農村環境污染防治法制路徑探析

廖旺榮

(桂林航天工業高等專科學校，廣西 桂林 541004)

農村環境污染防治法制路徑探析

廖旺榮

(桂林航天工業高等專科學校，廣西 桂林 541004)

近年來，隨著新農村建設和農村經濟的不斷發展，農村環境污染問題日趨嚴重，加強農村環境污染防治工作顯得日益重要。從農村環境污染的現狀入手，分析農村環境污染形成及不斷惡化的原因，提出建立和完善我國農村環境污染防治的法制對策。

農村;環境污染;防治;法制路徑

我國現行的環保法制大多針對城市和工業而制定，農村相關環保法制長期處于缺失狀態，農村環境污染問題愈發嚴重，已成為構建和諧社會的瓶頸因素，它不僅影響到農民身心健康，降低他們的生活質量，而且還將間接影響到城市居民乃至全人類的健康與生存，造成大量直接或間接的經濟損失。

一、農村環境污染現狀透析

中國是一個農業大國，“三農”問題始終是國人關注的焦點問題。近年來，隨著農村經濟發展的加速，農村環境污染問題也日益暴露出來。目前，農村環境污染可以歸納為農業自身污染和外來污染兩個方面，本文主要探討農業自身帶來的污染。現行的農村經濟發展模式主要局限于農業和養殖業，在農業生產中過度使用農藥、化肥所造成的環境問題較為嚴重。據統計，目前我國農業每年的化肥使用量已達4 412萬噸(有機肥僅占25%)，平均施用量是發達國家化肥安全施用上限的2倍，平均利用率僅為40%左右;農藥的年使用量高達132萬噸以上(高毒農藥占 70%)。［1］277地膜覆蓋技術的推廣使用，使得農用塑料薄膜用量劇增，由于農用地膜回收甚微致使部分農田出現了很多白色污染。畜禽養殖污染對農村環境污染也造成很大影響，有關資料表明，全國畜禽養殖污染治理率僅為20%，有80%的畜禽養殖場未采取任何污染防治措施。畜禽糞便及污水的污染負荷遠大于工業廢水和生活污水，如2002年的畜禽糞便產生量是工業有機污染物的4.1 倍。［2］126農村居住點由于欠缺環保規劃及環境治理落后，未能配套相應的下水道、垃圾處理池等基礎設施，農村污水處理率極低，垃圾收集處理系統也幾乎沒有建成。據衛生部門和水利部門的調查，我國農村飲用水符合衛生標準的比例為66%，還有34%的人口飲用水達不到準則要求。［3］長期的超量施用農藥化肥，隨意排放畜禽糞便、污水及生活垃圾，致使農村空氣、水源、土壤和食物受到污染，并通過食物鏈破壞生態系統結構功能，影響農民以致全人類的健康，農村環境污染問題已引起不少學者和社會的關注。

二、農村環境污染成因的法制分析

盡管國家對農村環保工作給予了高度重視，但由于農村環保法律法規不健全及環保監管體系不完善，使得我國農村環保工作無法可依、有法難依和有法不依的現象比較突出，直接影響到農村環境問題解決的進程。

(一)農村環境保護存在立法空白

中國制定了一大批環境保護的法律法規及地方性法規，已經建立了國家環境保護標準體系，截止2010年底，我國共頒布了1 300余項國家環境保護標準，但當前的環境法律體系更多地關注工業污染防治與大中城市的環境利益，很少顧及農業污染防治和農村的環境利益，對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不多，農村環境立法存在較大盲區，農民合法權益未能得到最大限度的保護。檢查現行《環境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等11部環境資源法律發現，到2008年7月底為止，這11部法律中明確要求由國務院及其有關部門制定的配套法規和規章目前尚有近30%沒有出臺。［4］現有的農村環境保護條款均分散在《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《農業法》、《基本農田保護條例》等法律法規中，且大多為原則性、抽象性規定，缺乏綜合性的農村環境保護法律法規。在農村環境保護的一些重要領域，諸如農藥污染、化肥污染、土壤污染、畜禽養殖污染、農村環境評價、農民環境權及公益訴訟制度等方面，在立法上還處于空白狀態。對外來污染物轉移、生活垃圾下鄉等新污染問題缺乏有針對性規定，致使管理上出現盲區和漏洞。

