我國地方政府融資平臺特征、風險及對策

□文/江 凱 鄢 斗 于 明 丁 攀

一、概念界定

地方政府融資平臺是指我國地方政府為了籌集地方市政、公用事業建設所需資金，通過劃撥土地、股權、國債等資產，組建資產和現金流達到融資標準的各類型公司，如地方城市建設投資、城市建設開發、城市建設資產管理等有限責任公司。1994年我國分稅制改革是地方政府融資平臺形成的重要原因，分稅制改革間接削弱了地方政府財力，但地方政府承擔的大量地方公共事務仍需籌集大量資金，銀行間接融資成為我國地方政府融資平臺資金的主要來源。

二、發展特征

（一）平臺數量快速攀升。此次國際金融危機全面爆發以來，為了降低危機對我國經濟負面影響，中央政府推出4萬億元經濟刺激計劃，促使地方政府融資平臺數量快速攀升。根據中國銀行業監督委員會統計數據，2010年底我國地方政府融資平臺數量已經超過8，000多家。危機后新成立的地方政府平臺融資公司以法人形成為主，行政級次從初期的省級政府設立平臺公司為主快速延伸至市級、縣級政府平臺公司，目前我國縣級平臺融資公司數量占所有融資平臺總數的比重接近60%。

（二）融資規模迅猛擴張。隨著我國地方政府融資平臺數量快速上升，融資平臺債務規模迅猛擴張，中國社科院金融所估計2011年末我國地方融資平臺負債將達到10萬億元，現有數據顯示2009年5月末我國地方政府融資平臺負債總額從上年年初1萬億元上升至5.26萬億元，增長了近5倍。目前，地方政府融資平臺融資方式劃分為銀行貸款、中期票據、企業債券和政府特定項目信托理財產品等，其中，銀行貸款是最主要的融資方式。

三、主要風險

（一）違規操作風險。為了降低金融危機對地方經濟沖擊，籌集地方市政、公用事業等建設資金，少數地方政府在大力扶持地方融資平臺建設時并沒有嚴格按照我國有關法律法規規定，以財政性收入、行政事業單位國有資產或其他形式為地方融資平臺公司提供間接融資擔保。在對融資項目進行審核時，沒有充分重視大規模舉債的潛在風險，沒有嚴格按照國家宏觀調控、行業規劃、產業政策、行業準入和土地利用規劃等要求展開重點調查。

（二）銀行信貸風險。在危機時期中央積極財政政策與適度寬松貨幣政策帶動下，地方政府融資平臺貸款規模上升，融資平臺貸款風險對銀行信貸質量的影響不容小視，2012年地方融資平臺貸款將迎來到期還款高峰，屆時縣級政府融資平臺面臨較大還款壓力。近期金融監管機構要求加強對地方政府融資平臺清查和整頓力度，顯示監管層對地方政府融資平臺信貸的潛在風險高度關注。

（三）財政債務風險。從宏觀層面看，近幾年融資平臺債務已對地方財政形成較大財務壓力。融資平臺負債實際上歸屬于政府負債，大部分資金由財政擔保并承擔還本付息責任，目前多數縣級融資平臺公司本身不具備自償能力，最終還需依賴財政撥款償還貸款，地方政府融資平臺規模快速增長造成財政債務負擔率、財政債務依存度及財政債務償債率等多項指標上升，如果再加上歷年來地方政府累積下來的其他顯性和隱性債務，地方財政壓力將更加凸顯。

（四）平臺企業評級風險。目前，我國地方政府尚未形成由中立的第三方信用評級機構對地方政府融資平臺企業進行信用評級，金融機構在貸前調查時，融資標準通常不是嚴格參照企業法人貸款標準，而是根據地方政府財政收支狀況和償還能力對融資平臺進行評估，就造成了商業銀行對融資企業評級和項目風險定位不夠準確。此外，地方債務規模管理和風險預警機制還不是很健全，還沒有形成管理和運行高效的舉債融資預警機制。

四、對策

（一）降低銀行信貸占比。地方政府融資平臺在湊集公用事業建設資金時，適當降級銀行信貸資金比重，降低銀行集中貸款風險，拓寬產業投資基金、企業票據、中期票據等融資渠道，充分利用金融市場和民間資本，形成多元化融資結構，保證地方融資平臺資金來源的穩定性和后續力。建立國際化商業資信評級制度，由第三方信用評級機構對地方政府融資平臺企業評級，定期公布融資企業評級等級。

（二）加強監督管理力度。嚴格按照現代企業制度，健全地方政府融資平臺組織架構和法制化管理體系，公司治理架構應包括董事會、監事會、高級管理層和股東大會等，決策管理層堅持職責明確、履職明確、問責明確，明確處罰措施和處罰程序。同時，明確地方政府管理部門的主體地位和作用，在宏觀上把握地方融資平臺融資總體規模和計劃，定期評估融資平臺所籌資金的投資效益，重點審查融資項目管理決策是否出現偏差。

[1]王必好.地方政府融資平臺現狀及約束機制[J].中國國情國力，2010.11.

[2]劉立峰.地方政府融資研究[J].宏觀經濟研究，2010.6.