創新機制提高食品安全監管水平

文/阮贊林

2009年6月1日開始實施的《食品安全法》，標志著我國食品安全衛生法規、標準體系日臻完善。但是，我們仍然面臨著食品安全問題的重大挑戰。這種挑戰主要來自于兩個方面：一是來自技術發展的不確定性，由于新技術、新工藝的不斷產生，食品生產經營者即使完全履行了法律與道德義務，也無法避免的食品的安全問題；二是來自于食品生產經營者的利益驅動，為了追逐資本利潤而惡意導致的食品安全問題。對于第一類挑戰，我們應積極采取各種技術措施，降低食品安全風險；對于第二類挑戰，解決的根本辦法就是要建立和完善食品安全監管的各項機制。

如何將技術不確定性與道德失范產生的食品安全風險降低，需要制訂出既有效率又可操作的食品安全監管機制。為此，經過一年半的立法調研和審議，《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》 （以下簡稱《辦法》）終于在今年的9月1日正式試行。筆者認為，《辦法》是以提高食品安全水平為出發點，以提升上海市民的食品安全信心為導向，創新食品安全監管機制，意義非凡。

一、《辦法》明確了食品安全的責任主體

食品安全的責任人究竟是誰？是食品生產經營者，還是政府監管部門？政府監管具體由哪個部門負責？對于這些問題，公眾在認識上存在偏差：一是發生食品安全事故，往往將矛頭直接指向政府監管部門；二是遇到食品安全事故，不知道應向哪個部門投訴，即使是政府部門在遇到食品安全事故時，是否屬于自己的職責范圍，也往往不是非常清楚。《辦法》明確了食品安全責任人和食品安全監管部門及其職責。食品安全的第一責任人是生產經營者，內含著“安全食品是生產出來的，而不是監管出來的”這一基本道理。

食品安全監管起著十分重要的、無法替代的作用。我國食品安全監管實行綜合監督與具體監管、分段監管相結合；分工負責與統一協調相結合的體制，仍然屬于“分段監管為主、品種監管為輔”的格局，具體監管部門包括農業、質監、衛生、工商、食藥監等。這樣的體制，在食物鏈的交接環節，如何避免監管上的交叉，如何把環節之間的銜接變成無縫對接，仍然是一個大難題。《辦法》從機構設置著手，要求成立各級食品安全委員會，統一管理食品安全。例如，食品安全委員會辦公室將向社會公開專門的投訴、舉報電話，社會公眾可以直接向食品安全委員會電話投訴、舉報食品安全問題。

食品安全監管各部門之間如何分工負責，一直是公眾比較關注的問題。《辦法》第8條、第9條、第10條確定了“食品藥品監督管理部門”的綜合協調、組織的職責，初步理順了監管責任主體交叉的問題。同時，由上海市人民政府確定食品藥品監督管理、質量技術監督、工商行政管理、農業等食品安全監督管理部門的具體職責。

二、《辦法》體現了公共治理理念

公共治理，就是不要求政府整天疲于應付，而希望政府有自知之明，做自己應做和能做的事；不強求自上而下、等級分明的社會秩序，而重視網絡社會各種組織之間的平等對話，發揮其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業協會、科研學術團體和社會個人的作用。我國食品生產企業規模小、數量多，要完全依靠政府監管，成本高、效率低。為此，《辦法》運用公共治理理念，提出了發揮行業協會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等社會主體積極作用的具體要求。如對行業協會，提出了更深層次的監管“制度”建設要求，而不僅僅是對監督管理“工作”提出意見和建議；又如對新聞媒體，突出強調了“及時、全面、準確地報道食品安全信息”的要求，可以較好地發揮媒體在溝通政府與公眾之間的信息交流作用，避免因信息不準確而導致的公眾恐慌心理。還有《辦法》第16條“鼓勵社會第三方食品檢驗機構開展食品安全檢驗工作”、第24條“鼓勵重大公共活動的組織者聘請社會專業機構提供重大公共活動的食品安全保障服務”等等，都體現了公共治理的理念。

三、《辦法》強調“能力建設”，突破監管瓶頸

要實現從原料采集、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，食品安全監管部門面臨的一個突出困境就是技術檢驗資源弱、小、少，且非常分散。如何突破資源短缺瓶頸，《辦法》將“能力建設”提到了十分重要的位置。其中，第3條提出了加強政府及其職能部門的食品安全監管能力建設的總體思想，第8條提出“加強食品安全風險監測和風險評估能力的建設”，第40條提出“應當加強執法隊伍建設”等具體建設內容。

同時，《辦法》還提出能力建設要與科技手段相結合。《辦法》第40條規定“食品安全監督管理部門可以利用現代科技手段，對食品生產經營活動實施監督管理”。

為了便利公眾參與、提高監管效率，《辦法》第46條規定，任何組織或者個人發現食品生產經營中的違法行為，可以向統一舉報電話投訴、舉報，也可以向有關食品安全監督管理部門投訴、舉報。受理投訴、舉報的部門應當為投訴人、舉報人保密，維護其合法權益。食品安全監督管理部門應當對舉報屬實、為查處食品安全違法案件提供線索和證據的舉報人給予獎勵。

加強食品生產經營者相應能力的建設，也是提高食品安全監管能力建設的重要組成部分。為此，《辦法》第17條規定，食品生產經營者應對本單位的從業人員進行上崗前和在崗期間的食品安全知識培訓，并建立培訓檔案。市食品藥品監督管理部門應對餐飲服務提供者的負責人、食品安全管理人員、關鍵環節操作人員的培訓情況進行免費評估考核。確定對關鍵崗位的關鍵人員進行重點監管，是利用好現有資源的有效舉措。

