論土地征收補償原則——以比較法為視角

胡瓷紅

（浙江理工大學法政學院,浙江杭州 310018）

法治中國

論土地征收補償原則
——以比較法為視角

胡瓷紅

（浙江理工大學法政學院,浙江杭州 310018）

土地征收作為財產征收的主要形式,應當滿足補償性的構成要件。當前多數國家的土地征收補償原則具有極大相似性,只不過在具體表述上存在著些許差異。在歷史的遞嬗上,不少國家土地征收補償原則的立法政策曾經歷從完全補償到適當補償又復完全補償的變遷。我國盡管現行立法并無有關土地征收補償原則的成文規定,但可以推定我國土地征收補償原則接近合理補償。為有效規制大規模濫用土地征收權的現象,未來的土地征收補償原則應以完全補償為標準,并圍繞這一原則構建相對比較完善的土地征收補償法制。

土地征收;土地征收補償;公正補償;完全補償

公平合理的征收補償制度是土地征收制度的基本內核。土地征收補償原則不僅決定著土地補償的具體標準,而且還對土地補償的范圍及其方式產生重大影響。無補償則無征收,補償原則是土地征收制度獲得正當性合理性的證明。

對各國 （地區）土地征收補償原則進行比較研究,不僅有助于向每一位追求高質量的立法者提供不可或缺的外國立法資料,而且就解釋本國法律規范的任務而言,可以提供一種建設性的論證觀點和理由。[1]（PP.27-31）由此,筆者試圖在比較各國 （地區）土地征收補償原則的視角下,探討我國土地征收補償原則的建構問題。

一 大陸法系國家 （地區）的土地征收補償原則比較分析

（一）法國公平補償原則的確立

1789年法國《人權宣言》第 17條明文規定：“財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求,并且在事先公平補償的條件下,任何人的財產不能被剝奪”。此乃各國 （地區）征收補償制度之肇始。該條立法包含著“公平補償被征收人的損失”和“在占有被征收財產前,必須事先支付補償”兩項有關征收補償的原則[2]（P.366）,一直適用至今。法國《民法典》第 545條也明示：“任何人不得被強制出讓其所有權。但因公用,且受公正并事先的補償時不在此限。”[3]（P.72）由此可見,法國法上的土地征收補償原則是公平補償 （或譯為公正補償）原則。公正補償的基本內容是：被征收土地的所有權人及其他相關權利人的全部損失均應給予補償,但應當以其遭受的利益損害范圍為限。因此,現行法國《公用征收法典》第 1部分第 1編中明文規定：“補償數額必須包括由于公用征收產生的全部直接的、物質的和確定的損失在內。”[2]（P.393）直接的、物質的和確定的損失之范圍就是法國公平補償原則的土地征收補償范圍。

（二）德國與日本的完全補償理念與立法

君主帝制的德國各邦國受法國 1789年大革命影響頗深,“自由法治國家”的理念同樣反映在對財產征收的補償原則上。[4]（P.389）普魯士邦國曾在普魯士土地征收法中引入完全補償原則,即全部損失完全補償之理念,按該法第 8條之規定,土地征收補償范圍應包括被征收土地及地上附著物、孳息,甚至因部分征收而造成剩余土地的價值減低也應給予補償。1919年德國魏瑪憲法開始強調所有權的社會義務屬性,征收補償制度也改以適當補償為原則。二戰后 1949年聯邦德國《基本法》第 14條明文確立公平補償為土地征收補償原則,這意味著,應當在全面斟酌公共利益和相關利害人的私人利益之后由立法者權衡作出補償。盡管立法者擁有折中的決定權限,但是之后的德國立法大多采用了完全補償的理念,1953年第一個聯邦征收法律《建設用地取得法》明文規定的征收補償范圍包括被征收土地的權利損失以及因征收而引起的其他財產損失。1960年通過的《聯邦建設法》為現行德國征收法律體系中最重要的立法,明文規定三種補償類別：實體損失 （權利損失）、其他財產損失以及困苦補助。①Harteausgleich,臺灣學者如陳新民將之譯為“負擔補償”或“特別不利補償”,亦有葉百修譯成“急難補償”,日本學者譯成“苛酷調整”,學者黃宗樂譯為“困苦補助”,黃譯更為順口。這種雙類補償體系實際上已等同于完全補償原則。

