我國彩票業法律規制問題

□文/張昌義

一、我國彩票業現狀

彩票，被稱之為“微笑的納稅女神”和“無痛的稅收”，自從其誕生以來，彩票的優點是為人津津樂道的：增加政府收入、救濟窮人、擴大就業機會，甚至可以為人們提供新穎的娛樂方式以充實精神生活。但是，人們也從未停止過對其的爭論和批評，因為彩票還有另一面：誘發人們一夜暴富的心態，從而導致社會道德的惡化。兌獎造假事件層出不窮，彩民正當權益受損，彩票官司不斷，惡性競爭事件時有發生，在某些地區，因為彩票，甚至引發嚴重的政府信用危機。

隨著1984年10月中國田徑協會與中國體育服務公司發行印有“發展體育獎，一九八四年北京國際馬拉松賽”字樣的獎券以來，中國彩票業已經歷經20多年的發展歷程，從一竅不通到慢慢走向成熟，“它正在逐步形成一個以發行、管理、印刷、銷售、宣傳、購買、消費、服務等為鏈環的產業”。

1、彩票的玩法和品種不斷增加。從1987年只有福利彩票，到1994年開始發行體育彩票，到2000年后我國彩票玩法迅速拓展，各種玩法也層出不窮，極大豐富了彩票品種。到目前為止，我國彩票主要有五種類型，數十個品種，上千種票面：a、統一印制、統一編號、先銷售、后開獎的傳統型彩票；b、即開即兌的即開型彩票，如刮刮樂；c、由一種紙牌游戲演變而來的樂透型彩票，如雙色球；d、由彩民選取數字并按數字組合方式不同決定獎金多少的數字型彩票，如排列3、排列5；e、要求彩民競猜體育比賽結果的競猜型體育彩票，如足球勝負彩、足球進球彩。

2、購買彩票和查詢中獎結果的途徑多樣化。隨著通訊手段的高科技化，彩民購買彩票的方式不再局限于親自前往銷售點購買彩票。他們可以通過電話投注，也可以通過手機聯網投注，還可以通過網絡投注。尤其是伴隨著計算機網絡的普及，人們查詢中獎結果也變得輕而易舉。不少省市為方便彩民，不僅開通了電話、手機投注，還第一時間通過網絡公布開獎結果。現在，通過手機短信及互聯網查詢彩票開獎、中獎信息等已經成為輕而易舉的事情。

3、我國彩票業具有巨大潛力。數據顯示，2003年我國人均購買彩票是31元人民幣，2005年我國人均購買彩票約50.9元，而世界最高的新加坡，人均是550美元；我國只有7%的人買過彩票，而64%的法國人買過彩票，70%的日本人買過彩票，85%的美國人買過彩票。與此相對應的是，我們的地下私彩行為卻有愈演愈烈之勢，這些都表明只要引導得當，我國彩票業將會有巨大發展。

二、彩票的法律分析

彩票這一舶來品在中國的發展速度令世界刮目相看，彩票不僅能使人瞬間暴富，也同時能讓人一夜之間一無所有。彩票到底是什么？為什么會具有雙刃劍的性質呢？

依據財政部2002年《彩票發行與銷售管理暫行規定》第2條，“彩票是國家為支持社會公益事業而特許專門機構壟斷發行，供人們自愿選擇和購買，并按照事前公布的規則取得中獎權利的有價憑證”。另依據《中國福利彩票發行與銷售管理暫行辦法》第2條，“本辦法所稱福利彩票是指：為籌集社會福利事業發展資金發行的，印有號碼、圖形或文字，供人們自愿購買并按照特定規則取得中獎權利的憑證。”根據2009年7月1日開始施行的《彩票管理條例》中的解釋：“本條例所稱彩票，是指國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業發展而特許發行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規則獲得中獎機會的憑證。”從上述概念中我們可以得知彩票具有以下幾點法律特征：

