參與庫與人才庫

朱圣明

溫嶺的民主懇談從1999年至今持續了12年之久，自2005年開始與預算相結合也到了第7個年頭，期間經歷了試點和推廣兩個階段，從2011年開始進入到完善提高階段。這一階段是沿著廣度和深度兩條路徑展開的，從廣度的要求出發，需要擴大參與的范圍；而從深度的要求出發，又需要提高政策的質量，但在很多情況下兩者似乎難以兼得。在2011年溫嶺市級部門預算民主懇談中，通過注入新元素，在參與庫和人才庫中隨機抽選公民代表和專家的辦法，將這兩者有機地聯系起來，從而將預算民主懇談提高到一個新的階段。

預算形式上記載的是政府的收支，實質上反映了政府的施政方針，這既是重大的經濟事項，又是重要的政治課題。從政治課題來衡量，預算最主要的在于它的民主性，本文著重圍繞預算的民主性展開論述。全文由以下幾個部分組成：首先借用諾思的制度變遷理論，闡述民主懇談可持續發展的原因；接著探究預算民主懇談的過程與邏輯，試點、推廣和完善提高的過程；然后在參與范圍的擴大中，分析公民代表從何而來，隨后是專家在政策質量提高中所起的作用，以及對存在的幾個問題的進一步思考；最后，給出本文的結論。

一、民主懇談與路徑依賴

在中國地方政府制度創新的可持續發展中，溫嶺民主懇談無疑是一道亮麗的風景線。人們在不斷地關注和探究：溫嶺的制度創新為什么自始至終堅持下來？其稀有的特質是什么？借用道格拉斯·諾思的制度變遷理論，本文認為：溫嶺的制度創新之所以可持續，是因為在自身不斷發展過程中，不斷注入新的元素，形成了“路徑依賴”（path dependence）。

“路徑依賴”指的是：“一些微小事件的結果以及機會環境能決定結局，并且，結局一旦出現，便會產生特定的路徑。” [1]人們初始的選擇會決定現在的選擇，過去和現在的選擇會決定將來的選擇。當人們初始選擇之后，可能會帶來某種利益，使制度安排具有“報酬遞增”的效果。報酬遞增過程也可以稱為自我強化或正反饋過程。由于人們從中受益，便不斷地學習它，主動地適應它，結果又創造出一些制度與初始的制度安排相匹配，于是就形成制度的“自我強化機制”（self-reinforce）。“自我強化機制”具有“正反饋功能”，即事物在成長過程中簇群的不斷衍生，數量的不斷增多。

“路徑依賴”認為：微小的偶然的事件如果發生在關鍵時刻，會對歷史的進程產生重大影響。民主懇談萌生于世紀之交的1999年，非常切題地契合了“政治文明”新理念問世的時代背景。1998年我國正式實施村民自治，在村級民主選舉基本完成之后，設計什么樣的制度平臺參與民主決策、民主管理和民主監督，就成了促進基層民主政治建設的關鍵因素，而民主懇談正好回答了這一問題。中國政治需要有這樣的例證，而溫嶺的鮮活經驗此時此刻又恰好被中國政治所選中。

民主懇談是溫嶺市松門鎮干部群眾，通過論壇的形式面對面溝通交流中創生的，是在傳統思想政治工作“邊際效用遞減”中，為了尋求新的政策范式去彌合社會轉型中干群之間“縫隙”的產物。這一中國特色的基層民主政治創新以相似的對話形式，千差萬別的議題，解決了不少老百姓身邊的“難事”。干部最初與老百姓面對面地坐到一起進行懇談時，可能是出于無奈，因為傳統思想政治工作的“低鎖效應”已經很難取得實際的效果，老百姓叫了不一定來，來了不一定聽，聽了不一定信，于是謀求一種新的解決之道就成為必然。經過研究發現，癥結在于干群之間有隔閡，彼此有距離，缺乏應有的溝通，于是就嘗試群眾提問題，干部作解答的新形式，讓干部群眾坐在一起，通過對話交流解決一些實際的問題，沒想到卻收到了意想不到的效果。先是一家一戶的事情，接著是大家普遍關心的公共事務，從開始的“不做不行”，到了后來發展成為“做好了還真行”，就這樣在“報酬遞增”——“正反饋功能”——“自我強化機制”的作用支配下，形成了“路徑依賴”。

