社會理想與住宅規劃——半個世紀上海住宅發展規劃回顧

熊魯霞

房子，房子，曾讓多少上海人魂牽夢縈…

房子，自古不僅是生存之所，也寄托了我們對生活的理想。

住房的歷史就是一部城市的歷史。上海住房格局從上世紀20、30年代風靡上海灘的石庫門、新式里弄、花園住宅，到如今的高檔住宅、聯排、獨棟別墅；從建城初形成的棚戶區的窮街到50、60年代的工人新村；從60、70年代司空見慣的老式公房，到90年代的四高動遷小區。上海居住模式的變遷，折射出這個城市歷史人文的滄桑巨變。在這個過程中，特定的住宅與特定時代息息相關、與特定的城市發展階段息息相關。這是一個新的時代、新的時代精神不斷發展的過程。

如果說歷史塑造了住宅的特色，住宅塑造了城市的性格，那么半個多世紀，上海人的住房究竟經歷了什么樣的變化？各個歷史階段的典型住宅又是怎樣寄托了上海人對生活理想的向往與追求？又怎樣影響上海城市居住發展的規劃？

本文重點從上海自1949年起半個世紀住宅發展的歷史軌跡，從社會理想是怎樣體現在國家政策中，是怎樣作為住宅發展的第一推動力，從而影響住宅規劃的，作一初步思考。

一、上海住房規劃的本底——租界下的住宅發展狀況

只有認識上海百年租界的居住本底，才能更好地理解1949年后上海居住發展規劃走過的路程、遇到的問題，更好地認識和把握上海居住未來規劃的導向。

說到上海住房的歷史本底，也許人們會在追憶與想象中懷念上海石庫門的經典影像、懷念她曾經的精致與考究、懷念這里沉淀的海派文化的細膩和風韻：“推開黑色的木質大門，躍入眼簾的是舊上海的旗袍女人，紅翠欲滴的閨門欄窗。一句“儂好，到屋里廂來坐坐。”

其實這只是上海居住本底的一部分，一小部分。

鏡頭1：阿拉石庫門

石庫門是最具上海本地特色的居民住宅，通常被認為是上海近代都市文明的象征之一，也是上海人“骨灰級”住房記憶。上海租界中的第一批石庫門建筑建于19世紀60年代，是江南富商以及上海郊區的鄉紳在租界建造的“城中別墅”， 由于住宅單元入口采用石庫門的大門而得名。它在上世紀一二十年代最為流行。主要分布在老的黃浦區、靜安區、虹口區和南市區。典型的有廈門路的仁興里、廣東路的老昌興里等。

20世紀以后開始出現一種改良式的新式石庫門里弄住宅，以及一批廣式里弄住宅。后來隨著新式里弄和花園里弄的興起，石庫門就風光不再了，開始逐步淪為城市低收入居民的棲身之所。解放前，“亭子間”（設在樓梯轉彎平臺處的朝北小間）往往是許多青年文人租住的地方。魯迅作品中描摹市井風俗有稱上海人每晚“躲在閣樓喂臭蟲”，想來此景與之相差無幾。

石庫門單體平面結構脫胎于上海“本地房子”的三合院或四合院的形式，總體布局吸取了英國聯排式建筑的特點。其特有的平面型制構成的聯排空間格局，塑造了典型的上海里弄居住空間結構肌理，形成上海典型的弄堂文化之美。那一條條靜雅曲幽、形態各異的石庫門弄堂，整整影響并奠基了上海近一個世紀的居住空間肌理，也成了上海人特有的記憶。

鏡頭2：新式里弄、花園式住宅與公寓

之后發展的新式里弄住宅、花園里弄住宅與公寓住宅，在20世紀20年代至40年代是該式建筑的最盛時期。居住對象多為中上層的高級職員和知識分子。主要集中于徐匯區（法租界）、靜安區、盧灣區、老黃浦區（公共租界西區）。典型的有淮海中路的新康花園，威海路的威海別墅、太陽公寓（圍合式公寓），南京西路的靜安別墅，陜西路的陜南村、長樂新村（凡爾登花園）等。