1、彩票是一種有價證券。證券不僅記載一定的權利，本身就代表一定的權利。這種權利存在于證券之上，在通常情況下，權利與證券結合在一起，權利不能離開證券而存在。彩票作為一種特殊的憑證，在中獎場合，中獎人行使請求支付獎金或交付獎品的權利，必須持有效的中獎彩票，權利與彩票密不可分，因而彩票屬于一種證券。彩票不單單是一種證券，還是一種有價證券。有價證券是指在證券上記載一定的財產性權利，該財產性權利的行使需要通過該證券的兌付。彩票就是一種代表著一定的財產性權利的證券，如果所持彩票中獎，購買持有者就具有到發行部門兌付獎金的資格，享有憑該彩票要求彩票發行人支付獎金的權利。因此，彩票是一種有價證券。民政部門和體育部門彩票是我國的彩票發行部門，由于彩票是國家發行的，具有公信力，并且具有兌付獎金的特征，因此彩民們都會在彩票代購點放心購買并期待中獎。

2、彩票所表彰的是一種期待中獎的權利。《彩票管理條例》的規定，彩票是自然人自愿購買，并按照特定規則獲得中獎機會的憑證。這說明彩票是一種典型的基于自愿購買的民事活動。作為民事主體的自然人、法人和其他組織是否購買、何時何地購買、購買多少、購買何種類型的彩票都由其自己決定，充分體現了私法中的契約自由原則。彩票的這種中獎權利就是民事權利中的期待權，而且是附停止條件的法律行為設定的期待權，該“條件”就是彩民購買的彩票符合公布的中獎要求。在彩票中獎結果公布之前，彩民持有的彩票代表的只是一種中獎可能性或者機會。彩票中獎結果公布之時，如果該“條件”成就，即彩票符合中獎結果，那么該期待權轉化為一種請求權，即向彩票發行人請求給付獎金或獎品的債權；如果該“條件”不成就，即彩票不符合中獎結果，那么“中獎權利”歸于消滅。彩票真正吸引人的地方就在于這一特征：期待中獎。這種特征能迅速調動人們購買彩票的興趣，再加上彩票發行部門往往會設置極少數的獎金巨大的頭等獎，彩民都懷著中那概率極低的頭等獎前去購買彩票，極大地誘發了人們不勞而獲的心態。

三、我國彩票業現狀及存在的問題

彩票在我國已經發展20多年，但是彩票市場的混亂卻是一直無法得到解決。在這20多年的發展過程中，雖然彩票業正在慢慢成熟，但是這種成熟都是付出了不小的代價后取得的：2001年4月湖北的“體彩假球案”；2003年11月深圳的“彩世塔”彩票舞弊案；2004年3月陜西西安鬧得沸沸揚揚的體彩“寶馬案”；2005年福建體育彩票案；2006年8月8日國內首例彩票銷售員利用監管漏洞空投套購巨額福利彩票案；2007年國家體彩中心原副主任張偉華案；2008年12月全國首起網絡盜竊彩票案發生并迅速告破。

這些案件都凸現了我國在彩票領域存在的立法空白，針對極易產生問題的彩票制造、發行和兌獎過程，目前還缺乏周密的法律保障。彩票立法的滯后，必然導致彩票官司裁決的任意、政府監督權威的下降和彩票市場秩序的混亂。其實，無論是彩票的發行者、銷售者、購買者都需要法律的保護。只有在法律層面上明確了各自的權利義務，才能有效地防范糾紛，保護各方的利益。

1、寡頭壟斷經營致使惡性競爭。根據《彩票管理條例》的規定，我國目前的彩票發行機構分別是民政部門和體育行政部門依法設立的福利彩票發行機構和體育彩票發行機構。這說明彩票是由這兩大機構實行寡頭壟斷經營，除了足球彩票歸屬體育彩票發行機構專門發行外，上文提到的即開型彩票、數字型彩票和樂透型彩票該兩大機構均可以發行。因此，雖然各種彩票的游戲規則稍有不同，但是兩大發行機構之間的競爭實質上是同質競爭，這也使得雙方難免會發生惡性競爭，尤其是地方上的彩票銷售機構因為惡性競爭導致的事故屢見報端。

2、第三方監管力量薄弱。銷售彩票所得的彩票資金有三種用途：彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金。彩票獎金用于支付中獎者；彩票發行費用于彩票發行機構、彩票銷售機構的業務費用支出以及彩票代銷者的銷售費用支出；而彩票公益金則是民政部、國家體育總局與財政部博弈的關鍵所在。2001年《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中對公益金分配方案作了如下規定：由財政部會同民政部、國家體育總局分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數，基數以內的公益金由民政和體育部門按規定的范圍使用；超過基數的公益金，20%由民政和體育部門分別分配使用，80%上交財政部，納入全國社會保障基金，統一管理和使用。

