景觀規劃控制助力城鄉特色傳承

錢達

（江蘇省蘇州宏盛園林建設工程有限公司，江蘇 蘇州 215128）

1 引言

“景觀”一詞最早出現于15世紀的荷蘭，是畫家的專業詞匯，指具有審美感的風景。隨著學科的不斷發展細分，不同的專業對“景觀”有了不同的理解。而隨著心理學的發展，景觀不再只指純粹的客觀存在，還包含了人的主觀感知，是“景”與“人”的和諧統一。

景觀規劃是景觀控制與改善環境的重要手段，是運用空間控制與景觀生態學知識來解決環境的景觀與生態問題?，F代景觀規劃的主要對象是人類生活的周邊環境以及人與環境的關系，在景觀規劃中，必須關注人類、環境及城鄉特色的可持續性發展，并協調好人與物質環境、其他生物、生態系統、文化資源、城鄉特色之間的關系。

景觀規劃控制是城鄉規劃管理的重要組成部分，是政府通過法律法規、政策制度、景觀規劃、城市設計以及管理措施等手段，按照決策內容與目標，對城鄉景觀環境的功能、結構、形態及其公共價值等方面進行公共干預，以實現對其的控制與管理。

2 國內外景觀規劃控制

2.1 國外景觀規劃控制經驗

2.1.1 法國景觀規劃與控制

法國是較早提出景觀規劃控制的國家。在法國，中央政府制定了各種法律法規，采取多種措施來干預景觀規劃設計控制，并一直起著主導作用。法律規定了地方政府的發展項目必須遵循對建成或未建成環境和自然區域的保護與改善，還立法保護景觀地、國家公園、保護區、海岸，自然環境、山體和森林等，而且只有注冊建筑師才能申請建設許可。

法國的規劃法是規定性的，這使得規劃控制在嚴格有效實施的同時也缺乏了合理的彈性，因此法國的規劃法典會定期更新，以適應新的發展需求。在法國，所有大規模的開發或者有可能對環境產生不利影響的建設活動，都必須進行環境影響評價。此外，法國還成立專門的顧問機構，并引入公眾參與機制，使行政官員的決策建立在專家意見的基礎之上，并處于公眾的監督之下。

2.1.2 英國景觀規劃與控制

英國的景觀控制并不是獨立的規劃控制制度，而是由多項控制手段綜合構建的，主要包括開發控制的一般性管理（規劃許可制度）、戰略性眺望景觀保護、保護區制度、登錄建筑保護制度、廣告控制管理制度等。這些制度在城市規劃體系內，與城市規劃融為一體，而且基本都在開發管理框架下，并利用該框架實施景觀規劃管理，這主要通過兩個渠道進行，一是通過一般性開發管理的設計審查來進行，另一個是利用地方自治體通過長期的公眾參與及民主制定的開發規劃來進行（圖1）。

圖1 倫敦大本鐘多方向景觀視廊控制

2.1.3 意大利景觀規劃與控制

在意大利，景觀保護規劃是法律規定的義務，是針對包括城市在內的整個區域環境的保護，諸如海峽湖沼、自然山體、冰川冰谷、國家公園與大區公園、保護區及公園周邊地區、島嶼、森林、農田、濕地、火山、考古學等地區必須制定景觀規劃或保護規劃。主管城市開發的行政部門負責制定景觀規劃，而地方主管部門在城市開發規劃中使景觀規劃具體化。意大利的景觀規劃控制包含景觀、環境和城市等多個層面，經歷了從“點”到“面”、又擴展到“區域”的發展，而且“景觀規劃控制”以歷史文化、地形地貌、植物群落等的整體控制為基礎，來限制個人經濟活動的自由，其限制范圍還會依據實際情況變得更為廣泛。

2.1.4 德國景觀規劃與控制

德國景觀規劃法律的核心內容長期穩定，法律手段和規劃措施則不斷完善，強調保護和發展生態環境和自然景觀，特別是要符合高標準的生態要求，以承擔對子孫后代的社會責任。德國的景觀規劃整合了環境與生態保護及土地利用規劃，成為指導社會發展同時減輕對環境不良影響的新工具。德國的景觀規劃不僅規定了一個地區的哪些地方應該進行保護和控制，還指導對已經受到破壞的地區應該采取哪些措施進行生態補償。對景觀規劃所產生的環境影響進行評估是德國景觀規劃控制的重要手段，沒有做環境影響評估就開始規劃實施是不合法的。此外，德國的景觀規劃既是保護性規劃，還是發展性規劃，能準確描繪出這個地方將來的景觀風貌與形象，并提供一系列評價指標體系，為決策者做相關重大決策提供依據。

2.1.5 美國景觀規劃與控制

在美國，聯邦政府以強有力的經濟杠桿，州政府以強制性的行政、法律杠桿來控制和解決城市發展中的問題，由此推動以可持續發展為核心思想的美國近代景觀規劃控制體系的完善和發展。該體系主要由國家公園體系和城市開發控制體系組成。

