泰安市推行水利工程代建制的問題與建議

曲秀杰 ，李秋金，郭艷玲

（1.泰安市水利和漁業局，山東 泰安 271000；2.臨沂市蘭山區水務局，山東 臨沂 276000）

2004年國務院在《關于投資體制改革的決定》中提出：對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。2011年黨中央、國務院在《關于加快水利改革與發展的決定》（一號文件）中再次要求“對非經營性政府投資項目，加快推行代建制”。近年來，按照上級有關要求，泰安市在水利工程建設中，逐步開展了代建制試點工作。其中第一個代建項目是2002年的大河水庫加固改建工程，即泰山抽水蓄能電站下水庫加固改建工程，這在全省水利領域也是首例。泰安市水利領域第二個代建項目是2009年的大汶河攔蓄工程。在代建制的推行中，泰安市走在了全省的前列，積累了豐富的經驗。

1 代建制模式

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)，目前在發達國家成熟的建設體制中，已經是通常采用的一種工程項目建設管理模式。是由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、采購、監理、施工、竣工試運行等全過程進行管理的項目建設管理模式。具體代建模式，又因情況而有所不同。

大河水庫加固改建工程主要是實施階段的代建。大河水庫是泰山抽水蓄能電站的水源地，也是下水庫，是電站的重要組成部分。2002年8月28日，泰山抽水蓄能電站工程項目法人山東泰山抽水蓄能電站有限責任公司，與代建人泰安市水利和漁業局，簽定了《山東泰安抽水蓄能電站下水庫加固改建工程部分委托建設管理合同》。合同約定，工程總投資14 025.85萬元，一次包死，不因任何因素調整，虧盈由代建人自負；工程總的工期要求是2005年3月1日前竣工，具體進度安排由代建人負責；工程質量要求是確保優質工程，爭創國家最高獎項——魯班獎；由代建人全權負責監理、施工隊伍的選擇，分部以下工程驗收。

大汶河攔蓄工程則是全過程的代建。2009年泰安市泰山投資有限公司正式委托代建人泰安市大汶河綜合開發建設有限公司負責工程的建設管理。項目總投資15億元，主要工程內容是在大汶河40 km的河段上，建設7處攔河工程，形成攔蓄水面長25 km，面積約2 400 hm2，總攔蓄水量4 695萬m3。代建人全權負責勘察設計等項目前期工作，項目實施階段的監理、施工隊伍選擇，投資、進度、質量與安全管理，驗收及建成后的運行管理。

2 代建制優點

2.1 有利于減少項目決策失誤

如大汶河攔蓄工程實行代建制后，代建人通過選擇專業咨詢機構完成前期工作，前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，將做為出資人與代建人共同遵守的合約基礎，不得隨意改動，這必將使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足出資人的建設目的和代建人科學組織實施的需要。可避免在項目決策中不切實際、盲目攀比、跟風上項目的行為；避免硬性壓縮項目前期工作時間、可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求的行為；避免出現“上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股”的“三拍”項目。

2.2 有利于項目資金的落實

如大河水庫加固改建工程實行了代建制，則代建人與出資人都需按合同辦事，及時撥付工程款，否則將承擔因此引起的索賠。再如大汶河攔蓄工程，通過實行代建制，真正的出資人—政府就與代建人形成了合同關系，迫使政府必須更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而行，從而改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、資金不到位、拖欠工程款等不良現狀。

2.3 有利于提高項目管理水平

代建制的實行，使工程建設由過去的外行管理內行的不對稱建設管理方式，向專業對專業、內行對內行的科學建設管理模式轉變，項目的工程技術及管理手段也更趨于現代化。采用代建制進行項目管理，關鍵在于選擇代建機構及代建經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是代建機構及代建經理所必須具備的素質。大河水庫加固改建工程及大汶河攔蓄工程代建機構擁有雄厚的技術力量，主要負責人具有設計、施工、監理等豐富的工作經歷和較強的領導、協調能力，在項目建設中發揮了重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，選擇優秀隊伍，協調參建單位關系，合理安排施工工序，將極大提升項目管理水平和工作效率。大河水庫加固改建工程提前5個月竣工，單元工程優良品率91%，分部工程優良品率100%，被授予了“魯班獎”；大汶河攔蓄一期工程實現了“質量優秀、投資節約、工期保證和安全零事故”的既定目標，代建人被泰安市委授予“泰山先鋒”的光榮稱號，優異的成績驗證了代建制的優越性。