(二)法律法規對農村環境保護規定不完善

目前，我國關于防治環境問題的法律體系已基本建立起來，但立法更多地是強調政府在城市環境保護中的職責，卻沒有結合農村環境問題的特殊性要求政府充分履行其農村環保職能。［5］縣級環保局作為環境保護的“綜合管理部門”，其涉及到農村的主要職能也僅限于鄉鎮企業的超標排污，對于農村生活、農業環境、城市污染物向農村轉移等問題幾乎不涉及。現行的《環境保護法》對農村環境保護的責任主體和內容缺乏具體規定，該法第7條規定:“縣級以上地方人民政府環境保護、土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對環境和資源的保護實施監督管理。”此條款將環境監管職責定位在縣級以上人民政府環保等行政主管部門，并未涉及縣級以下人民政府及其有關行政主管部門的環境監管職責。由于法律法規缺乏對鄉鎮政府環境保護職責的規定，致使農村環境污染監管主體缺位。在農村環境保護內容上，該法僅有第20條“各級人民政府應當加強對農業環境保護，防治土壤污染和植被破壞以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥”的籠統規定。又如，《水污染防治法》對農田灌溉、農藥和化肥的使用以及畜禽養殖場廢水排放都作了規定，但缺乏具體執行措施和明確的法律責任，可操作性不強。《固體廢物污染環境防治法》對工業固體廢棄物和城市生活垃圾的污染防治做了詳細規定，但對農業固體廢棄物和農村生活垃圾的污染防治規定欠缺。

(三)農村環保機構缺乏，環保人員和經費不足

我國的環境管理機構在城市和工業集中地區比較健全，但在農村地區則非常匱乏。我國基層環保部門是縣級環保機構，縣級環保部門受各種條件限制，很難對鄉鎮農村環保進行有效的管理。目前，我國絕大多數鄉鎮都沒有環境保護機構，也沒有配備專職人員和專項經費，即便有為數不多的鄉鎮環保監管部門，也會因人員和經費的不足而形同虛設，難以發揮監管職能。在環境污染防治投入上，同樣存在著嚴重的城鄉失衡，國家污染防治投資幾乎全部用于城市和工業，農村從財政渠道難以得到污染治理和環保設施建設資金，也申請不到專項治理的排污費，致使農村環保經費嚴重不足。如2006年廣西全年環境污染治理投入48.78億元，其中城市環境基礎設施建設29.15億元，老工業污染源治理投資6.93億元，新建設項目環境保護“三同時”投資12.7億元，而農村環境污染防治投入幾乎為零。［6］333廣大農村地區的環境監測和環境監管基本處于空白狀態，“無人管環保、無力管環保”的現象十分普遍。

(四)執法技術手段落后，農村尚未形成環境監測和統計工作體系

農村地區經濟發展落后，環保經費投入嚴重不足，大多數縣級環保部門缺乏必備的技術設備，環境執法技術手段非常落后，環保監測站建設不健全，監測站缺乏監測設備，有的甚至無交通工具，制約了農村環境執法程序的順利進行。［7］我國農村環境治理體系發展滯后于農業現代化進程，導致其在解決農村環境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強，目前我國農村基本沒有形成環境監測和統計工作體系。環保監測及政府環境狀況公報主要針對工業及城市環境狀況，幾乎不涉及農村生態和農業污染問題。筆者曾走訪某省、市、縣、鄉鎮等四級的環保部門和農業部門，試圖收集關于農村環境污染的數據和資料，但都是無功而返。

(五)傳統環境治理模式不適合農村實際

現階段我國環境管理模式仍然是以“行政命令、末端治理，濃度控制、點源控制”為主，綜合運用行政、法律、經濟、科技與教育手段的環境管理制度仍然未建立起來。［8］這種以單一行政強制和直接控制為主的傳統環境治理模式，對于污染排放集中、污染物相對單一和生產規模較大的工業企業及城市污染是有效可行，但對于以一家一戶一院為主的農村，在治理發生量大且分散度高的環境污染和破壞行為時，所起到的作用、力度和效果都是非常有限。目前農村環境污染點多面廣，復雜多樣，呈現出點源污染與面源污染共存，工業污染、農業污染和生活污染重疊，新舊污染相互交織的態勢，套用傳統治理模式存在經濟和技術上的障礙，也常因污染治理設施建設滯后和環境管理運行成本過高而面臨既治不起，也治不凈的雙重困境。