日本在明治二十二年 （1889）和明治三十三年 （1900）制定的《土地收用法》采用了“相當價值之補償”,“依該土地及近旁類似土地之價格補償其損失”,即依照該土地買賣價格,能買入其他同樣土地的價值。從此立法規定來看,等同于完全補償原則。[5]（P.71）二戰后的日本和平憲法明顯受到美國聯邦憲法第 5修正案之影響,其第 29條第 3款規定：私有財產,得于正當補償之下,供公共之用。日本法學界對此正當補償原則,存在完全補償學說和適當補償學說兩種意見。實務中,日本最高裁判所對土地收用法上的損害補償問題,則采用完全補償之學說。

（三）我國臺灣地區：完全補償原則的具體實踐

我國臺灣地區的法律受德國和日本土地征收學說和立法的影響較大,盡管臺灣地區立法并無明文規定土地征收補償原則,但是從具體實踐中的補償標準看,土地征收補償原則在特別法方面從適當補償逐漸向完全補償轉化。[5]（PP.4-82）臺灣地區現行征收法制中最重要的是 2001年通過的《土地征收條例》特別立法。以該立法第 30條為例：“被征收之土地,應按照征收當期之公告土地現值,補償其地價。在都市計劃區之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值,補償其地價。前項征收補償地價,必要時得加成補償;其加成補償成數,由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格,提交地價評議委員會評議當年期公告土地現值時評定之。”從該立法看：第一,當期之公告土地現值經逐年調整,已經接近于土地的市場價值,具有一般公信力;第二,如果當期公告土地現值可能低于實際地價,法律規定可以在必要時得加成補償,使得土地市場價格等同于當期公告現值。因此,盡管臺灣地區現行《土地征收條例》中并無明確的“完全補償”等字句,其土地征收補償原則應當確屬完全補償原則無誤。

二 英美法系國家的土地征收補償原則比較分析

（一）英國及英聯邦國家的公平補償實踐

英國 1845年《土地重整法》所確立的補償原則是,土地補償應以“所有者所享有的價值”（value to the owner）為標準。1918年設立的、旨在評估征收補償制度的斯各特委員會在報告中明示,“所有者所享有的價值”原則實際上允許對包括土地價值在內的某些投機因素給予補償,也就是說強制取得土地的補償數額應該等同甚至可能大于原土地所有權人的損失。英國法律委員會則在相關報告中明確指出：“土地強制取得的法定補償根本原則被描述為等價原則,亦即補償額應盡可能使所有權人處于,就如同他們的財產從來沒有被征收過一樣的相同境況。”[6]其等價原則和大陸法系的完全補償原則如出一轍。

加拿大立法受英國立法影響。加拿大法律改革委員會曾經在一份提案文獻中提煉出數個良好的征收法律所必須具備的不可或缺的指導原則,其中關鍵就是公平補償原則。[7]而據 1985年修訂通過的《聯邦征收法》第 25節的相關規定,政府征收土地所應支付的補償數額應當等同于征收時被征收利益的價值總額以及其他剩余財產的任何減損價值之和。其公平補償原則的內涵和大陸法系國家立法制度中的完全補償原則無限接近。

同屬于英聯邦的澳大利亞及其他地區的土地征收制度,借鑒吸收了英國和加拿大的相關經驗,通過在具體實踐中規定補償數額的一般原則的途徑,闡釋了公平補償原則的內涵及其相應的補償數額,從補償數額和范圍看,澳大利亞的公平原則實質上亦和大陸法系的完全補償原則等同。

（二）美國的正當補償原則

1791年美國憲法第 5條修正案以及各州憲法相關立法確立了正當補償條款成為美國征收補償的主導原則。美國最高法院曾于 1898年某項判決中作出相關解釋：“（征收）權力,只能在被征收財產人得到完全和足夠的補償情況下行使。不是過多或者過高的補償,而是正當補償。”從解釋看,美國的正當補償實質上等同于完全補償,亦即必須全額補償被征收人所遭受的以市場價值為標準的相關損失。美國聯邦各州憲法也有類似正當補償的相關規定。例如密歇根州標準陪審團指令的建議,正當補償足夠使被征收財產所有人處于征收沒有發生時的良好處境下。同時禁止強迫被征收人因收取低于該財產的全部和公平價值作出犧牲或受到損害。正當補償既不應當犧牲公共利益使個人得利,也不應當犧牲個人利益從而使公眾利益受損。[8]（PP.110-118）美國的正當補償原則影響到不少國家的征收立法制度。

