濟南市保障性住房制度建設的問題與對策

鄧慶坦，馬振偉，王飛，張秋理，田曉剛

(1.山東建筑大學山東省建筑節能技術重點實驗室，山東 濟南 250101;2.山東建筑大學可再生能源建筑利用技術教育部重點實驗室，山東 濟南 250101;3.濟南市房屋建設綜合開發集團，山東 濟南 250012;4.青島經濟技術開發區機關事務管理局，山東 青島 266555)

0 引言

新中國成立以來，我國城市住房供給主要實行全社會、低水平、廣覆蓋的福利分配制度。改革開放后，隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟過渡，住房供給模式也完成了從福利分配向市場分配的巨大轉變。住房商品化解決了計劃經濟時期住房難、居住條件惡化等一系列痼疾，使城市土地資源得到了更為充分利用，促進了城市化進程和國民經濟的持續高速發展。但是，房地產市場以追求利潤為動機，忽視了困難群體和中低收入階層的居住需求，不僅造成了房地產市場和住房供應體系的失衡，也影響了國民經濟的健康可持續發展與社會的和諧穩定。

進入21世紀，住房市場化帶來的負面效應開始凸顯:一方面是房地產市場過熱、商品房價格飛漲;另一方面，地方政府在“以地生財”、“以地興城”的口號下對土地進行過度經營，忽視保障性住房的土地供給和規劃建設，廣大中低收入階層的住房保障問題日趨嚴峻。由于住房市場化帶來的新挑戰，城市住房保障工作開始受到中央政府的高度重視，國務院密集出臺了一系列樓市調控措施:2007年，國務院通過《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確提出將解決低收入家庭住房納入政府公共服務職能，確立了各級政府作為保障性住房建設責任主體的地位，該文件要求進一步健全城市廉租住房制度，規范經濟適用住房制度，逐步改善住房困難群體的居住條件。2008年，在中共中央、國務院提出的擴內需、促增長的“十項措施”中，將“加快建設保障性安居工程民居，加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造”列為首項任務。2011年，國務院總理溫家寶在接受中國政府網與新華網聯合專訪時提出，在十二五期間實現新建以公租房和廉租房為主的保障性住房3600萬套的目標，保障性住房建設開始進入全面加速的“快車道”(圖1)。

圖1 濟南住房供應體系構成

改革開放以來，我國的住房制度建設經歷了從完全社會福利分配到完全依賴市場供給的搖擺，住房制度改革的實踐證明，單純依靠市場機制無法解決全社會的住房問題。如何建立市場調節與社會保障并舉的住房供給體系，成為擺在各級政府和規劃設計工作者面前的重大課題，同時也成為學術界研究的熱點。相關研究主要集中在宏觀的住房保障政策和歐美、日本、新加坡等國家住房保障經驗的引介，但是對于特定城市的保障性住房的個案研究，尚是學術界研究的薄弱環節。

1 濟南市保障性住房建設現狀及存在的問題

濟南市是山東省省會城市和國家批準的沿海開放城市和15個副省級城市之一，老城區面積較大，原有棚戶區人口住房緊張;隨著經濟發展與人口流動，外地來濟人員的住房需求量也十分巨大。同時，濟南市保障性住宅建設起步較晚，歷史欠債較多。近年來，濟南市立足地方社會經濟實際，不斷健全具有濟南特色的住房保障政策，從經濟適用房、廉租房到棚戶區改造回遷安置房，在建立多層次住房供應體系方面進行了一系列有益的嘗試和探索(圖1)。但是，不論是宏觀政策層面還是具體技術層面，當前濟南市保障性住房建設還存在著較多的問題，實現“居者有其屋”的目標還有很長的路要走。