20世紀20年代初，在新式石庫門里弄住宅的基礎上，演變出新式里弄住宅。其房屋結構由老式石庫門的立帖式改為磚墻承重，有的局部采用了鋼筋混凝土結構。改善了空氣流通和采光條件，房屋設備方面日臻完善。其弄堂布局仍維持了石庫門住宅所體現的上海里弄肌理的特色。

圖1 1943上海市區地圖

圖2 1956上海市區地圖

圖3 1999上海老地圖

圖4 二上二下石庫門

20世紀30年代，上海多發展花園式住宅。其形式接近高級獨立式住宅，分為聯排式、雙聯式和獨立式。住宅前多圍有庭院，注重朝向及通風采光，有梁挑或板挑屋外陽臺。聯排與雙聯式其總平面布置上仍然維持了石庫門里弄住宅的形式，同時更體現了花園城市的規劃理念，體現了城市生活與自然的融合。

20世紀30至40年代上海開始興建集居型公寓住宅。其單體設計和使用上受西方建筑影響較多，具有近代公寓住宅的特征。五層到二十層不等，配備了近代化的電氣設備，堪稱當時世界潮流的前衛精品，也是上海近代歷史上留下的寶貴文脈。公寓式住宅有獨立式、聯列式和圍合式，取消了里弄住宅各幢房屋之間的圍墻代之以弄口大門，弄內集中綠化或宅前綠化。

這種居住形式正在漸漸脫離鄉村生活方式的影響，反映了現代城市生活方式通過時間的積累對居住模式的滲透與征服，并悄然改變城市先前形成的居住肌理。

鏡頭3：棚戶區

圖5 公寓-陜南村

圖6 三上三下石庫門

在上海開埠后的工業化與城市化過程中，大量農村人口來到上海成為產業工人，或從事城市基本服務業。同時自清末以來，戰爭頻繁，社會動蕩，使上海集中了大批農村逃亡來此的難民。這些貧苦的勞動人民，背井離鄉流入上海，在曠地空地、鐵路邊、河灘地、以及城郊自然村落的周圍，以極為簡陋的材料，搭建起大片的棚戶，茍且安生。

棚戶區主要分布在上海的老南市區、閘北區。是上海解放后政府長期的重點改造地區。

二、半世紀記憶之住宅發展規劃歷程“保障房”是城市居住規劃永恒的主題

當我們在為“尋租”帶來的城市社會問題和城市“形象”問題糾結時，也許看看歷史的軌跡，能有助我們的思考。尋租從石庫門已然開始。當歷史沉淀之后，往往會過濾石庫門窘迫的居住狀態，會淡漠曾經清新淡雅的石庫門已成了72家房客的蓬頭垢面。其實很長一段時間，圍繞上海蝸牛居的兩大居住模式就是“老式石庫門”建筑與棚戶區，這也是解放后，黨的住房政策和城市建設主要解決的問題和改善的對象。

經歷改革開放后的城市建設大發展，但上海的居住發展依然是圍繞城市化帶來人口增長和外來人口增長所不斷產生的居住問題。解決中低收入的居住問題永遠是城市發展各個階段的核心問題，也是政府工作和城市規劃的核心目標。

住房“公有制”的時代（1949至改革開放前）

以工人階級為主體的“保障房”政策

這個時期，意識形態上，是馬克思的共產主義（社會主義）改造學說；經濟體制上，實行基本經濟資源國有制基礎上的公有制形態；管理機制上，采取指令性計劃經濟模式。這些觀念和體制主導了改革前的中國住房事業的政策與發展。

1949年《人民日報》發表《關于城市房產、房租的性質和作用政策》一文，提出“接管國民黨政府的房產和沒收官僚資本家及罪大惡極的反革命分子私人所有的房產，它的所有權屬于人民政府，屬于人民”。為解放后公私房產管理的基本方針奠定了輿論思想基礎。1954年的《憲法》，規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或收歸國有。這為城市私房公有化做好了法律準備。1955年，中共中央決定實行“私營工商業的社會主義改造”。私房公有化運動很快消滅了城鎮私有住房。