國家公園體系是指由美國內政部國家公園管理局管理的陸地或水域。國家公園管理局對國家公園的建設管理進行統一監督和政策指導。國家公園的保護有完善的法律體系和科學的規劃決策系統。城市開發控制體系主要由區劃控制和城市設計控制組成。其中，區劃控制的標準都是剛性的，如地塊控制指標，而城市設計控制的內容多是些較為靈活并難以量化的內容，如色彩、材料、設計元素、景觀等。新出現的景觀規劃控制工具——景觀形態規范，強調視覺形態而非土地用途，更直觀，更易為人們接受。

2.1.6 日本景觀規劃與控制

日本的景觀規劃控制具有非常完善的法制體系、行政體系和運行體系。其法制體系核心是《景觀綠三法》，即《景觀法》、《實施景觀法相關法律》和《城市綠地保全法》?！毒坝^法》規定了國家和地方政府在保護景觀方面的責任與權限；《城市綠地保全法》確定了建立綠地保護區系統和立體公園體系。此外，大量地方性法規則涉及景觀構成的政策方針、基本規劃、地區標準及景觀導則；授權建設景觀民間組織；確定重要景觀建設；對軟、硬件的援助、補貼；景觀獎勵體系；景觀顧問及專家的授權體系等（圖2）。

圖2 日本農地景觀保護控制

在日本，不同層面的區域有不同的景觀規劃控制。局地層面整合相關的管理和援助措施，創造和復興特色地區；城市層面制定綠地保護及綠化改善的綜合性策略，并明確景觀規劃在城市建設中的管理地位；區域層面保護諸如周邊農地、山林、漁村等城市背景的風景資源；此外，還在劃定的保護區外，對確定的風景觀賞點視線所及范圍實施規劃控制與管理。

2.2 我國景觀規劃控制現狀

2.2.1 現狀分析

隨著我國城市化的快速發展，環境問題日益嚴重，景觀危機不斷蔓延，經濟的快速發展和環境的不斷惡化成為一對重要的矛盾。盡管目前國家已經意識到這一問題，正努力改變現有的發展模式，但過度追求經濟與城市化發展速度的問題仍未得到根本改變。城鄉發展模式落后，城市規模龐大，并不斷擴張；農田鄉村和山水風景不斷被侵占與破壞，生態環境惡化，鄉村景觀城市化；城市土地基底不斷硬化，城市景觀日趨雷同；景觀控制管理力度不夠，監管不嚴，能力不足，手段落后；城鄉居民的社會公德、個人道德和環境保護等素養不高。

目前的城鄉景觀規劃和控制，對城鄉一體化發展的作用十分有限。景觀規劃設計水平較低，指導性不強、強制性不足；城鄉景觀環境建設隨意，城郊結合部建設混亂；城鄉生態、環境質量和城鄉風貌、文化遺產破壞嚴重；綠色基礎設施與景觀空間嚴重不足；重復建設、浪費嚴重與建設不足并存等等。加上城市化、工業化、信息化以及自然生態、低碳經濟、節能環保、個性需求、自我實現等因素，城鄉景觀規劃管理面臨的新課題、新挑戰越來越多（圖3）。

景觀規劃控制是對現有景觀、在建景觀、將建景觀以及與景觀相關的各因素進行長期的、動態的控制和管理，以保證景觀價值、景觀特征、空間特性和景觀多樣性的可持續發展。城鄉景觀規劃、建設和控制管理是城鄉一體發展的重要基礎和任務之一，大到城鄉景觀生態系統的建立與維護，小到景觀空間的細節建設，都與生活環境質量密切相關，是城鄉環境建設的重點?？茖W的景觀規劃控制應與時俱進，跟上城鄉一體化發展的步伐，在管理觀念、體制、權限、范圍、手段和先進性上表現出與時代的適應性，并能有效維護與傳承城鄉特色，保障景觀環境可持續發展。

圖3 城郊結合部

2.2.2 存在的問題

（1）城鄉景觀風貌雷同。城市化的過快發展，大量“超高效率”的建設，使城市在缺乏深思熟慮的決策和建設下迅速擴張與蔓延，地域特色、城市個性被淹沒在鋼筋水泥中，城市景觀雷同，鄉村景觀城市化。

（2）缺乏可持續發展。城鄉發展、景觀風貌以及生態環境的可持續發展，是我們一致的目標。城市化的快速發展，超過了環境和自然資源的承載力，加上污染嚴重，我們的環境正在失去自我新陳代謝能力和自我更新能力，造成發展的不可持續。

（3）環境破碎及邊緣效應。城市的蔓延和人類活動的擴展，使城鎮邊緣地區切割嚴重，生態環境用地減少，造成景觀環境的破碎和邊緣效應的增強，城鄉生態系統的完整性遭到破壞。

3 景觀規劃控制策略與發展措施

提高城鄉景觀規劃與控制的預見性和可持續性，使其與快速發展的城市化相適應，同時避免過度追求城市化和現代化的過快發展，避免我國城鄉景觀特色及歷史文化與自然遺產資源的破壞與消失，以擺脫現實的特色危機和文化危機。