1.1 經濟適用房問題多、建設遇冷

濟南市住房保障制度建設肇始于2004年，濟南市房管局制定了《濟南市經濟適用住房發展綱要》，2005年，市房管局草擬了《濟南市經濟適用住房管理辦法》，后又于2006年制訂第二稿，2007年9月正式實施。該管理辦法明確規定了經濟適用住房的申購條件、建設標準、優惠政策、銷售定價、審核程序以及上市交易等管理條例，為經濟適用住房的建設管理提供了政策依據。該政策規定，購買的準入條件是市區城市戶口，家庭人均年可支配收入低于7670元并且家庭人均住房建筑面積低于16m2。經濟適用住房的套型面積標準不高于65m2，價格實行政府指導價。經濟適用房建筑面積65m2以內的部分，按照經濟適用房價格購買，超過65m2的部分，按同地段商品房價格購買。近年來，濟南市經濟適用房無論在政策法規還是具體實施環節均出現一系列問題和偏差，受到了社會輿論和公眾的關注，也影響了經濟適用房建設的進一步開展。

1.1.1 房價偏高、中低收入家庭購買困難

濟南市經濟適用房售價偏高一直是公眾議論的焦點問題。房地產商違反住房保障政策，把經濟適用房項目當做商品房項目進行運作，造成戶型偏大、銷售總價偏高，中低收入家庭難以承受。2008年，濟南市大幅降低了經濟適用房的申購門檻，從家庭人均年可支配收入低于7670元且人均住房面積低于16m2(含)調整到人均年可支配收入低于14404元且人均住房面積低于17m2(含)，但是符合該申購標準的很大一部分中低收入家庭仍然無法承擔經濟適用住房的價格。

1.1.2 附屬配套設施差、出行成本高

目前濟南市場的經濟適用房，主要分布在主城區的城市二環主干道附近和西部城區的西南邊緣，距離市中心較遠，景觀綠地等環境配套設施缺乏[1]。對一些大型的公共設施的可達性較差，也大大增加了住戶生活出行成本。例如濟南首個經濟適用房項目——2007年底開盤的世紀中華城位于二環西路，距離市區較遠，符合申購條件的首批204戶家庭中即有113戶自動放棄選房，很多中低收入者寧肯自己花錢在市區租房子，也不愿意去購買距離市區較遠的經濟適用房。

表1 2010年廉租房實物配租房源匯總

1.1.3 保障對象定位不準確、政策漏洞多

受基礎數據不完善、住房檔案信息系統不健全等因素制約，使得保障標準確定、家庭收入核定的難度加大，對于保障對象的就業、家庭收入變化更難以適時準確的掌握，導致保障性住房的“準入”與“退出”機制缺失，使得社會福利資源的配置效率大打折扣。另外，盡管《濟南市經濟適用住房管理辦法》對住房戶型、面積標準等進行了嚴格規定，高收入群體擠占經濟適用房資源的現象仍屢禁不止，以經濟適用房名義建大戶型、公務員小區的現象仍屢有發生。

有鑒于此，2009年、2010年，濟南市連續兩年沒有推出經濟適用房項目，據濟南市保障性住房主管部門負責人表示，濟南市保障性住宅建設正在弱化經濟適用房，強化廉租房建設力度[2]。

1.2 廉租房點多面廣、遍地開花

廉租房制度是指政府向符合城鎮居民低收入標準且住房困難家庭提供社會保障性質住房，或者向其提供租金補貼用以增加住房困難家庭承租住房能力的制度安排。2005年，根據國務院相關部門發布的《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，濟南市出臺了《濟南市城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，同時積極督導各縣(市)制定出臺廉租住房保障政策。截至2006年底，市轄三縣一市(章丘市、濟陽縣、平陰縣、商河縣)先后出臺了廉租住房管理辦法，廉租住房保障制度實現了全覆蓋。2007年8月，根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的精神，濟南出臺了新的《濟南市城市低收入家庭廉租住房管理辦法》，擴大了保障范圍，并相應提高保障標準。