（三）英美法系與大陸法系土地征收原則的趨同性

英美法系的正當補償原則與大陸法系的完全補償原則,盡管使用不同的術語和表達方式,但是其基本精神和內容是趨同的,即對土地征收予以充分和足夠的補償,以償付被征收人所受的特別損失和犧牲。上述各國 （地區）對土地征收補償原則的規定,均規定行使征收權力的組織和個人應當以土地要素的市場價格為標準予以補償,最大可能彌補被征收人因此所受的全部損失。因此,筆者認為基于公平和正當理念的完全補償原則,既是對個人財產權利的一種制度性保障,亦是對征收權力的一種有效限制和約束。當然,完全補償原則并非以“個人價值”為基礎,不應當包括被征收人認為應予補償的主觀性的價值、特殊性的情感損失或者一些間接性的損失。

三 我國土地征收補償原則之探討

（一）我國土地征收補償原則立法沿革

1950年 11月通過的《城市郊區土地改革條例》是建國后最早提及土地征用補償制度的立法,該法第 14條規定：“國家為市政建設及其它需要征用私人所有的農業土地時,須給予適當代價,或以相當之國有土地調換之。對于耕種該項土地的農民亦應給予適當的安置,并對其在該項土地上的生產投資 （如鑿井、植樹）及其他損失,應予公平合理的補償。”該規定的實質與法國早期的公平補償原則類似。而新中國第一部完善的系統化的土地征用立法是 1953年通過的《政務院關于國家建設征用土地辦法》,從該法開始,我國土地征用補償制度開始以土地產值為征用補償的基礎標準,規定“一般土地以其最近 3年至 5年產量的總值為標準”。1958年《政務院關于國家建設征用土地辦法》修訂降低了相應的補償標準,改為“最近 2至 4年的年產值的總值為標準”。1982年通過的《國家建設征用土地條例》將土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和農業人口安置補償費納入征地補償范圍,一直沿用至今。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》沿用了《國家建設征用土地條例》的大部分條款和規定。

盡管 1999年《中華人民共和國土地管理法》的修訂對土地征用補償標準做了大幅度提高,補償數額比較合理,但是從該法中土地補償相關條款來看,我國土地征收補償仍然不是完全補償原則。例如按照現行《土地管理法》的 47條規定,土地征收,需依被征收土地的原用途給予補償。其中耕地的補償標準,最高的補償數額不得超過前三年該耕地平均年產值的 6至 10倍;農業人口安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的 4至 6倍。但是,每公頃耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的 15倍,且土地補償費和安置補償費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的 30倍。該限制說明我國的土地征收補償原則用“適當補償原則”表述更為合適,與大陸法系的完全補償原則和英美法系的正當補償原則差異較大。值得肯定的是 2007年《中華人民共和國物權法》第 42條規定,征收集體土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件。該規定雖然仍沒有從立法上確立完全補償制度,但相比《土地管理法》,對土地征收補償的范圍和保護力度均有大幅增強。

（二）建構我國土地征收補償原則之爭議

我國 2004年憲法修正案明確區分了土地征收與土地征用概念,但憲法修正案中僅僅簡單表示土地征收應該“給予補償”,而沒有明文確立實踐運作中所需要的補償原則問題。如何進一步確定我國土地征收補償的具體原則,學者之間看法大不相同。江平教授主張“完全補償”說,認為“征收私人財產必須給予完全補償”[9];梁慧星教授則基于征收的商品交換的民法本質,主張“公正補償”說,建議“憲法要規定給予公正補償”[10]（PP.12-14）;2006年物權法草案將財產征收的補償原則由公正補償改為“合理補償”;政協社科組討論憲法修正案的小組會上有委員建議給予“相應補償”[11]（P.139）,可謂眾說紛紜。其中,合理補償以及相應補償,在梁教授看來,其實與公正補償意義相近、內容相似。