四、《辦法》要求重點管理食品添加劑和過期食品

食品添加劑是為改善食品品質和色、香、味，以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要，而加入食品中的人工合成或者天然物質。食品添加劑本身不是食品，而是為食品生產加工的需要而加入的其他物質，不能單獨使用，而且有些食品添加劑本身還具有一定的毒性。在已經發生的食品安全事故中，由食品添加劑所引起的事故占很大比例，從而出現“談添加劑色變”的情形，公眾非常希望政府能夠加強對食品添加劑的監管。為此，《辦法》在規定食品生產經營者應當建立食品添加劑的進貨查驗記錄外，還從食品添加劑的“使用”方面做出了嚴格的規定，要求食品生產經營者“建立食品添加劑的使用記錄制度”，嚴格禁止使用超過保質期的食品添加劑，并建立對食品生產經營者使用食品添加劑進行“指導、監管制度”（第14條）。《辦法》明確了對食品生產經營者是否按照食品安全標準規定的品種、使用范圍、用量使用食品添加劑的監管范圍和內容。

“問題饅頭”事件凸顯了過期食品處理機制的缺失。如何處理過期食品，在缺乏全國統一有效機制的情形下，《辦法》規定了疏和禁相結合的制度和措施。一是登記制度，要求食品生產經營者應當對回收食品進行登記，并記錄處置結果，記錄保存期限不少于2年。登記制度的建立，不僅降低實施成本，也大大提高了監管的效率。二是提示制度，鼓勵食品生產經營者建立臨近保質期食品提示制度，將臨近保質期食品集中陳列出售，并向消費者作出醒目的提示。這不但可以有效地利用資源，提高安全食品的效用，減少浪費，又可以提高食品安全的水平，有效地防止過期食品重新注入市場，危害公眾的健康。三是禁止措施，禁止使用回收食品作為原料用于生產各類食品，或者經過改換包裝等方式以其他形式進行銷售。四是銷毀措施，食品生產經營者應當采取染色、毀形等措施對過期食品予以銷毀。

五、《辦法》創新管理小作坊和流動攤販

食品生產加工以小作坊形式存在是普遍現象，而且往往數量很大、分布很廣。從某種程度上講，小作坊與公眾的食品消費更密切、更直接。因此，小作坊生產經營的食品安全與否，對公眾的健康影響范圍更大、機率更高。如何對小作坊進行有效管理，自然也就成為政府監管部門的重中之重。相對于規模以上的食品生產加工企業，對小作坊的管理，《辦法》提出了創新性的管理機制：一是統籌規劃、合理布局。要求各級人民政府根據實際需要，建設適合食品生產加工小作坊從事食品生產加工活動的集中食品加工場所。鼓勵食品生產加工小作坊進入集中食品加工場所從事食品生產加工活動。二是品種目錄管理，將小作坊生產加工的食品編制品種目錄，并向社會公布。三是既抓硬件建設又抓軟件管理。在明確規定小作坊從事食品生產加工活動應當具備的設施、流程標準要求的同時，對從業人員的健康、衛生也規定了明確的要求。四是實行準許生產制度。小作坊從事食品生產加工除了需要辦理工商登記，還必須向所在區、縣質量技術監督部門申請《食品生產加工小作坊準許生產證》。

食品攤販的管理直接涉及到社會的和諧。雖然在管理中存在的主要矛盾表現在城管與食品攤販之間，但無論是從綜合治理角度，還是從保障公眾健康角度，食品安全監管部門仍然“大可作為”。對食品攤販的管理，《辦法》規定了諸多體現“以人為本”、“以民生為重”的創新舉措：一是鼓勵、引導集中交易。按照方便群眾、合理布局的原則，由區、縣人民政府確定相應的固定經營場所，鼓勵、引導食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營。二是劃定臨時交易區。為方便群眾日常生活，在不影響安全、交通、市容的情況下，區、縣人民政府劃定臨時區域（點）和固定時段供食品攤販經營。三是設定嚴格禁止經營區域，規定在距離幼兒園、中小學校門口一百米范圍內禁止設攤經營，加強對幼兒園、中小學校周邊食品安全的監督管理，查處可能影響兒童、中小學生身體健康和生命安全的食品生產經營行為（《辦法》第45條）。四是明確食品攤販的設施條件和從業人員的健康衛生等要求。五是對食品攤販經營活動采取登記制，而不是許可制。

六、《辦法》鼓勵“責任保險制度”，降低風險、化解矛盾

《辦法》第25條針對嬰幼兒食品、生食水產品等食品的生產經營者，大型餐飲、集體用餐配送單位，以及承擔重大公共活動食品供應的單位，提出投保食品質量安全責任險的鼓勵性要求。

食品安全事故的發生，往往是由技術等的“不確定性”引起的。那么，當這樣的不確定性對公眾造成了損害，食品生產經營者如何降低風險，如何對消費者承擔責任，確實需要設計有效的機制。《辦法》中鼓勵的“責任保險制度”是應對“風險社會”的不二法門。設立責任保險的目的在于利用保險聚集眾人的力量，分散風險的原理和大數法則，將被保險人個人原本難以承擔的賠償數額分散于社會之中，以減輕被保險人的損害，維護受害人的利益，保障社會的穩定。正如有專家指出，“該制度可最大程度地保護消費者的合法權益，適當分散企業責任分擔，使企業能在承擔一定的賠償責任后，能從事故陰影中爬起來、走下去，改過自新，實現消費者與經營者的雙贏”。

“法不在立，而在必定”，是意大利法理學家貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中提出的法律格言。法律的社會功能不是立法本身，而是法律在社會生活中能否得到真正的實施，發揮其調節、規范社會生活的作用。我們希望《辦法》的實施，能夠在保障公眾健康方面切實發揮作用，進一步提高上海市的食品安全水平。