在商品房價格飆升、經濟適用房建設制度被廣為質疑的背景下，要求加強廉租房建設的呼聲越來越高。濟南市的廉租住房，在布局上按照點多面廣、合理布局、方便群眾的原則，分布在濟南市13個片區內，大部分位于市區繁華地帶(表1)。在濟南的廉租房實物配租政策上，除了門檻逐漸降低之外，房源的數量也呈現了逐年翻倍增長的趨勢。從2007年連續四年，廉租房的數量都呈現逐年遞增的狀態，由最初的101套增加到了2010年的1493套。雖然與低收入階層的住房保障需求相比，廉租房供應量仍有很大差距，但是與經濟適用房相比，廉租房的房源多樣化，包括新建住房、空置樓盤、改造危房、老舊公房等，還具有區位分布點多面廣的優越性。因此可以預見，廉租房將成為解決濟南低收入人群住房問題的主要途徑。

1.3 棚戶區回遷安置住房兼顧多方利益

棚戶區回遷安置住房與保障性住房建設相結合，是濟南市保障性住房體系的重要特色，也是濟南市因地制宜、立足城市建設和經濟發展、解決中低收入階層住房問題的重大舉措。目前，濟南土地供需矛盾日益突出，已經成為制約保障性住房建設的瓶頸。隨著城市建設的快速發展，城區可以用來開發的土地越來越少。同時，土地出讓金作為地方政府財政收入的重要來源，大規模的保障性住房建設與政府土地經營之間的矛盾日益突出。

2007年開始的濟南棚戶區回遷安置工程，主要是針對濟南市舊城范圍內那些結構簡陋或者老化、抗災性能差、居住條件擁擠、配套設施不完善、居住環境差的房屋集中區域進行拆遷改造后的安置用房。濟南的棚戶區改造主要集中在城市的中心地段，包括歷山路、魏家莊、發祥巷等首批12個片區(表2)。棚戶區改造盡可能就地還遷，或在附近可利用城市建設用地中選擇，以避免“居職分離”的狀況。濟南棚戶區回遷安置工程采取與商品住房“肥瘦搭配”、“捆綁建設”的開發模式，計劃三年內改造棚戶區38片，總計拆遷房屋的建筑面積約為197萬m2，其中住房建筑面積約為137萬m2，拆遷總計約為3萬戶，10萬人，其中涉及低收入家庭約為2.2萬戶，7.3萬人，居住危房家庭約為9317戶，建筑面積31.97萬m2，涉及人口為2.47萬人。將棚戶區回遷安置房納入保障性住房建設，不僅破解了長期困擾保障性住房建設的土地問題，摒棄了在城郊集中建設保障性住房的傳統模式，為城市低收入階層減少了生活成本，同時以往經濟適用房附屬設施配套差、不同社會階層居住隔離問題，也得到了較好地化解。

表2 濟南市各轄區棚戶區改造統計表

濟南市棚戶區回遷安置住宅設計按照經濟適用房標準進行設計，每戶建筑面積不超過65m2。棚戶區回遷安置補償標準規定，拆遷人應按照最低套型面積標準34m2對被拆遷人進行房屋安置或折算成43m2進行貨幣補償。對于選擇房屋安置的，超出最低套型面積標準部分，由被拆遷人或者公有房屋承租人結清差價后，安置房產權即歸被拆遷人所有。

濟南市政府實施的這種“肥瘦搭配”的棚戶區改造模式，解決了以往舊城改造中的很多問題，在很大程度上兼顧了政府、開發商和個人的利益，最大限度的解決了棚戶區居民的安置問題。

2 濟南市保障性住房制度建設對策初探

我國住房保障制度建設是一個動態發展過程:伴隨我國住宅體制改革中出現的問題與挑戰，不斷進行自我調整與完善。濟南市保障性住房制度建設，也應當立足濟南地域經濟、社會發展水平，面對經濟、社會發展帶來的新問題、新挑戰，總結國內外和本市保障性住房建設的經驗，不斷出臺新的對策與舉措，不斷修正、完善保障制度。