需要厘清的是,有些學者在主張我國立法應當確立土地征收公正補償原則的同時,認為公正補償原則應該體現兩層涵義：“一是不同區域和不同情況的待遇應該有所差別;二是被征收人最基本生活保障線應當是補償標準的起點。”他們認為發展中國家和地區如我國者,實行“完全補償”原則既不可能也不合理。理由是：一是在某些緊急狀態下的征收不可能實現“完全補償”;二是市場價值有時存在偏離,如按市場價格補償也未必合理;第三,從其他一些發展中國家、地區的先例看,政府的財力有限,無能力實行完全補償;最后,即使在一些發達國家也并未能實行“完全補償”。[11]（PP.139-140）因此“公平補償”原則既能體現和反映現階段的我國國情和實際,又能全面充分地體現國家對人權的尊重和保護。這樣的理由和主張雖然有一定道理,但對公平補償原則存在著一定的誤解。從兩大法系的實踐來看,無論是美國法上的正當補償,還是英國法上的等價原則,法國以及德國法上的公正補償,雖然表述方式不同,但都一定程度上與完全補償無限趨同,從上述的比較研究可以清晰地展現這一點。

國務院 2011年 1月公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第 2條規定：為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。從立法目的看,土地征收補償原則是對土地所有權人因征收所受損失的一種彌補,這種彌補受制于特定的規則,即以征收所受損失為限,而且這種損失應當是客觀的、直接的以及確定的,因此須執行客觀交易價值主義、開發利益不補償原則及膨脹性投機因素排除原則。因此無論稱謂如何,完全補償理念不僅是合理的補償原則,也是可具操作性的,并且一定程度上與“公正補償”原則是意義相通的。

四 建構我國土地征收補償立法上的公平補償原則

土地征收完全補償原則雖然可能給發展中國家的發展產生一定的經濟負擔,但無論是根據福利經濟學理論對帕累托效率的闡述,還是依據公共選擇理論對政府行為的解釋,或是現代法哲學中對社會正義理論的弘揚,土地征收完全補償的理念和原則已經充分證明自身的公正性和合法性。在我國土地征收補償體系中確立相應的完全補償的理念,首先能體現公平正當的補償原則和內涵精神,其次能限制政府或相關組織和個人在征地中的不合理行為,約束權力膨脹。我國立法應該與大陸法系和英美法系的“完全補償”理念趨同。

通過對兩大法系土地補償原則和制度的分析與比較,筆者認為,為實現完全補償的原則,最重要的是計算補償的具體標準。西方各國均以市場價值的客觀標準估算具體的補償數額。具體程序上,應該由獨立的中介機構預先評估被征收不動產的市場價值,征地機關必須以中介機構的評估價值為基礎作出具體的裁量,當事人如果對具體的補償數額不滿,還可以提交中立的裁決委員會或者司法機構作出審查意見。國務院公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第 19條規定,對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構評估確定。第 20條規定,房地產價格評估機構由被征收人協商選定,并要求評估機構應當獨立、客觀、公正。該法關于補償標準市場化和評估機構獨立性這兩點都符合完全補償理念要求。

第二,在補償范圍上,盡管各國的做法并不完全相同,但基本上都以囊括被征收人因土地征收所遭受的各種損失為準。以英國法為例,補償范圍就包括被征收土地市價、侵擾補償、殘留地補償以及其他相關損失補償。其中,侵擾補償包含很多種類的損失補償,典型的有房屋搬遷補償（包括搬遷費用、家具改裝費等）、全部停業損失（若企業無法遷移營業時,則應給予全部停業損失的補償,包括商譽價值、停業費用等損失）、營業地遷移補償 （包括尋找新營業地的費用、遷移費用、營業場所的裝修費用、短期利潤損失、部分商譽損失等）、律師和其他專業服務費用、甚至是附加的稅務負擔。2011年 1月國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》第 17條規定補償范圍應該包括：被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業損失的補償。我國城鎮房屋所有權和土地使用權并存,本次立法沒有提及收回土地使用權的補償,這可能會使征收評估變成僅僅對被征收房屋現有建筑價值的評估,而不含有房屋所在土地的價值評估,混淆了征收土地使用權和征收房屋法律關系的本質。