當初干群之間偶然的、不經意的雙向溝通對話竟然產生了“帕累托改進”的功效。對老百姓來說，的確能解決一些實際問題；對干部來說促進了工作作風的轉變；對公共政策本身來說，提高了決策的科學化、民主化水平；對地方政府來說，擴大了知名度和美譽度。從中我們可以看到，一開始民主懇談就具有“報酬遞增”的受益效果。于是一時間迅速傳遍了溫嶺大地，各鎮（街道）、村出現了名目繁多的論壇活動，“村民民主日”、“農民講壇”、“現代化論壇”、“民情直通車”、“便民服務窗”、“民情懇談”等等新的名稱不斷出現，簇群的衍生產生了“正反饋功能”。制度的產生是因為有制度的需求，一種制度的可持續性意味著必須使該制度形成“路徑依賴”。到了2000年以后，溫嶺市在不同時期，共專門出臺了8個文件加以規范，這實際上是不斷優化、主動適應的“自我強化”過程。

在制度變遷中，地方政治家扮演了一個十分重要的角色，新生事物的存廢往往在于他的一念之間。當地方領導居于決定地位時，他要進行利弊分析，“存”或“廢”對自己有什么好處？只有當“廢”比“存”更有好處時，他才會這樣做。這其實也是一種“路徑依賴”，但這時的“路徑依賴”不是來自別人，而是他自己。進一步的問題是：為什么別的地方的政治試驗都“人走政息”，唯獨溫嶺能夠存活下來？本文的觀點是：當一項制度創新的影響已經“足夠”大時，就到了負不起這個責任的地步，他就要考慮“廢”的后果和代價。而這時的“路徑依賴”就不再來自他自己，而是來自于社會。這時候“蕭規曹隨”，在此基礎上不斷創新，才是他最好的選擇。前任市委書記陳偉義曾經說過：無論如何我是不會讓民主懇談在我的任上成為歷史的。現任市委書記葉海燕明確表示：要確保民主懇談在不斷創新中深入發展。

二、溫嶺預算民主懇談的過程與邏輯

民主懇談與預算相結合始于2005年，一個不容忽視的因素在于民主懇談不斷受到學界、媒體與上級的肯定與關注，政績的正強化效應開始凸顯。2004年, 在由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學聯合發起的第二屆“中國地方政府創新獎”評選活動中,溫嶺民主懇談以其稀有的特質而躋身于十大優勝獎之中。這對當地的實踐者來說無疑是莫大的鼓勵和鞭策，于是如何加以完善、深入推進就在情理之中，以與預算相結合為標志，民主懇談就從發生學進入到鞏固學。民主懇談的實踐為溫嶺預算改革準備了組織、制度與民情[2]等條件，從制度外到制度內是民主懇談邏輯的自然延伸與議題的進一步拓展。

關于預算民主懇談的過程與邏輯，溫嶺市人大常委會主任張學明將其概括為 “三個三”：“ 我們用三年時間， 2005~2007年先在兩個鎮進行試點；接著用三年的時間，2008年至2010年推廣到全市所有的鎮和街道，并向上延伸至市級部門預算；再通過三年，從2011年開始加以完善提高。”[3]

（一）試點

1.澤國模式

澤國模式發生在2005年4月9日，是運用美國斯坦福大學費什金教授的“協商民意測驗”（The Deliberative Polling）方法與民主懇談相結合的產物。其基本程序為：代表的隨機抽樣——預算信息的充分公開——中立主持人制度——小會分組討論——大會集中交流——獨立專家的作用（質詢與回應）——二次調查問卷設計——將定性的評價轉化為各種“數字”。澤國模式通過以上程序的設計，建立了黨委領導、專家（學者）論證、公眾參與、人大表決、政府執行的決策機制。這一模式有兩個顯著的特征：其一是突出公眾參與，實行抽樣民主與代議民主相結合，讓非選舉產生（人大代表之外）的公民參與到公共政策的制定中來，即參與預算的民意代表通過隨機抽樣的方式產生。“抽樣民主是一種體制外的參與，人代會表決則提供了體制內合法性的保障。”[4]其二是將定性分析轉化為各種“數字”。通過設計精良的民意問卷調查，定性分析定量表達，這是對基數效用理論的一種運用。前后兩次的問卷調查數據不僅起到統計分析的作用，可以用來掌握民意代表的選擇情況，而且其結果能夠直接用于決策。