2.4 有利于遏制腐敗

實行代建制，出資人與代建人成為相互監督、多方監督的合同關系，“出資、建設、管理、使用”等環節有了明顯分離，形成相互的制約。有利于避免建設領域中圍標、串標、轉包、違法分包、不履行投標承諾等突出問題，有利于避免非經營性政府投資項目因權力過于集中、監督過于弱化而造成的腐敗問題。

3 代建制面臨的主要問題

目前，各地、各部門加快推進非經營性政府投資項目代建制，取得了積極的成效，同時也暴露出不少問題，應該引以為鑒。

3.1 相關法律法規滯后

代建制是法制社會中合同制管理的一種延伸，國務院《關于投資體制改革的決定》以及中央《關于加快水利改革發展的決定》雖然對非經營性政府投資項目提出了加快推行代建制的要求，但與代建制相配套的法律、法規還沒有形成，相關部門在推行代建制的過程中多是摸著石頭過河，隨意性很大。法律對雙方的行為缺少硬性約束，出資人與代建人的法律地位不明確、不清晰，遇到利益搶著上、碰到困難繞著走、出了問題相互推的可能性始終存在，監管部門在解決糾紛時責任難判斷、處罰難確定。代建制的推行離開健全的法律法規體系，而僅靠代建雙方的合同約定與自覺配合顯然是不夠的。

3.2 代建市場尚不成熟規范

發達國家代建市場是在建筑市場高度發達，咨詢業高度規范與誠實的基礎上發展起來的。目前我國的建筑市場還不夠規范，作為市場主體的企業誠信度還不夠高，同為咨詢范疇的監理制大規模推行已近20年，但監理企業的行為依然不夠規范，監理作用還沒有得到充分地發揮。在這種形勢下，推進代建制，代建企業的培育是最大的難題。泰安的兩個試點項目，代建人都是事業單位，從全國的情況來看，代建人也多是半官半商的性質，與政府部門有著某種隸屬關系，主要人員多是從機關事業單位抽調來的，沒有達到完全市場化的程度，只能算作一種過渡形態。而其他代建企業，在技術、經驗、誠信方面還多數存在著一些讓出資人不安的問題。總而言之，目前能夠承擔代建任務的有經驗、有技術、有信用的代建主體還太少，代建市場還很不成熟規范。

3.3 監管難度大，監管力度弱

相關法律法規的不健全是造成監管不力的最大原因，政府職能部門執行力不足也影響著代建市場的監管。代建制度下，政府應從具體項目的建設管理中脫開身，集中力量培育代建市場、制定規則和維護良好的市場秩序。由于代建制剛剛起步，政府部門在非經營性政府投資項目中的角色轉變還沒有完成，法律法規對政府監管的剛性約束尚不到位，相關政府職能部門的查處力度、力量、手段不夠，民不告官不究思想還在一定程度上影響著政府部門的執法態度。

4 加快推行代建制的建議

4.1 加快代建制的法律體系建設

盡快制定與政府投資項目代建制有關的法律、法規及行政規章制度，構建完善的代建制法律體系。對代建企業實行規范化的資質管理，明確各級別的代建企業應具備的注冊資本金、技術力量、管理能力、經營業績和誠信級別。推行標準化代建合同條款，明確委托人、代建人的法律地位、權利、義務和責任。

4.2 加強對代建市場的培育和規范

一方面鼓勵代建制試點推行，鼓勵有條件的企業嘗試代建業務。另一方面，在選擇代建人時，應按照平等、互利、誠信的原則，盡快推行公開招標投標制，規范代建制市場行為。同時，還應制定代建取費標準，消除代建亂收費現象。

4.3 加強監管，懲處違法違規主體

政府應盡快完成從建設管理者到代建市場監管者的角色轉變。制定對代建市場的監管原則、方案和細則，加強對政府監管人員的政治和業務素質教育，提高監管水平，做到不缺位、不越位。對代建市場的違法違規行為，一經發現，嚴肅查處，并記入企業誠信檔案，在市以上的企業不良信息公告平臺上公布。