建國初期，百廢待興，城市建設推行“先生產，后生活”的發展策略。房屋政策指導思想是：“今天國家的資財主要是用于進行人民革命戰爭和用于恢復和發展生產，不可能投下大量資本來修筑房屋。”

在社會主義優越性的主導目標下，根據蘇聯模式，政府明確宣布要承擔住宅保障責任。在接收公房、沒收官僚私房的基礎上，實行房租管制，房屋由國家進行統一租賃、統一分配使用和修繕、維護；建立城市職工的住宅福利制度。之后的20余年，在城鎮區域實行公有住房制度，住房實行免費實物分配和單位所有制，被看作應該由政府完全負擔的福利品。

以工人階級為主體的“保障房”規劃

上海解放后三個月，市總工會就提出“要建人民村”。政府從很有限的財力中，投資、建設了一批以曹楊新村為代表的、位于市郊結合部的工人住宅區，后定名為曹楊一村、控江一村等18個新村。建設標準和形式以當時的蘇聯建筑為依據。在當時是勞動人民翻身的光榮見證。愛國華僑陳嘉庚在視察后感慨：“其優待工人之建設，當不下于職員矣！”50年代中期起，相繼在市郊邊緣規劃建設了天山、嶗山、管弄和東安等新村，以及閔行江川路、北郊張廟的工人新村。

圖7 公寓-武康大樓

圖8 早期石庫門弄堂

當時住宅規劃設計沿用了1946年《大上海都市計劃》所引進的西方“鄰里單位”規劃理論。其基本原理是：以小學生上學不穿越城市道路為基本居住細胞（小區）規劃居住區。小區的規模一般約為10公頃，有配套的日常生活服務設施和小學幼托。鄰里單位對住宅布局規劃結構所產生的影響一直延續至今。

另一方面，則在國有化運動中接收了大批舊有住房，實施低租金政策，一套住房分割幾戶合住。同時，拆除了部分棚戶、簡屋、“滾地龍”等，改造了蕃瓜弄等一批棚戶區。相當多的居民家庭搬進了新建的住房。通過解決中低收入階層的住房，讓人人有房住，實現了當時水平的平衡、平均。

但在20世紀60年代初期的經濟困難時期和“左”的思潮影響下，放慢了建設腳步，并建造了一些“煤渣磚”、“薄樓板”等簡易建筑。自1974年起，由于人口猛增，加速了住宅建設。開始在市區一些老公寓頂上加層建房，同時在萬體館附近建設一些高層住宅。

由于長期實行無償分配和低租金的福利住房體制，資金只有投入沒有回收，也沒有建立相應的住房投融資機制，住房投資嚴重不足，城市住宅建設遠遠趕不上城市人口增長的速度。居住擁擠、結婚無房、住房質量差等始終是上海城市生活的突出矛盾。特別是在大批知青回城后，住房緊缺的問題日益尖銳。“蝸牛居”曾是上海大部分市民居住狀況的真實寫照。很多上海人住在弄堂狹小擁擠的“石庫門”房子，好的有“新式弄堂”、“公寓”等，更差的有大量屬于“私房”的“棚戶”，用現在的話即是“城中村”中的簡屋。直到改革開放的1978年，當時上海市人均住房使用面積僅有4平方米左右，為全國最低。一部《七十二家房客》電影，把上海人的居住窘迫描寫得淋漓盡致。

擁有的時代（改革開放后至2007年）

“提倡個人擁有房屋”的政策導向

1978年之后中國住房事業的發展以中國住房制度改革為特征。房改從售房起步，首先打破的就是“公有住房制度、個人不能擁有住房”的思想禁錮，到2007年的《物權法》的通過，完成了從思想解放到體制立法的轉變。

1978-1987年：福利住房的改革試點階段

1978年9月與1980年4月，鄧小平兩次談話講到要解決住房問題，“提倡個人建房買房、鼓勵公私合營”，成為住房改革開始的標志，中國啟動了城鎮住房體制改革。

1979年10月，上海市建委提出《關于在三年調整時期加快住宅建設解決居住困難的報告》，提出了實行住宅建設和城市改造相結合，國家統建和企業自建相結合，新建和挖潛相結合，逐步改善人民群眾居住條件的建議。