“協商民意測驗最重要回報是它對于民主價值的發揮。科學的隨機抽樣能最大限度地體現政策的包容性；決策信息的充分公開旨在解決信息不對稱問題，中立主持人制度能夠保證協商過程的公正性，獨立專家的作用是一種知識性的分工，小會分組討論，大會集中交流是知情權和偏好的表達機制，二次問卷調查設計最大價值在于能反映出偏好的轉換，以上這些嚴格的程序設計和民主對話機制保證了決策的集體深思熟慮性。”[5]

2.新河模式

新河模式始于2005年7月27日，其操作過程為：增加會次和會期——會前培訓——細化審議預算草案——設立財經小組——代表修正議案——預算執行監督。“新河鎮的預算改革使民主懇談的雙方變成了人大代表和政府之間的對話。‘增加會次和會期是落實鄉鎮人大職權的有益探索；‘會前培訓是提高人大代表參政議政能力的重要環節；‘細化審議預算草案是鄉鎮人大由虛轉實的有效途徑，‘設立財經小組是鄉鎮人大閉會期間代表履職的一大創舉；‘代表修正議案賦予了基層人大代表議案的新內涵；‘預算執行監督其意義更在于權力制約理念的演進。”[6]整個過程由前后緊密相連的兩個階段組成，第一階段發生在人代會之前，通過預算民主懇談，起到了“利益表達機制”的作用；第二階段發生在人代會期間，通過修改預算、5名以上人大代表可以聯名修正預算等一系列程序的設計，實際上發揮了“權利表決機制”的作用。

新河模式的最大的特點為：利用現有體制的資源，充分發揮人大代表的作用，采取人大代表與公民代表自愿報名參與的形式，這一模式較為簡便易行，一直沿用到市一級的部門預算。各級人大是選民通過代表行使權利的法定機構，是重要的制度平臺，通過正式組織進行預算民主懇談，既激活了人大的制度功能，又給民主懇談注入了實質性的內容。同時還可以避免對預算的審批“只決不議”，實現從“代議無著”到“代議有譜”的角色轉換。這一模式的獨特之處在于：預算修正案的設置和財經小組的設立，前者是一種權力的回歸，后者縮短了委托代理鏈，其實際意義在于優化和重構中國基層鄉鎮的政治生態環境。

（二）推廣

1.由點及面

溫嶺現有行政區域由11個鎮5個街道組成，鄉鎮一級預算民主懇談2005年從澤國、新河起步， 2008年擴大到箬橫、濱海、大溪3個鎮，2009年又推廣至松門鎮。至2010年，全市所有的鎮和街道全都實行了預算民主懇談。

2.向上延伸

2008年1月13日，溫嶺市人大常委會又進一步將鎮一級的預算民主懇談向上拓展到市級部門預算，先在交通部門進行。懇談會采取分組懇談與集中懇談相結合的方式，與會代表對2008年溫嶺市交通部門的預算安排，進行了深入的懇談。這次部門（交通）預算民主懇談具有十分重要的意義——改變了過去由財政一個部門主導部門預算編制的局面。2009年擴大到水利部門，2010年增加了建設規劃部門，2011年又增加了衛生和教育2個部門。

3.制度化

為了更好地規范和推廣預算民主懇談，2009年1月10日，溫嶺市人大常委會專門下發了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》，對鄉鎮參與式預算的基本程序作出了明確的規定，基本程序由會前初審、大會審查和會后監督三個環節組成，在會前初審階段要求各鄉鎮都要召開預算初審民主懇談會。2010年6月25日，人大常委會對這一指導意見作了進一步的修訂。在初審中，增加了選民代表的產生方式（如自愿報名、推選、隨機抽取）和增加初審次數（如分村、分片或分專題召開懇談會）等內容；在會后監督中，增加了設立鎮人大財經小組和公開預算等內容。