(六)農村環境教育缺失和環保意識薄弱

由于農村在基礎教育，特別是對環境保護教育存在不同程度的缺失，農村經濟發展比較緩慢，農村生產生活導致的污染在相對較大的地域范圍內并沒有突破環境的自凈能力，致使廣大農民和基層干部對環保法規和污染問題認識比較缺乏，盲目認為環境污染僅僅是城市和工業的問題。［9］加之長期以來GDP被認為是衡量經濟增長最有效的指標，并被作為衡量一個地區經濟健康程度和福利的首要指標，作為干部政績考核的主要依據。但無論在農村還是在城市，環境保護都是一種長線投入，政績效果都非常不明顯。在現有的政績評定標準下，農村環境保護對基層官員來說，更缺乏應有的動力和激勵的空間，一旦出現經濟與環保發生沖突，地方政府更傾向于寧舍“青山綠水”，也要“金山銀山”的選擇。

三、農村環境污染防治的法制路徑

法律對權利的確認，是公民實現權利最強有力的保護措施。針對環境法律法規和農村環保監管體系以及農村環境法律意識的現狀，筆者從法制角度提出如下對策，以試圖遏制農村環境污染的蔓延和惡化。

(一)構建和完善農村生態環境保護法律體系

目前我國的生態環境立法主要是以城市為中心，以防治工業污染和城市污染為重點，已初步形成了以《環境保護法》為主體，涵蓋基本法和系列環境保護單行法規的法律體系，但對農民生態環境保護的規定幾乎沒有，這種現象已遠不能應對農村嚴峻的生態環境問題的挑戰。［10］4

1.從憲法上確定公民的環境權

完整的法律體系必須有堅固的憲法根基，否則無論從邏輯上，還是從基本法律的效力淵源上都會出現缺失。英國學者Tim Hayward認為必須在憲法層面以基本人權的方式確立適宜環境權的地位，而非僅從基本國策的層面。他認為，人權的保護和實施應當憲法化，環境權是人權的一類，故環境權應當憲法化。［11］正如蔡守秋先生所說“環境權是環境法的一個核心問題，是環境立法和執法、環境管理和訴訟的基礎，也是環境法學和環境法制建設中的基本理論”。由于環境權在憲法中的缺失，致使公民環境權益無法得到有效保障。將公民環境權作為一項基本人權在憲法上加以確認十分必要，可以為環境法、民法、刑法等部門法中關于環境權的保護提供合法依據，為農村環境污染防治法律體系構建打下堅實基礎。在憲法確定公民環境權的基礎上，通過制定相關的單行法將農民的環境參與權利主體、權利內容、行使程序、救濟途徑、義務主體及職責等內容細化，為農民的環境權益提供有效保障。

2.補充和完善環保基本法和單行法規

單行污染防治法對農村環境污染問題的漠視看似單行環境法律本身的缺陷，實際上卻是我國環境立法相關原則的缺失。要有效解決農村環境污染問題，應該在修改《環境保護法》中增加環境公益訴訟制度和鄉鎮所在地企業新建、改建、擴建遵循的“三同時”制度等內容，并確立可持續發展原則，明確國務院有關部門和地方各級人民政府的農村環保責任，將農村環境污染防治納入工作計劃，從監督機構、監管人員、環保經費和宣傳教育多個層面確保相關立法順利實施。同時對觸及農村環境污染防治，但內容過于簡單籠統的單行法規進行修訂完善，細化相關內容，明確相應的法律責任。如在《循環經濟法》中增加“關于在農村地區應當建立有效的循環經濟模式”的原則性條款，并細化與農村環境有關的措施。

3.制定《農村環境污染防治法》及其配套的系列法規條例

針對農村環境污染的現狀，制定一部綜合性的農村環境污染防治法律，從法律制度上明確農村環境污染防治原則、基本制度、責任主體、機構設置及各相關執法主體的權責利等內容，強化地方政府的農村環保職責，并將農村環境保護作為官員政績考核的重要因素。同時以《農村環境污染防治法》和農民環境權為基點，結合農民自身和農村地域環境的特點，制定與農村生態環境保護和污染防治相關的配套法規，諸如農村水資源環境、土壤生態環境、農藥化肥污染防治、農村養殖業污染防治、農業廢棄物污染防治和農村生活廢棄物污染防治等法規條例或實施細則，確保對農村生態環境保護的合法性、正當性和可操作性。

(二)建立健全適應農村環保需要的防治制度

1.完善農村環境監管體制

(1)提高環保機構的地位和權威

進入20世紀80年代以來，世界各國紛紛強化環境監管體制建設，提高環境監管機構級別和地位，明確政府各部門有關環境保護的職責和權限。目前我國環境行政管理實行“環保部門統一管理和其他部門分工負責，統管部門與分管部門執法地位平等”的模式，這種模式容易導致各部門爭權奪利或相互推諉，從而降低了環境執法應有的效力。完善我國的環境監管體制，提高環保主管部門的地位確有必要。筆者建議，我國環境監管體制可以嘗試實行行政首長負責與環境行政主管部門統一管理相結合的模式，環境行政管理權由各級政府首長和環境保護行政主管部門共同行使。［12］各級政府分管領導兼任同級環保局局長職務，環境行政主管部門具體負責環保技術和污染糾紛處理等專業性問題，這樣賦予環保主管部門更大的管理權限和較高的地位，可以強化同級政府所屬職能部門和下級政府的環保責任，更好地協調各相關行政部門的環境監管權，從而使環境管理過程中出現的種種阻力得以克服。