第三,不少國家為了有效地保障被征收土地所有權人的權利以及實現真正意義上的完全補償,在補償方式上除了貨幣補償外,還規定了其他類型的實物補償方式。例如在德國,有下列情形者,可以申請或適用替代地的補償方式：1.所有權人依賴于土地從事其職業、營業活動或者履行其所負義務的,并且 （a）征收受益人有適合的替代土地,或 （b）征收受益人以合理條件、公開方式購買到適當的替代土地,或 （c）依第 90條規定以征收方式獲得適當的替代土地,經該所有權人申請,應以適當的替代土地進行補償;2.征收已建有自用住宅或小花園住屋的土地,如符合第 1條第1款至第 3款的要件時,經所有權人申請也應確定以適當替代地為補償。如此,方能有效地撫慰和救濟權利受損者因征地所受的困窘狀態。2011年國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》與舊的拆遷條例相比較,在 21條規定被征收人可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋產權調換。對選擇產權調換的,應結清差價。

綜上,我國 2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》在表述上運用并確立了土地補償的公平補償原則,從相關具體立法規定看,該公平補償原則與完全補償理念無論賠償標準還是補償范圍都頗為相似。但與兩大法系的完全補償原則與制度相比,新的《國有土地上房屋征收與補償條例》仍存在一定差距。例如,除未提及關鍵的土地使用權補償之外,新法刪除了 2010年《國有土地上房屋征收與補償條例》第一次征求意見稿中有關危舊房改造需經 90%被征收人同意和補償方案需征得 2/3以上被征收人的同意、補償協議簽約率達到 2/3以上的方可生效的等規定,修改為保障性安居工程建設和舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃,經市、縣級人民代表大會審議通過,這造成普通民眾對強拆的限制力減弱。另外,在受補償主體上,新法只涉及了房屋所有權人,沒有提及房屋承租人的補償利益。

在我國城鄉二元體制下,《國有土地上房屋征收與補償條例》無法解決日益嚴重的集體土地征收問題。筆者認為,應盡快對《土地管理法》進行修訂。可參考《國有土地上房屋征收與補償條例》,考慮不同土地的性能、地理位置以及產值等決定土地價值的綜合性因素,改變以土地產值的倍數為補償標準的做法,確立以市場機制為主導的市場價值標準來確定補償數額。其次,在具體的程序上,應遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則,改變目前由征地機關單方面確定征地補償數額的專橫做法,引入以中介組織的估價為基礎的市場化評估機制,揉入協議定價等合理做法。同時,還應當將不同類型的、確屬于征地過程中權利人所受的損失納入到征地補償體系中來,擴大征地補償的補償范圍和受償主體范圍,從而能夠盡可能補償征地相關權利人所受的各種損失。

[1]茨威格特,克茨.比較法總論[M].貴陽：貴州人民出版社,1992.

[2]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社,1989.

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[4]陳新民.憲法基本權利之基本理論 （上）[M].臺北：元照出版有限公司,1999.

[5]黃宗樂.土地征收補償法上若干問題之研討[J].臺大法學論叢,1992,（1）.

[6]The Law Comm ission.Toward a Compulsory Purchase Code：（1）Compensation（a consultation paper）[DB/OL].[2008-12-01].http：//www.tso.com.uk.

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[8]A lan T.Ackerman.Principles of Compensation in EminentDomain[J].M ichigan Bar Journal,1994,（12）.

[9]江平.完善保護私人財產法律制度應遵循的原則[N].人民日報,2003-01-29.

[10]梁慧星.談憲法修正案對征收和征用的規定[J].新華文摘,2005,（1）.

[11]鄭傳坤,唐忠民.完善公益征收征用法律制度的思考[J].政法論壇,2005,（2）.

O n the Compensation Principle of Land Expropriation——In the View of Comparative Law

HU Ci-hong

（School ofLaw,Zhejiang Sci-Tech University,Hangzhou 310018,China）

Land expropriation,as the m ajor type of property expropriation,should m eet the components of compensation.The current land expropriation compensation principle in m ost countries bears great sim ilarity,but differentiates in term s of detailed expression.The legislative policy behind the principle in m any countries has been developed from full compensation to appropriate compensation and back to full compensation.In China,although there are no clear statutory provisions about land expropriation compensation principle,it can be concluded that it is a reasonable compensation principle.In order to effectively prevent the large-scale abuse of land expropriation rights,the reasonable compensation principle should be changed to full compensation principle in the near future.M eanw hile,a relatively complete policy system should be established to support such a principle.>

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land expropriation;land expropriation compensation;just compensation;full compensation

D908

A

1674-2338（2011）02-0036-05

2011-01-21

胡瓷紅 （1977-）,女,浙江杭州人,浙江理工大學法政學院講師,主要從事法理學、民法方面的研究。

沈松華）