政府投資項目全過程監控造價管理工作的探討

朱登林

分析近五年來我中心審核的政府性投資項目，發現有近1/3的項目投資超概算，造價監控工作做的很不理想。如何加強政府性投資項目的造價監控，切實把政府性建設資金真正管好、用好，使有限的資金發揮最大的效益，是擺在財政部門面前的一個重要課題。因此，就如何進行造價監控這個問題談一些認識和看法。

1 決策階段造價監控工作存在的問題及解決辦法

決策階段工程造價監控的成敗決定工程項目全過程等造價控制的成敗。項目成敗與否關鍵在于決策，只有正確的決策才能帶來項目的正確實施;決策失誤將導致投資資金的浪費，造成后幾個階段的造價控制也失去意義。

項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算審批過程是決策階段的必經之路，但由于建設單位的認識不足，致使這些工作往往做不到位，有些是走過場。在這一階段，初步設計及概算成了估算數，沒有經過詳盡的實地勘測、科學分析和方案優化對比認證便上報審批;還有些單位為了爭取項目上馬，在項目申報過程中以小規模低投入的建設方案上報，以獲取上級的批準，然后在實施中擅自擴大規模、提高標準和增加建設內容，造成既成事實，使上級領導和相關職能部門不得不同意追加投資概算，導致工程項目造價不斷攀升;另一方面，據調查，有較多的建設項目存在可行性研究深度不夠、外部建設條件不落實、缺項、漏項等現象，導致建設實施時上述問題暴露，投資概算失控，特別是地質勘察工作不細造成工程超概算情況比較普遍。

針對出現的上述問題，決策階段應做到以下幾點:項目建議書、可行性研究報告必須經過詳盡的實地勘測、科學分析和方案優化對比認證后再上報審批。要確保有足夠的時間去把這方面的工作做細、做扎實。先從市場研究、技術研究和效益研究三個部分著手分析論證項目的必要性、可行性和合理性，再做多方案比較和優選，并提出結論性意見和重大措施建議。要做到先評審后立項，立項后積極與建設單位溝通，深入了解建設單位的意圖和項目具體情況。對建設規模和建設標準進行準確定位，確保外部條件全部落實到位，確保投資估算滿足限額設計和控制概算的要求。財政評審機構面對的是本地區的財政投資建設項目，在平時的工作中積累了豐富的工程建設經驗，往往能夠對建設單位提出很多具有建設性的意見。這個階段介入，不但加強了與建設單位的聯系，便于以后工作的開展，同時也使項目規模更加合理，從源頭上提高了財政資金的使用效率，切實做到先評審后決策。

2 設計階段造價監控工作存在的問題及解決辦法

設計方案的優劣主要是由設計單位決定的。一個工程在造價上是否合理，是節約還是浪費，在設計階段大致定型。據西方一些國家分析，設計費一般只相當于建設工程全壽命費用1%以下，而正是這少于1%的費用對工程造價的影響度占75%以上。有的項目由于設計行業缺乏競爭和約束機制，設計人員進行設計時不考慮結構、方案的合理性、經濟性，使得限額設計流于形式;審定圖紙和預算的專家受時間、專業等因素影響，在短短的兩三天時間里只能從面上進行審核，不能全面徹底的審查，嚴重地影響了預算的準確率。針對設計階段出現的問題，應積極推行設計招標，在限額設計的基礎上進行多方案的詳細比較論證，從經濟性、適用性、長遠性等多角度考慮，使技術和經濟有機結合，選出最佳實施方案;實行設計獎罰制度，一旦突破相應的概算限額，則必須返工，返工費由設計單位承擔。同時，制定較為詳細的、可操作性強的獎懲方案，獎勵那些設計方案優秀、工程造價節約的設計，處罰那些因設計浪費而造成經濟損失的設計。以上獎罰方案可有效避免設計時出現肥梁、胖柱、超量配筋、加大截面、任意提高鋼筋混凝土標號等級等抬高項目造價的現象，能充分調動設計單位的積極性，使其設計出低成本的優化設計方案。在設計階段，建設單位的參與程度直接影響設計的質量與造價的高低。評審中心應積極參與設計方案的評審，在不影響功能的前提下，提出節約造價的合理化建議，能動的影響設計。同時，也積極參與設計項目投資分析，對設計預算進行評審，重點審查預算的全面性、準確性，力求不丟項、漏項，并充分考慮不可預見因素。