國務院如此規定無非是想通過對彩票公益金的管理讓財政部對民政部和國家體育總局進行約束，但是該規定的不合理之處在于：1、財政部和民政部、國家體育總局同屬一個行政級別的部門，財政部無法對這兩大機構進行實質上的約束；2、民政部和國家體育總局也擁有著部分管理職能，這就形成了自己給自己當法官的局面，其公正難免會受人質疑。

3、地下私彩泛濫，彩票市場秩序混亂。由于國務院規定國家有權發行彩票的機構只限于民政部門和體育部門，除此之外的其他任何部門都無權發行彩票，但是發行彩票能迅速賺取資金，所以有些地方政府為了獲得高額的彩票銷售金就以各種名義變相發行彩票，比如當地殘聯以義賣形式銷售彩票，以增添節日氣氛為由組織發行即開型彩票。在經濟相對發達的沿海一帶，民間的地下私彩銷售也異常火暴，地下私彩銷售者通過模仿香港的“六合彩”銷售模式，在多個城市設立投注點，甚至形成規模經營。在地下私彩相對“成熟”的地區，當地居民對非法六合彩的認同程度遠超過福利彩票和體育彩票，他們寧愿購買“六合彩”也不愿去買福彩和體彩。在當地彩民眼中，“六合彩”的返獎率更高并更能保證彩民的權利，這不得不讓人深思。

4、彩民權利受損，彩票公信力下降。

如果說，在開獎之前，彩民所擁有的僅僅是一種機會、一種期待權的話，那么，一旦中獎，債券的期待權便轉化為一種實實在在的債權，彩民可以基于此種債權要求予以承兌。以上的權利分析在法律上并不困難，但是復雜的社會現實卻使得彩民的權利經常有被“掏空”的危險：著名的寶馬彩票案中，主人公好不容易抽中寶馬，結果彩票卻被掉了包；之后，新疆一彩民買的彩票明明與報上公布的中獎號碼相同，彩票中心卻說“你沒中獎”，理由很簡單，因為號碼必須“連號”；而福彩雙色球第2004009期開獎的轉播鏡頭中，居然“特寫畫面與全景畫面不同步”，如此嚴重的程序正義喪失更使得廣大彩民“心拔涼拔涼的”……如此種種，不一而足，人們不禁對彩票的公信力產生嚴重的質疑：“究竟是誰在操縱彩票？”在這些彩民權益受損的案例中，或許部分當事人通過法律途徑“討到了說法”，也獲得了應有的經濟補償（部分彩民恐怕只能自認倒霉，甚至根本不知道自己權利受損），即便如此，從制度建設的層面，此種“遲到的正義”對于彩票公信力的維護并無多大作用。

四、我國彩票業的法律規制措施

彩票已在國家的財政收入中占有越來越重要的地位，彩票也已成為居民生活不可缺少的一部分，已有多人通過彩票改變自己的生活境遇。因此，彩票業存在的諸多問題如不得到及時解決勢必會嚴重影響彩票業公信力的下降，進而導致社會公信力的損害。因此，必須采取有效方法杜絕上述問題的擴大化。

1、規范彩票公益金的管理和使用。“無利不起早”，諸多問題的產生都是因為利益的爭奪，彩票公益金的規范管理和使用就成了很多問題產生的根源。公益金沒有得到徹底解決的根本問題在于公開度不夠，“無公開不真相”，透明度不夠不僅讓監督部門對被監督者產生懷疑，也讓普通民眾對彩票的公信力產生懷疑。通過制定彩票法，合理規范彩票公益金的管理和使用，通過規定實施預算制度，做好公益金支出項目的預算計劃，使得每一筆公益金的支出都有據可查，將公益金的使用公之于眾，讓每一位公民都能監督，這勢必就能規范彩票公益金的使用。