“在報酬遞增的情況下，制度是舉足輕重的。”[7]制度化是“自我強化”的過程，是一個主動適應和不斷調整的過程。有了制度的保障，才能避免“人走政息”現象的發生，才能形成政治氣候和政治環境，使“路徑依賴”從來自于個人上升為來自于社會，從而使預算民主懇談不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

4.出臺《關于政府重大投資項目監督的規定》

以往，溫嶺市年度政府性投資項目都是作為全市重點建設項目的一部分，附在國民經濟和社會發展計劃報告的后面交由人代會審議。受人代會議程安排和會期的影響，人大代表很難對這些項目進行深入審查。為此，溫嶺市人大常委會于2009年11月3日出臺了《關于政府重大投資項目監督的規定》，明確規定將財政資金投資（政府性資金投入）3000萬元以上的項目，從國民經濟和社會發展計劃草案中分離出來，由人大常委會專門單獨審查。《規定》對政府投資項目年度計劃草案的提交、財經工委初審、常委會審議、個別項目審批等各個程序和環節都作出了明確的規定

2010年人代會之前，溫嶺市人大常委會“首次對2010年投資3000萬元以上的22個擬開工重點建設項目進行逐項審查，特別就市防災避災教育中心等4個具體項目要求政府重新論證或調整。市政府深入實地調研，在人代會前對3個項目進行調整，進一步提高項目安排的科學性。”[8]

溫嶺預算民主懇談的典型性與生命力正在進一步放大，這種“點”、“線”、“塊”的政策格局形成是一個“邁小步，不停步”的演繹過程，是梯度衍進理論實踐的典型中國案例。顯而易見，就具體政策實施的過程而言，“點”是試驗，“線”乃推廣，“塊”為普及。一個新生事物能夠落地生根、開花、結果意義十分重大，這表明在當地形成了一種新的政治生態。

（三）完善提高

在溫嶺預算民主懇談的連續中，2011年已經到了完善提高階段。在這一階段面臨的一大挑戰性任務是：如何將參與范圍的擴大和政策質量的提高有機地結合起來。從參與范圍擴大的要求出發，需要建立一種能夠將所有受政策影響的成員都包容在內的機制；而從政策質量提高的要求出發，又需要專家的質疑和辯難，對政策選項做可行性論證。在很多情況下，兩者時常處于一種魚與熊掌不可兼得的境地，允許擴大參與范圍似乎削弱了政策質量的要求。事實上，任何政策的制定都會涉及兩種基本信息：公共性的和專業性的。前者與價值判斷有關，是公共政策所帶來的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優勢；后者是專業性的，就是公共問題所涉及的只有經過專業訓練才能深入了解的信息，這時需要專家作技術標準的解讀。

有沒有可能將兩者有機地結合起來，在政策質量提高的同時進一步擴大公民參與的范圍？2011年溫嶺市級部門預算民主懇談，通過在參與庫和人才庫中隨機抽選公民代表和專家的辦法完成了這一過程。

早在2010年9月，溫嶺市人大常委會通過組織推薦與公民自愿報名相結合的辦法，就組建了預算審查監督參與庫和人才庫。參與庫由全體市人大代表、鎮人大代表、村民代表、民情聯絡員、擔任過副處實職以上離退休老干部、婦女代表、科技界代表、稅收50～100萬元企業法人代表、大專以上學歷外來人口等10方面人員組成，共計32478人，其中村民代表就有2萬多人，占三分之二以上；人才庫主要吸納比較熟悉財政預算知識的一些專業人員參與，由部分市人大代表、機關人員、人大財經工委議事委員會成員、鎮（街道）人大領導干部、鎮（街道）政府負責人、人大代表工作站負責人、村民代表、居民代表、企業界代表、中介機構代表、新溫嶺人、老干部代表等12方面人員組成，共計336人。在以后召開預算民主懇談會時，都可以從參與庫和人才庫中隨機抽選代表參會。“兩庫”的建立，體現了參與主體的多元化，使非選舉產生的公民和專家參與到預算安排中來。可以更加廣泛地傾聽民聲、廣納民意、集中民智，既兼顧了相互包容性又體現了深思熟慮性。