1984年5月，上海市政府批準實施《上海市出售商品住房管理辦法（試行）》，補貼出售商品住宅和試點出售舊公房。

1988 -1998年：市場化住房的發展階段

1988年1月，國務院召開全國住房制度改革工作會議，確定了《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案》。明確指出“我國城鎮住房制度改革的目標是：按照社會主義有計劃的商品經濟的要求，實現住房商品化”。

1991年2月，上海市第九屆人大常委會通過了《上海市住房制度改革實施方案》。主要的措施是：推行公積金 、提租發補貼 、配房買債券、買房給優惠 、建立房委會 。

1992年，小平南巡講話，浦東開發開放開始了上海的大發展。住宅建設自此走向政府調控下多元投資主體的市場經濟道路，推動了上海住宅建設實質性的飛躍。

1993年黨的十四大確定“建立社會主義市場經濟體制”作為國家的主要發展目標，由此開始了“建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化”。并建立“安居工程”,解決中低收入家庭的住房問題。

1995年12月， “上海市住宅發展局”成立。當時的市委書記黃菊說道：我們這個住宅發展局，就是為了解決上海市民的住宅，第一宗旨就是為民，為上海中低收入的居民。

1998-2006年：商品住房的主導時期

1998年7月國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。該文件明確提出停止住房實物分配，逐步實行住房分配的貨幣化。這標志著中國實行了40多年的福利分房制度從政策上退出歷史舞臺，中國住房制度進入了住房商品化、市場化時代。

1998年12月，上海市委七屆三次會議提出了要使上海“居更佳”的發展要求。之后上海市第十一屆人大通過《關于進一步深化本市城鎮住房制度改革的若干意見》，標志著上海住房制度改革開始全面進入建立與社會主義市場經濟相適應的住房新制度階段 。

從此住宅建設從過去政府和單位為主向多元化的投資體制轉變，房地產開發企業成為住宅市場的發展主體，中國的住房市場得到前所未有的發展。上海的土地從無償劃撥到主要通過市場招拍掛的批租轉讓，上海的市民從租賃國家公房到在商品房市場上購買產權住宅。

“居更佳”的住宅規劃演繹

1986年和2001年國務院批準的上海市的總體規劃對上海住宅的布局提出了基本要求：“在今后相當長的時期內，住宅建設仍將是城市建設的重點”，“住宅發展以提高居住環境質量和生活服務設施水平為核心”。對上海居住布局規劃的指導思想是：“住宅建設與城市發展相結合”，“新區與舊區住宅建設相結合”。規劃繼續延續了“鄰里單位”的居住區布局結構和配置社區公共設施的理念。

1988年，上海在虹橋新區的開發中，于全國第一個試點了土地批租轉讓。這對城市規劃、建設與管理提出了新的要求，推動了規劃方法的改進與完善。與土地批租轉讓這一新的建設方式與管理模式相適應，上海在借鑒美國“區劃”等規劃理論方法的基礎上，探索并實踐了控制性詳細規劃這一引進法制觀念的新的規劃方法。規劃的法律地位在以后的城市建設與管理中逐步完善、加強與提高。

20世紀80年代，開始用多渠道籌資和區域綜合開發的辦法進行大基地統一征地，由此開始曲陽、田林、濰坊等十二個大型居住區的規劃。上世紀80年代后期，引入部分外資開發的雁蕩公寓、愛建新村、寶石公寓等僑匯住宅，以及近郊虹橋一帶建設的出租別墅，使上海的住宅建設有了高檔體系。外商和民營企業群體的投資推動了90年代中期的建設高潮。浦西和浦東等中高檔商品住宅，以及位于城市西郊與東郊的別墅區，住房套型逐漸擴大，綠化、配套等也日趨考究，部分高級住宅已走在西方的前面。