(2)健全農村環境保護組織機構

鑒于農村環保機構的缺乏，筆者建議將縣級環境保護行政部門向農村地區延伸，在鄉鎮設置環保管理機構，配備專兼職農村環境管理干部和相應的監測設施。縣級財政和勞動人事部門為鄉鎮環保管理機構提供必要的資金和人員保障，縣級環保部門加大對農村環境保護技術上的支持和設備上的投入。同時在縣級以上環保部門內設立專人專崗，具體負責農村生態環境保護和污染防治工作，逐步建立健全農村環境監測體系，定期或不定期公布農村環境狀況。

(3)轉變農村環境行政執法方式

作為工業發達國家環境執法的典型代表，日本不僅有強有力的環境執法機構，而且還創造了富有特色的執法措施，常常向公眾和企業散發書面傳單形式的“行政指南”，通過行政指導來勸導違法者依法辦事。環境行政指導允許相對人有較大的行為自由、思想空間和較多的自主權及參與環境管理的機會，較適合農村面源污染和生活垃圾污染防治。由于我國公民自發守法和農村環保意識不強，環境法規實施的社會阻力較大，客觀上需要政府實施行政強制管理，這種手段在防治城市和工業污染方面收效甚好，但對于農村環境污染防治卻失去了應有的效力。之前已經論述了農村環境污染的特殊性，這里不再贅述。筆者認為，我國農村環境行政執法可以借鑒日本的做法，由政府管制轉向行政引導，通過對相對人符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告和建議等行政指導，使廣大農民認識生態環境的重要性并自覺保護環境。

2.建立對農民的生態補償制度

生態補償，從法學上來講，就是以實現社會公平，促進可持續發展為目的，國家通過法律手段對造成生態環境生態功能減損的生態環境利用者以及為生態環境生態功能的增益作出貢獻者進行經濟或非經濟形式的剝奪、回報、彌補、鼓勵的法律行為。［13］54“公平是法律所應當始終奉行的一種價值觀”［14］74無論是城市的居民還是農村的農民，都有權利平等享受生態環境保護所帶來的良好結果。現實中，城市確實因其本身產生的污染物向農村轉移和從農村獲取工業原材料及農產品而受益，但整體上并沒有付給農村一定的補償費用，我國環境法在原則和制度上對農村的環境保護是欠公平的。農村生態環境補償機制建設的不足加劇了城鄉環境資源分配的不公和環境保護成本分攤的不均。農村在帶動城市經濟增長的同時，卻造成了自身生態破壞和地力耗竭，為保證糧食產量的穩定增長，農民必須對農村土壤營養元素的轉移進行補償，而化肥的大量施用正是農村環境污染的主要來源之一。為解決城市的居民和農村的農民在環境權上的不平等現象，應盡快建立和完善對農民的生態補償制度，通過該制度的設計，在城市生態環境受益者與農村受害者之間重新進行利益分配，以從根本上保護農民環境利益，實現經濟發展和環境保護的雙贏。鑒于我國多元投資主體和多渠道的環境融資體制尚未建立，生態補償融資渠道主要還是依靠財政轉移支付和專項基金，因而政府在努力增加財政對農民生態補償投入的同時，要充分培養和發展生態資本市場，積極引導社會各方參與，使更多的社會閑散資金投入到農村環保領域，并逐步建立“誰開發、誰保護，誰保護、誰受益，誰受益、誰補償”的生態保護長效機制。