2011年1月17日至2月17日，在人代會召開年會之前，溫嶺市人大常委會分別召開交通、水利、建設、衛生和教育五大部門的預算民主懇談會，參與庫和人才庫派上了用場。在“兩庫”中隨機抽選代表，能夠更好地體現代表產生的真實性、廣泛性和公正性。

三、公民代表：參與范圍的擴大

在預算與公共之間連接時，由誰來參與和具有可操作性就顯得尤為關鍵。溫嶺的做法是：先擴大“精英”的范圍，將村民代表作為主要的“標的”群體，再在擴大的“精英”中隨機抽樣。

（一）“消極者”、“站著的參與者”與“非常積極的公民”

民主并不等于所有的人決定所有的事情，公民參與也不等于所有的人都在場。現實可能性、客觀條件和技術障礙等等的存在限制了所有人的參與，于是就有了“代表”。這里的關鍵是“代表”的選擇。

公民潛在素質的差異是參與范圍擴大的一個重大障礙。摩根斯·赫爾曼·漢森(Mogens Herman Hansen)列出了古希臘雅典的三種公民類型：“消極者(passive ones)”是指那些不去參加公民大會的公民；“站著的參與者(Standing participant)”是指那些出席公民大會，卻只是傾聽和投票，且只“參與討論卻并不發言”的公民；“非常積極的公民(wholly active citizens）”，即一小部分主動者，他們會表達并提出議案。如果比較雅典民主與當代民主，我們會發現：現在具有投票權的公民相當于雅典時期的“站著的參與者”，放棄投票權的公民相當于雅典時期的“消極者”，而被選為代表的公民則相當于雅典時期的“非常積極的公民”。

懇談的有效性在很大程度上依賴于代表的表現程度。在公眾參與過程中，事實上還會出現“政治貧困”現象，“消極者”不用說了，就是“站著的參與者”，也會表現出在運用政治機會影響參與過程上的無能力。“政治貧困”意味著能力失靈，具體表現為沒有能力發起關于某項主張的公共對話、插不上話或不能成功轉換話題。由于稟賦所致，對一些人來說是給了他機會也實現不了他們的公共機能，有的人發出的聲音較弱，而有的人則較強。所以，在擴大參與范圍的過程中，將公民代表的選擇定位在“非常積極的公民”身上，既可以擴大參與的范圍又能使懇談變得富有成效。

何謂“非常積極的公民”？在農村社區，村民代表一般素質較高，在村民中具有一定的影響力和動員能力，是村民中更為廣泛的那一部分“精英”。因此，將其“標的”為“非常積極的公民”既是現成的又符合農村實際，同時還省卻了身份“甄別”上的費勁費力。

但當預算大門打開時，由于受空間容量的限制，不可能讓所有的村民代表都進來，只能隨機抽選其中的一部分。預算的審查監督是人大代表的法定職責，人大代表經政治程序選舉產生，屬制度內的“精英”，是預算民主懇談的主體。通過隨機抽選的那部分“非常積極的公民”，屬更為廣泛的那一部分“精英”，被看做是擴大參與范圍所需要的。通過以上預算民主懇談中公民“代表”的界定和選擇，現實可能性和技術可行性的結合，就化解了由于公民潛在素質的差異給參與范圍擴大所造成的障礙。

（二）政治上的代表與統計學意義上的代表

人大代表經過政治程序而產生，是政治上的代表；“非常積極的公民” 通過隨機抽樣而產生，是統計學意義上的代表。

當民主最初被設計出來時，它被構想為橫向的民主，古希臘的民主沒有提出高度方面的問題，即縱向結構的問題。而現代民主，卻提出了這樣的問題。縱向民主是政體的民主，縱向民主使國家機器有效地運轉起來。橫向民主是微觀民主，微觀民主對民主大廈起著支撐作用。橫向民主呈正多邊形，它是通過不同的邊在同一平面上發出的聲音。縱向的民主呈金字塔形，權力的授予與權力的行使是反方向運動的，權力的授予是自下而上的，而權力的行使則是自上而下的。“關鍵的問題在于，我們如何維護并加強在權力的名義歸屬同實際行使之間的聯系？選舉和代表雖然是大規模民主的必要手段，但它們也是它的阿基里斯之踵[9]。授權者也能失去權力；選舉未必是自由的；代表也未必是貨真價實的。”[10]

