電子政務環境下的電子文件管理問題與對策:美國NASCIO的經驗分析與借鑒

張維

摘要：本文調查了近年來電子政務背景下我國電子文件管理的研究現狀及存在問題；分析了美國州政府首席信息官國家聯合會（NASCIO）發布的關于政府電子文件管理的報告，探究了電子政務背景下美國電子文件管理存在的經濟、法律、系統、外包、災害以及管理和技術問題，及其產生的原因和解決的對策與方法；與我國相關現狀相比較，提出了值得我國電子文件管理關注的問題和對策建議。

關鍵詞：電子文件管理 電子政務 美國CIO

1、研究背景

我國電子政務建設中對電子文件及其管理的研究起步較晚，電子文件的管理多以省、市為單位，沒有站在國家戰略的角度進行整體規劃，電子文件管理中也存在巨大風險，管理成本亟待降低，效率亟待提高。

目前國內外尚無對美國州政府首席信息官國家聯合會（NASCIO）發布的關于政府電子文件管理報告的分析及其經驗的研究，本文旨在填補這一空白，為我國電子政務環境下的電子文件管理提供經驗借鑒。

NASCIO（National Association of State Chief Information Officers）即美國聯邦政府州信息官全國聯合會，會成員由州政府CIO、信息技術管理人員和來自各州的管理者組成；是州政府CIO獲取相關資源的首要途徑，其任務是通過高質量的業務實踐規范、信息管理方法和相關政策來加強政府行政管理。

CIO（Chief Information Officers）即“首席信息官”，負責制定組織的信息政策、標準、程序的方法，并對整個組織的信息資源進行管理和控制包括電子文件管理。在美國，州政府CIO是由總統提名的，他們的主要職責包括為制定信息政策提供建議、對信息資源管理進行戰略規劃、對信息技術的最佳實踐和創新進行識別和鑒定以及對它們的應用進行推廣等等。美國州政府CIO制度發展比較成熟，此制度對于政府的科學決策水平和電子政務管理水平的提升做出了重要貢獻。

本文對NASCIO在政府電子文件管理領域發布的報告（見參考文獻）進行了研究，旨在回答以下問題：

* 是什么：現存的電子文件管理問題和挑戰是什么，具體表現在哪些方面；

* 為什么：導致上述問題出現的直接原因是什么，根本原因又是什么。

* 怎么辦： 面對上述問題美國州政府準備采取何種措施，針對州政府CIO的職責，NASCIO對他們的相關職責進行了何種規定。

* 上述文獻的研究能給我國政府電子文件管理帶來哪些借鑒與啟示。

2、研究結果及分析

研究NASCIO發布的相關報告，發現美國政府電子文件管理主要存在以下5個問題，這也是影響其電子文件管理的因素。

2.1資金問題

是什么：雖然對于政府電子文件管理活動進行提前規劃和投資是十分重要的，但是實際情況卻是此項投資往往難以得到認可和支持。

為什么：基線項目和資本投資需要強調真正意義上的長期總體擁有成本（TCO: total cost of ownership）。TCO包括了整個項目生命周期中管理電子文件的費用。但是由于其他項目不是沒有包括用于管理電子文件的費用就是極大縮減了這項費用而表面看上去具有更高的投資回報率，強調TCO項目就存在一定的競爭劣勢。

怎么辦：解決此問題需要制定必要的規則及項目和投資的審批標準以強調貫穿整個電子文件管理業務流程的長期總體擁有成本，并規定在初始階段必須對其進行需求分析。

州政府CIO對此問題應該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題：

·引導建立項目與基本投資提案的審核標準，標準中應該包括長期管理相關組織知識資產的總體擁有成本。

·保證州政府的項目管理培訓中應包括到此內容。

2.2法律問題

是什么：主要涉及不加選擇地保存所有的電子文件的問題、聯邦州政府網站的電子歸檔問題和電子取證不被認可和費用高昂的問題。

為什么：是沒有可行的文件保管期限標準及管理規制，管理規制需要按組織的具體情況針對各個流程細化為規定。

怎么辦：根據組織的具體活動應制定可行的文件保管規范，更加根本的解決方法是利用自動化的工具、電子文件管理系統和更先進的數字存儲倉庫來自動地進行識別、收集和訪問活動以保存資源。