3.建立對農村的環境法律援助制度

“從謀求最大多數人的最大利益到關愛社會境況最差者，這是正義立場的重大轉變。”［15］158保護環境資源權益弱勢群體的利益，不僅僅是資源利用與環境權享有的問題，更是一個關乎社會公平和正義的問題。由于自身的貧窮、教育程度的偏低、法律意識的匱乏以及環境問題本身的不確定性等多種因素妨礙了農民對環境受害的認知、預防和救濟，致使農民在環境污染發生時鮮有維權能力，在環境糾紛發生后也不知道通過何種渠道來維權，即便略知通過法律途徑，也往往因為舉證能力不足、訴訟費用高昂而造成自己應得環境權益的喪失。對農民環境權益救濟方面，現行環境立法基本處于失語狀態，司法救濟的保障功能更是難以發揮。少數法律雖有所涉及，但適用范圍極為有限，如《固體廢物污染環境防治法》第84條“國家鼓勵法律服務機構對固體廢物污染環境訴訟中的受害人提供法律援助”的簡單規定，只是針對固體廢物污染，而且僅僅是鼓勵性意見。法諺有云:“沒有救濟權利就不是權利”。在權利的救濟范疇中，僅從立法上確立農民環境權并不足以使農民實然地享有與環境相關的權益，還必須從制度上為權利的實現給予真實而具體的價值關懷，將法律援助制度擴張到農民環境維權上，通過資源傾斜性配置來調節和消解基于機遇、資源稟賦等偶然因素而形成的弱勢地位。［16］筆者建議，可以嘗試在縣級法律援助中心設立農民法律援助站，專門為農民代寫法律文書、提供法律咨詢、進行辯護和代理以及提供生態環境維權方面的救濟，并將農民法律援助站擴展到鄉鎮一級，以適應農民對法律援助與咨詢的現實需求。

(三)建立環境法律宣傳教育長效機制

人類對生存環境的破壞行為和作用，從根本上來說是一種環境道德問題。如果不提高到道德自律高度去進行，種種環境保護的宣傳、教育、防治、禁止，均只起到揚湯止沸的表面作用，最終都將不能達到釜底抽薪的預期目的。［17］只有當人類對環境道德形成共識，確立了共同的環境倫理道德規范之后，才有可能自覺遵循經濟建設、社會發展與環境承載力相協調的原則，減少對農村的環境污染和生態破壞行為，最終實現農業經濟可持續發展，因而進行環境道德養成教育和環保法律宣傳顯得尤為必要。筆者建議從環境道德教育和環保法律宣傳的范圍、內容和途徑等方面構建一套長效機制。一是要廣泛開展宣傳教育，在全國的大中小學校開設環境教育課程或在課堂教學中滲透農村環保知識，把所有涉及農村環境保護的人員都納入宣傳教育范圍，宣傳教育的對象有農民、企業主和鄉鎮干部以及省、市、縣政府機關，企事業單位和其他社會群體，增強社會各界對農村環境問題的認識和重視。二是要全面開展宣傳教育，既要宣傳環境道德、生態道德、環保知識、法律知識，也要大力推廣和普及環保技術，引導農民發展生態農業，生產綠色食品，科學使用農藥化肥，綜合利用畜禽糞便，妥善處理生活垃圾，減少對農村的環境污染。三是要多途徑開展宣傳教育，利用辦展覽、發放環保法律書籍和宣傳畫冊、文藝表演等多種形式開展生態環境警示教育系列活動，對當地農村沿襲的陳規陋習和不良習慣公開剖析，促進農民更新觀念，營造認識環保、重視環保、支持環保的氛圍。同時通過定期或不定期的知識講座、培訓、自學等多種方式，建立執法隊伍環境法律知識學習長效機制，不斷更新農村環保隊伍的知識結構，提高他們的業務能力和執法水平。

四、結語

隨著社會主義新農村建設進程的推進，農村環境污染問題已經成為制約農村經濟持續發展的重要瓶頸，影響了農村生態環境和農民的身心健康。政府在積極推進新農村建設，大力發展農村經濟的同時，應該采取有效的措施防止農村污染的進一步蔓延，維持農村生態環境和資源的可持續利用。

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Analysis of the Legal Measures of Environmental Pollution Prevention in Rural Areas

LIAO Wang-rong

(Guilin College of Aerospace Technology，Guilin ，Guangxi 541004，China)

With the new rural construction and the continuous development of the rural economy，the problem of environmental pollution in rural areas has been worsening in the recent years.Therefore，it is increasingly imperative to strengthen the prevention and control of environmental pollution.In view of the present situation of environmental pollution in rural areas，the paper analyses the cause of rural worsening environmental pollution，and formulates the legal measures of establishing and perfecting the rural environmental pollution prevention and control.

rural areas;environmental pollution;prevention;legal measure

D922.6

A

1672－9021(2011)06－0097－06

廖旺榮(1975－)，男，廣西桂林人，桂林航天工業高等專科學校講師，碩士，主要研究方向:環境與資源保護法，民商法。

2010年度國家社會科學基金項目:西部農業生態環境修復與改善法律機制研究(10XFX022)。

2011－10－20

［責任編輯普梅笑］