民主面臨著兩大歷史性課題：其一是權力的來源；其二是權力的行使。橫向民主最重要的特征是選舉民主，但是選舉只回答了權力的來源問題，并沒有解決權力的行使問題。因此，如何在權力行使過程中注入更多平等的因子，建立和重構橫向民主，就成了民主改革大潮中一大挑戰性任務。“在面對面的民主和大范圍的民主之間有一條巨大的溝壑，人類為了在這溝壑上建起一座橋梁，已經作了2500年有余的努力。”[11]溫嶺的預算民主懇談，在政治上的代表之外通過隨機抽樣產生了統計學意義上的代表，并在兩者之間架起一座橋梁，豐富和發展了橫向民主與縱向民主的內涵。同時也提出了一個具有政治意義上的重大問題：擁有政治上的代表，政策制定為什么還需要統計學意義上的代表？

這是因為政治上的代表只是制度內的“精英”，由于“在位剛性”的存在，一般群眾當不了。選舉將個人的分歧掩蓋在投票箱中，選民只有在選舉這一天替自己作了一回主，選舉過后就都由別人來替他作主了。這種“斷點式”的民主已經導致了選民對于選舉投票或政治參與的冷漠。參與范圍的擴大需要更為廣泛的那一部分“精英”，在參與庫中隨機抽選村民代表可以作為“非常積極的公民”的一部分。與人大代表相比，“非常積極的公民”代表具有沒有后顧之憂的優勢：（1）不擔心是否能再次當選；（2）不擔心是否與“官方”保持步調一致（紀律約束）；（3）選舉充其量賦予人們平等的“選舉權”，抽樣則賦予人們以平等的“被選擇權”，選舉的過程和結果容易被操縱，而抽樣是隨機的，可以遠離人為的干擾。

（三）正式代表與非正式代表

正式代表是制度內的代表，通過委托代理產生，有著明確的權力授受關系，權力的授受關系產生了政治上的層級性和民主的縱向性。間接性與代表相生相伴，凡是有代表的地方總是具有一定的間接性。正式代表扮演的是一個“專業演員”的角色。關于正式代表，韋伯有一段精辟的論述：“一種社會關系對于參與者來說，根據傳統的或者明文規定的制度可能會產生如下后果：參加社會關系的任何成員的某種行為都算作全體（連帶責任作成員）的行為；某些參與者（‘代表者）的行為被算作其他參與者（‘被代表者）的行為，因而好處和不利都由全體分享和分擔。”[12]

從參與庫中隨機抽選的代表是一個非正式代表，因為這次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其實也是一個“縮影”(microcosmic)代表，代表社會成員中的一分子。這一代表的產生既盡量做到面面周到，又具有一定的可操作性。“縮影”代表扮演的是一個“群眾演員”的角色，主要是為了造成一種公平、全面的社會公共形象。“被代表者”對代表的代用、目的和行為方式并沒有特別的要求或約束力。

公民代表擺在那里，未必真正起作用，也未必周全，因為他只有對預算的表達權而沒有表決權。但擺在那里意味著參與范圍的擴大，意味著政策制定者與社會大眾的聯系。同樣道理，公眾的意見不一定比政府來得更加高明，因為預算信息的優勢畢竟掌握在政府的手中。但聽取公眾的意見不僅僅只是一種政治姿態，增加透明度與公開化，更在于其背后的邏輯——公民民主權利的行使。因此，其象征意義大于實質意義。

四、專家：政策質量的提高[13]

政策質量的提高則事關決策的深思熟慮性，這是決策科學化的必然要求，決策科學化的意義在于降低決策的風險和成本。應該看到，現代復雜的公共事務決策都含有大量一般公民所無法認知的技術性因素，而這正是專家的特長所在。專家是運用專業知識去影響決策的特殊的政策參與者，專家在懇談過程中的表現是對專業知識的運用，專家基于經驗的解讀，可以使決策具有某種歷史延續性和實踐可操作性。專家主要通過宏觀性、長遠性的指導，可行性論證和技術標準的解讀來提高政策的質量水平。