3 招投標階段造價監控工作存在的問題及解決辦法

招投標階段存在的問題是:個別建設單位編制的招標控制價和標底不報財政部門審定，隨意招標;很多建設單位急于讓項目開工建設，對設計深度、招標文件的合理與完善程度沒有嚴格把關，造成邊施工邊變更。有的項目一改再改，對更改造成的損失也沒有建立相應的責任追究制度;同時，還存在招標文件的有些條款設置不嚴密，文字敘述上有漏洞，評標辦法的制定缺乏，招標范圍不明確等問題，導致招標項目造價留有很大活口，使工程投資得不到有效控制，使招投標流于形式，為竣工結算留下隱患。

針對以上情況，該階段工程造價控制的主要工作是:要加強對招標文件、施工圖紙的審核，加強對編制的招標控制價、標底的評審。招標文件審核時主要審查各項條款設置是否嚴密，文字上是否有漏洞或者歧義，評標辦法的設置是否科學，招標范圍是否明確。審核招標控制價、標底時既要考慮投標總報價的合理性，又要詳細評審其中各分項綜合單價的合理性，看是否有漏項現象存在。對圖紙的細化程度審核時，要注意檢查標注是否清晰，出詳圖的地方是否交代清楚，是否滿足準確計算造價的要求。

4 施工階段造價監控工作存在的問題及解決辦法

施工階段控制工程結算超概算的關鍵是控制設計變更和現場簽證。我們在歷年的結算審核中發現，有的建設項目在某一分部分項工程施工完畢后，又提出變更要求，使得施工人員不得不打破原有的施工組織設計，重新安排施工，造成人工、材料、機械的浪費;加之有些建設單位的工作人員業務素質差，對于預算和有關規定不熟悉，或與施工單位有某種“默契”，造成不合格簽證。

設計變更多半發生在隱蔽工程，評審人員沒有到場，很難斷定變更的真實情況。因此，施工時一定要深入施工現場，隨時查看工程實施情況，核實并規范變更簽證。發生設計變更和現場簽證時，先進行造價增減多少的測算，并優先考慮造價變化的因素，進行技術經濟分析比較后再進行變更，使現場簽證和設計變更在確保功能和質量的前提下盡可能不增加投資，甚至還能降低投資。努力減少現場變更的隨意性，嚴格控制不合理的變更簽證。施工階段變更如果涉及增加資金過多，必須要請示相關部門批準后才能實施變更。在施工階段還應注意多收集重要的證據，以免承包方在結算階段提出施工索賠時難以應付。

施工階段造價控制的重點是簽訂好施工及購貨合同。這一步工作做好了，能夠避免結算時的合同爭議和糾紛。評審人員應根據每一個工程具有特殊性，預測將來容易產生糾紛的地方，要求在合同簽訂時加以澄清說明，避免由于簽訂的合同條款不明確或不嚴密造成造價失控或扯皮。合同條款應主要審核:涉及造價的條款是否符合招投標文件的約定;是否與工程實際及國家法律法規相符;合同價調整的條件、范圍、方法是否合理;審查現場簽證條款、設計變更條款、工程結算條款表述是否準確、完整;審查合同條款是否充分闡明發生變更的計價方法;是否準確界定承包風險的范圍、調整幅度及調整方法。

5 結算審核階段造價監控工作存在的問題及解決方法

在結算審核階段，首先要在對合同進行透徹理解的基礎上嚴格執行合同。對于出現的甲方不熟悉工程相關知識，監理方的責任心較差，沒有審核簽證單中施工單位報送的工程量，價格的簽訂也沒有任何依據的情況，在審核時必須對簽證單中的工程量和簽訂的價格都要進行進一步核實，盡量剔除現場簽證不實的情況。結算審核應采取建設單位初審與財政相關部門聯合復審相結合的辦法。

政府性投資項目造價控制不理想的主要原因是:我國的政府投資項目大部分建設時間長、具體情況復雜、造價高，各個階段的工程造價監控難度較大;又由于政府投資項目沒有籌集和歸還建設資金的壓力，花多花少最終均由政府買單，因此建設單位在造價監控方面重視程度不夠。目前造價管理的各個階段控制工作不夠完善，對工程造價的控制主要側重于事后控制(竣工結算階段)，而忽視了最為重要的事前控制(決策和設計階段)。

從以上分析可知，對政府投資項目進行全過程造價控制，不只是核減資金的問題，最重要的是改變過去只注重事后評審的做法，努力做到早介入、早跟蹤，在事前評審上多下功夫。監控事先制定全過程造價監控實施方案，實施中發現存在的問題再加以改進，促使造價監控工作不斷完善，真正實現政府投資項目造價監控工作的全過程覆蓋，使有限的資金發揮出最佳的效益。

［1］ 李 玲.關于工程項目全過程工程造價的控制及管理［J］.山西建筑，2011，37(1):232-233.