2.1 建立多層次住房保障體系

當前濟南市保障性住宅建設中出現了弱化經濟適用房的態勢，但是，廉租房不能取代經濟適用房。作為多層次住房保障體系的有機組成部分，廉租住房供應對象是住房困難的最低收入家庭，即在民政部門領取“低保”群體中的住房困難戶，經濟適用住房則面向城市廣大中低收入階層。在商品房價格居高不下、宏觀調控成效甚微的當下，僅僅依靠政府出臺的商品房價格調控機制，遠遠不能解決中低收入家庭的住房困難。必須實行經濟適用房和廉租房各司其職、雙管齊下的保障性住房政策。此外，還應當關注被排除在既有保障體系之外“夾心層”——中等收入階層的住房問題，并將特定社群如大學畢業生和外來務工人員納入保障范圍，從而建立全方位、多層次的住房保障體系。

2.2 建立保障性住房管理系統

在以往保障性住房申請、審核和分配過程中，各相關部門缺乏信息交流與共享，家庭住房與實際收入的核實、公示制度作用甚微，資格審核和批準缺乏規范性和公信力，各種違規現象層出不窮。應當建立保障性住房管理系統，將全市保障性住房建設用地、建設標準、保障對象及家庭成員收入和住房情況等信息進行公示，并與房屋產權登記、交易等房地產信息系統實現數據聯網共享。通過這種公開、公正、公平的公共信息平臺，可以有效杜絕保障性住房在申請、審核、分配和使用等環節存在的暗箱操作、非法牟利。

2.3 建立保障性住房規劃設計法規體系

建設主管部門應當從濟南市實際保障能力和使用者具體生活需求出發，建立專門的保障性住房規劃設計法規體系，從而大力拓寬保障性住房房源、有效提高住房保障能力。以既有的規劃設計規范為例，現行的居住區規劃設計規范和住宅設計規范雖經多次修訂，但仍不能滿足住宅建設快速發展所帶來的大量新問題。例如，濟南正在實施的保障性住房規劃中，部分套型不能滿足GB50180—1993《城市居住區規劃設計規范》[3]的日照要求，如果完全遵循規范要求，就會大量減少保障性住房套數，大大降低土地利用率，增加保障性住房建設成本。又如，單居套型作為保障性住房的重要套型，是只有一個居住空間的住宅，但是GB50096—1999《住宅設計規范》[4]尚未將其列入普通住宅范疇，這就使得大量小戶型保障性住房不能列為住宅。再如，根據《住宅設計規范》3.3.2規定，廚房應有直接采光、自然通風;《住宅設計規范》5.1規定，每套住宅至少應有一個居室空間能獲得日照。這些規范條文，已經不能適應保障性住房建設的實際需要，應適當放寬保障性住宅的采光、日照要求，允許北向戶型，鼓勵東西向節地住宅。[5]保障性住房有別于普通商品房，既不是商品房面積的簡單縮小，也不能完全以現行規劃設計規范代替相應的保障性住房設計規范。機械地套用現行規范，勢必造成保障性住宅戶型在使用功能、舒適度方面大打折扣。

3 結語

住房是人類最基本的需求之一，是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題，也是不可剝奪的基本人權。政府主導下的保障性住房建設是社會保障體系和住房供應體系的重要環節，對于保持國民經濟和房地產業健康與可持續發展、促進和諧社會建構具有重要的現實意義。當前，我國保障性住房建設尚處于探索階段，無論是宏觀的制度建設還是具體的規劃設計，都有待系統深入的探討。濟南市的經濟發展水平、人口數量規模等方面具有一定的典型性和代表性，回溯我國住房保障制度發展歷程，在其背景下歸納總結濟南市保障性住房制度建設的經驗與問題，可以為省內乃至國內其他城市提供有益的啟迪和借鑒。

[1]史潔.居民休閑生活與居住區公共開放空間品質[J].山東建筑大學學報，2006，21(6):325 －330.

[2]濟南住房保障體系轉向:已連續兩年停建經適房[N].齊魯晚報，2010－11－15(8).

[3]GB50180—1993，城市居住區規劃設計規范[S].

[4]GB50096—1999，住宅設計規范[S].

[5]張媛媛，劉甦，王健.寒冷地區東西向住宅房地產市場可行性探討[J].山東建筑大學學報，2009，24(2):160－163.