同時老市區也開始舊區改造基地的規劃。近郊寶山、閔行、嘉定等區的鄉村組織，紛紛征用成片土地，用市場化的運作手法建設動遷住宅，解決了市中心城區幾十年舊區改造的難題。

以“居更佳”為出發點， 1997年和1999年上海市政府2次頒發《上海市開發建設示范居住區實施綱要》和修訂，開始了“四高”住宅（高起點規劃、高水平設計、高質量施工、高標準管理）的規劃建設，在東、南、西、北規劃開發建設萬里等示范居住區。

2000年，在亞洲金融危機的局面下，政府決定啟動住宅消費，鼓勵投資物業，又掀起了上海住宅建設新一輪發展。

一個住房消費的時代來臨了，上海百姓的住房改善，住宅建設帶動上海近郊區的迅速城市化，以突飛猛進的速度讓世人驚訝。

三、新時期的工人階級住房——“保障房”的思考

住房市場化改革、福利分房制度的打破，使住宅建設有了更大的發展空間，城鎮居民有了更多的選擇余地。但接著發現，在住房資源分配上，對于市場機制作用的期望過于完美，市場不是慈善家。2007年以來，在堅持市場是住房資源基本配置機制的前提下，政府有保證人人“住有所居”、實現基本住房保障制度的責任重新成為社會共識。

2007年8月，國務院辦公廳發布《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，把對城市低收入家庭的住房保障提升為住房政策的主要內容，把廉租房作為住房保障體系的中心，引導住房市場的發展使其關注民生的需求，中國公共住房體系進入一個新時代。

走過滄海桑田，歷史就是這樣螺旋上升與波浪向前。

在未來居住空間的規劃路程上，如何去實踐社會的理想，實現人民時代的追求，是否需要進一步思考如下問題：

思考1：作為公共政策屬性的城市規劃，如何準確落實黨的政策？

上海住宅發展歷程，就是一部住宅政策不斷發展的歷史。住宅政策決定了住宅規劃的導向，決定了住宅建設的方向。在改革開放以前的計劃經濟體制下，沒有住房市場，城鎮居民采取公有住房實物分配的福利方式。這是那個年代對共產主義的理解，對社會公平公正的理解。住房商品化改革后，隨著住房市場的快速發展又產生了新的經濟與社會問題，住房的不平等狀態漸漸又以另一種方式出現。縱看中國住房政策發展的基本主線，從政府主導的城鎮福利房到市場主導的商品房，再到政府保障下的住房市場調控，黨和政府一直在住房制度設計方面不斷摸索，但其主導目標卻始終如一 ，即試圖找到一種既適合中國國情，又符合社會發展需要與規律的制度安排。

那么，在從工人階級住房到保障房的半個世紀的政策演變路程中，中低收入居民的住房需求始終是政策制定的價值取向，政府和市場責任邊界的界定始終是政策制定的基本前提，城市規劃如何確定與此相關聯的合適的住房供給結構？

思考2：如何應對傳統的城市居住肌理面臨的挑戰

上海居住的底圖曾是以弄堂為代表的傳統里弄住宅空間結構，它源于江南水鄉和西方花園城市的理念，根植于雞犬相聞、與天地共融的生活方式，它是親切的、互動的，是開放的居住生活細胞與城市運轉肌體相滲透，構成了城市生機勃勃的整體。鄰里結構理論，提出以小學生不跨越城市道路上學為基本生活單元，構成城市分級組合的居住結構模式，是至今的居住區公共設施規劃分級標準和居住區結構體系的基礎。

這些尋求交往、尋求庇護、尋求自然的思想是一脈相承的，這是人類本性之基因，是城市文化之細胞，它決定和演變了住宅區的結構。但現在許多新建的小區將原本是融于城市整體的居住區封閉了，自成體系而獨立于城市的空間結構外，獨立于城市活動之外。于是沒有了我們前輩生活的親切融合，也失去了城市的理性和效率。這類小區是“漂亮的”，但是桀驁的，因為沒有城市生活的支撐；是“高貴的”，但是孤獨的，因為不能與周圍融合。我們不得不思考：

城市傳統居住空間正面臨解構，這意味著什么？我們應用什么理念來主導城市居住生活的組織？

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