2、成立地位超然的彩票管理機構作為監管主體。現在能對民政部和國家體育總局實行監督的實際上是財政部所屬的綜合司下設的彩票管理處負責，該管制監督力度可想而知。因此，筆者建議成立一個地位超然的彩票管理機構，參照我國的“證監會”、“銀監會”的模式，設立“中國彩票監督管理委員會”，根據國務院的授權履行行政管理職能，依照法律、法規統一監督管理全國彩票市場，維護彩票業的合法、穩健運行。該“彩監會”必須是獨立的、一元的監管主體。該管委會可由相關利益主體共同構成，但是關鍵是該管委會一定要扭轉“監督不力”和“自我監督”的局面。

3、嚴格法律責任，規范彩票流通渠道。必須嚴格控制彩票發行渠道，任何變相發行的方式一定要予以嚴厲打擊，任何變相發行的彩票無不都使彩票的公信力下降。彩票發行部門由于法律監管的缺失也常有為了部門利益采取違規發行的做法，對于彩票發行、銷售、代銷等一系列行為，因為他們的監督機關正是發行機構他們自己。因此，彩票法必須要有對彩票流通渠道嚴格的法律責任。只有通過規定嚴厲的獎懲措施，才能扼殺這些不正之風。

4、應將宣傳重點偏于彩票公益性而非其巨額獎金。過度宣傳彩票的巨額獎金雖然能使彩票的銷售大幅增長，但這讓人們不勞而獲的心態極度膨脹。所以，呼吁彩票發行部門應當淡化巨額獎金的宣傳，將宣傳重點回歸彩票公益性的本位，強調彩票的本質是為了促進社會公益事業發展，讓更多人了解購買彩票是為我國的公益事業貢獻一份力量。

5、通過立法切實保護彩民權利。彩民權利的法律保護也是彩票法中的一個重點。彩民權利的法律保護主要包括四方面：一是彩民的基本權利義務；二是市場準入問題。從世界范圍來看，大多數國家都對彩票市場的準入做了種種限制，包括職業與年齡等的限制。到底未成年人能否購買彩票？我國目前并未對此有明確規定，出于保護未成年人身心健康的考慮，我國法律對未成年人的彩票購買行為也應作出禁止性規定。對于除此之外的社會弱者、國家機關及其公務人員、企業團體是否允許購買彩票，如果可以，對他們的購買行為應做怎樣的限制，也需要有明確的界定；三是中獎彩民的知情權與隱私權保護等問題。由于我國目前沒有完善的法律條文和對中獎者權益的相關規定，因此中獎者的人身安全由于媒體的公開宣傳而風險劇增。很多中獎者都要化妝匿名去領獎，但是彩票發行機構為了自身的宣傳早已將中獎者的信息泄露出去，因此不少類似“百萬巨獎讓人有家難回”、“彩票中獎成富翁，兩小時后報案被搶”的事件多有發生。所以，必須要制定一套完整的保護彩民隱私權的規則迫在眉睫。

6、在刑法中增加新罪名，設立多檔次量刑標準。一方面要在刑法中對未經審批擅自發行彩票、違法行使彩票發行審批權、挪用或侵占彩票收入專項資金等新型犯罪行為增設新罪名；另一方面對非法經營罪、賭博罪等可設立多檔次的量刑標準，將非法參與私人博彩和利用賭博進行詐騙等各項違法活動按照其性質與后果的不同，分別給予相應的處罰，使司法機關在追究其責任時有法可依，依法行為。因此，發行、銷售彩票需要法律的引導和規制，并由國家壟斷經營，嚴格管理。我國彩票犯罪的刑事立法也應將預防和打擊非法發行和銷售彩票等行為作為一個重點內容。

五、結語

相對于彩票發行歷史已經上百年的發達國家和地區，我國的彩票事業尚處于起步階段，彩票的增長空間還是十分巨大，增長潛力有待于進一步挖掘。因此，制定一部規范的彩票規制法律，讓彩票在起步階段就能走上健康的發展道路是眾人的共識，也是破解實際中發生的各種彩票業問題的關鍵所在。相信隨著我國彩票法律制度的日趨發展和完善，我國彩票業的明天會更美好。

[1]沈宏超.掀起彩票經濟的蓋頭.價格與市場，2002.8.

[2]“賭博合法化”之辯.南方周末，2004.12.23.

[3]韓世遠.彩票的法律分析.法學，2005.2.