城鄉景觀規劃控制的目標是讓自然與人類和諧共生，讓人都能“愉悅的”生活，這需要保護城鄉景觀生態系統的完整性，妥善處理有限的資源與城市擴張的矛盾，城鄉發展與特色傳承的矛盾，降低城市發展過程中造成的環境破碎及邊緣效應。

3.1 完善相關法律法規

2008年開始實施的城鄉規劃法，是景觀規劃控制的重要法律保障，這將有助于依法發展城鄉景觀規劃控制，保障城鄉景觀布局合理、資源高效、環境優質、生態穩定、特色鮮明，城鄉一體化可持續發展。以此為核心，還必須建立系統的法律法規體系，完善與景觀規劃控制相關的法律、法規、規章、規范、標準等，細化并針對性的對景觀決策、規劃設計、審批、建設與管理等活動進行依法控制，并嚴格執行。

除法律體系外，還要建立完善的景觀規劃控制制度體系，強調“規劃、建設、管理并重”。如注冊執業制度和市場準入制度，公正、公開、公平的決策與審批制度，全面有效的招投標制度，責任人負責及問責追責反饋制度，有效的顧問監督制度等。

3.2 咨詢與監督

（1）專家決策。在景觀規劃控制整個過程中，可以設置專門的景觀規劃控制專家顧問機構，至少應積極參考智囊團或研究機構專家們的意見和建議，以幫助主管部門對立項、規劃設計、審批、實施和管理等活動進行決策，使景觀規劃控制過程更科學、更客觀、更有效。

（2）公眾參與。保障公眾特別是利益相關人群，以各種方式、途徑參與并監督景觀項目的決策、規劃設計、審批、實施與管理的全過程，保證景觀規劃控制的公開、公平與公正，避免“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”的泛濫，避免雷同的景觀重復建設。

3.3 科學與技術

運用先進的科學技術進行景觀規劃控制是大勢所趨。計算機輔助設計、“3S”技術、遠程監控技術、數字信息技術、生態技術以及新材料、新工藝等，正越來越廣泛的被運用在景觀規劃控制過程中區，這也保證了景觀規劃控制的科學、客觀和高效。

3.4 深入理論研究，樹立先進理念

理論聯系實踐，理論指導實踐。深入開展景觀規劃控制的理論研究工作，堅持在現實中發現問題并解決問題，保障景觀規劃控制的持續、健康發展，促進人與自然的和諧共榮?；谖覈坝^規劃控制現狀，首先要樹立先進的理念，尊重自然，尊重歷史，尊重人性，尊重個性，并結合時代特征進行文化傳承，尊重城鄉居民的戶外行為模式和心理需求，尊重地域特色和人的獨創性，滿足社會發展和景觀發展的多元化（圖4）。

圖4 保護獨特的鄉村景觀

3.5 建立科學有效的城鄉景觀規劃控制機制

（1）構建科學、民主、先進、完善的管理體制，以專家委員會逐步替代行政決策，結合公眾參與和監督，保障整個過程的科學性、合理性、有效性和嚴肅性。

（2）各地根據地方實際確定當地景觀規劃控制的內容與措施，加強自然環境、歷史遺產、文化風俗、當地生物、街區景觀空間、區域景觀格局以及重要細部等的規劃與控制，保障視線通廊的通暢，并注重生態恢復與生態補償，以保護與重建城鄉特色。

（3）完善景觀規劃設計編制體系，提高城鄉景觀規劃設計的水平和強制力，強制進行可持續性評價或環境影響評價，以保證對環境的有效保護，對自然資源的合理利用；加強對景觀工程建設的質量、進度、效益的嚴格控制，保證藍圖的有效實現；提高城鄉景觀管理水平和能力，以人性化管理方式，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

（4）提升軟硬件條件，特別是景觀規劃控制人才的培育。另外還必須提高全體城鄉居民的社會公德素養、個人道德素養和環境保護素養，這才是根本。

（5）建立健全科學有效的獎懲制度，通過法律的、行政的、經濟的多種手段，做到獎罰分明，嚴格執行。

3.6 形成中國特色的景觀規劃控制體系

國外的景觀規劃控制體系較目前國內要更為先進和完善，借鑒這些經驗有助于我們快速有效的建設景觀規劃控制體系。但國情的不同，文化的不同，生活方式和心理需求的差異，要求必須建設有中國特色的景觀規劃控制體系，這樣才更有針對性，也才會更有效。而且，由于經濟差異與環境差異，不同的地區還應該針對當地的具體實際，建立更為具體、細化的景觀規劃控制體系，以有利于城鄉特色的保護與傳承（圖5）。

圖5 地域特色景觀的傳承

4 結語

一個城市或鄉鎮的景觀是其形象與特色的集中體現，科學有效地景觀規劃控制將對城鄉空間環境中，人視線所及的景觀觀賞區進行合理的規劃、控制和運作，能有力地促進城鄉特色的保護與傳承。借鑒國外先進經驗，構建有中國特色的景觀規劃控制體系是改變目前城鄉景觀雷同，特色缺失的良藥，并有助于實現特色化的城鄉一體化可持續發展。

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