州政府CIO對此問題應該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題：

·讓州政府人員對法律框架和管理電子文件所應承擔的管理職責有更加明確和深入的認識。

·集結專家識別并提出以前未得到重視但急需保護的文件信息保管期限表和數字資產保管規則。

2.3外包問題

是什么：因特網的普及使交流更加便利，在政府和其他行業中不斷擴大的全球外包活動中大量信息被轉移到國外，帶來了涉及到國家安全、個人隱私的電子文件數字遷移的風險。

為什么：外包活動是一環扣一環迭代下去的，據有不可預測性，其所帶來的潛在的問題還沒有引起政府工作人員的重視。

怎么辦：政府中相關人員應重視并以長遠的視角來評估外包帶來的風險。

州政府CIO對此問題應該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題

·重視數字資產的全球外包活動，讓政府相關人員對外包活動中電子文件數字遷移帶來的風險有更加清楚的認識。

·向組織宣傳將數字資產外包所帶來的風險和長期的影響

·加強項目管理中數字資產傳遞過程的可行性分析和風險分析

·對于提案不僅僅要考慮到其經濟上的收益問題和政治因素，還需要考慮到其不會危害國家安全。

2.4災害問題

是什么：對于災后受損文件的恢復成本和代價是極其巨大的。

為什么：受損文件的救援工作是十分繁雜的。

怎么辦：加入輔助站點建立電子化備份制度，可以提高救援工作的效率。

州政府CIO對此問題應該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題：

·普及以電子化方式存儲組織知識資產并加強組織文件保存的災難防范意識。

2.5系統問題

是什么：電子郵件的管理問題

為什么：1) 政府工作人員對于應該保存哪些電子郵件、應該保存多少保存什么？如何保存存在模糊認識，2)相關人員往往忽略對電子郵件的內容分類管理而只重視其涉及到的技術問題。

怎么辦：將電子郵件保管期限表和保管規則嵌入自動化管理系統處理電子郵件是解決此問題最有效的方法。這種自動化的管理系統實際上可以推廣到組織內的各類電子文件管理。

2.6關鍵問題

將以上5個基本問題進行總結我們可以發現以下兩個方面電子文件管理的關鍵問題：

技術問題：信息技術的更新換代帶來了技術淘汰及軟硬件不兼容的問題，合理的保管策略是解決這一問題的關鍵，主要包括數字遷移、格式保存技術和仿真技術。新興的技術如XML和數據網格的興起為此類問題提供了優化的解決方法。

管理問題：主要涉及到標準和規則的制定問題和管理人員對于電子文件管理不夠重視的問題。

解決州政府電子文件管理問題，需要將信息技術與文件管理結合起來。政府電子文件管理需要多學科的視角、實現各個部門人員的合作，并以組織架構的思想來指導合作。聯邦組織架構對于在整個組織中誰負責制定規則，誰負責提供電子文件管理和數字保存服務進行了客觀的定位，其模式為聯邦政府組織內部信息的共享提供了基礎平臺，強調對組織功能結構和組織結構的規劃和設計。圖1揭示了在電子政務項目中不同部門的人員的電子文件管理責任分工與合作：

3、研究結論

通過研究NASCIO發布的美國政府電子文件管理報告比較分析我國情況，有三點建議：

（1）重視外包活動引發的安全問題，開展相關對策研究

針對政府電子文件風險和信息安全問題，國內的研究多關注由于互聯網犯罪、不完善的法律法規和操作流程帶來的信息泄露的風險以及由于技術過時帶來的存儲風險，對于外包活動帶來的風險尚未重視。隨著我國政府部門外包活動的不斷增加，所涉及的國家安全、數字遷移、個人隱私的泄露等問題值得關注，相關的電子文件管理對策問題尚待研究。

（2）重視資金問題，培養電子文件管理業務流程總體擁有成本的意識

關于政府電子文件管理的資金問題，我國的研究多強調其資金的投入效益不高問題，主要表現在各地自行建設電子文件管理項目，重復投資、低水平重復研究的現象非常嚴重。在項目審批時，我們應該對項目進行充分的統籌規劃、先期研究、監控和審計。美國強調貫穿整個電子文件管理業務流程的總體擁有成本的經驗值得我國借鑒。

（3）強調合作，重視政府電子文件管理的整體規劃

目前我國的政府電子文件管理活動還缺乏整體規劃，中央和地方也缺乏對電子文件和檔案管理進行統一協調的管理制度。政府電子文件管理在電子政務系統中的位置、在國家信息化建設中的位置不夠明確，尚未真正納入電子政務發展規劃中，更沒有列入國家電子政務戰略的發展規劃。政府電子文件管理涉及多學科知識，需要各部門的人員和各學科領域的專家共同合作。美國聯邦組織架構管理模式在電子政務項目中明確電子文件管理職責的分工與合作的做法值得我國學習和借鑒。

參考文獻

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作者單位：數據工程與知識工程教育部重點實驗室，

中國人民大學信息資源管理學院