels，establishing the matching fiancé system between finance power and personnel power.

underdeveloped counties;financial income;tax distribution system

F 812.7

A

1673－2103(2011)06－0107－02

2011－09－26

王瑞臣(1962－)，男，山東定陶人，定陶縣財政局會計師。研究方向:地方財政理論與政策。

(責任編輯:李瑞記)