貫徹施行好《湖南省外來物種管理條例》

■ 文/湖南省農業廳 黃其萍

隨著全球經濟一體化的迅速發展，湖南省外來有害生物入侵日益加劇，造成原有生物群落的衰退，破壞生物多樣性，導致農、林、牧、漁業損失嚴重，威脅生態安全、經濟安全和人民生命健康，成為社會廣泛關注和高度重視的熱點問題。為有效防治外來有害物種侵害，近年來，湖南省積極采取措施加強外來物種管理，并加快了相關立法步伐。經過近幾年的努力，《湖南省外來物種管理條例》（以下簡稱《條例》）于2011年5月27日經省第十一屆人大常委會第二十二次會議通過，并于2011年10月1日起正式頒布實施，這標志著湖南省外來物種管理進入了法制化軌道，對于保護生物多樣性，維護生態安全，保障人體健康，實現人與自然協調發展，具有十分重要的意義。

一、依法加強外來物種立法管理是可持續發展的需要

湖南省地處熱帶與溫帶之間，適于各種生物繁衍，加之位于我國中部，交通便利，便于物種遷移，致使湖南省外來物種入侵形勢嚴峻：一是入侵種類多。湖南省外來物種入侵種類逐年增多，2008年，調查發現入侵湖南省的外來物種已高達97種。二是蔓延速度快。2004年只在長沙市首次發現加拿大一枝黃花，2007年就擴散至全省6市22個縣，2008年又進一步擴散至自治州等14市，面積達80萬畝。三是危害損失大。首先是破壞生態環境及生物多樣性。據專家考證，世界上三分之一的物種瀕危是因外來物種入侵造成。其次是威脅人類健康。湖南省臨湘市每年在豚草開花期，人群出現 “過敏性花粉癥”誘發枯草熱哮喘、麻疹等，發病率高達2%。第三是危害經濟發展。據初步估算，全省每年因外來物種入侵造成直接經濟損失10億元以上，生態危害與間接經濟損失上達100億元。

為有效防治外來有害物種侵害，近年來，湖南省采取各種有效措施加強外來物種管理，一方面，加大了宣傳培訓力度，在湖南科技報、三湘都市報、光明日報等新聞媒體上開設外來物種科普知識專欄，并開設了外來入侵生物防治技術培訓班，切實提高廣大人民群眾對外來物種入侵危害的認識；另一方面，組織全省各級農業環保系統開展了以福壽螺、加拿大一枝黃花、豚草等為代表的外來入侵物種現狀調查，并專門制定出臺了《湖南省農業重大生物災害和外來生物入侵突發事件應急預案》，構建了外來物種入侵突發事件預防與應急控制長效工作機制；另外，針對重點外來入侵物種分別建立了臨湘豚草、祁陽假高梁、岳塘加拿大一枝黃花，瀏陽福壽螺等重大外來入侵物種綜合防治技術示范區。每年在福壽螺、豚草等有害外來物種危害嚴重的地區，組織開展滅毒除害工作。

▲ 《湖南省外來物種管理條例》新聞發布會2011年9月20日，《湖南省外來物種管理條例》新聞發布會在長沙召開，《湖南省外來物種管理條例》將于今年10月1日起正式頒布實施，這是湖南省第一部外來物種管理法規，同時也是中國第一部外來物種管理法規。

盡管采取了上述措施，湖南省外來有害物種為害的形勢仍然相當嚴峻，這一方面是由于國家之間、地區之間的生物物種交際與交換隨著經濟的發展而日漸頻繁；另一方面是由于之前我國尚未制定一部專門的外來物種管理法規，更沒有建立外來物種引進的風險評估機制、綜合治理機制及跟蹤監測機制來對外來物種的引入加以約束。所以，造成外來物種入侵呈越演愈烈的態勢。

為有效加強外來物種管理，我們借鑒美國、日本等國的做法，努力通過立法對外來物種實行有效管理。得到了省人大、省政府的高度重視。2010年1月，省政府法制辦和省人大將外來物種管理條例列入了2010年立法計劃。2010年8月，《條例（草案）》被正式提請省政府常務會議審議，9月1日，省政府常委會議表決通過《條例（草案）》，并正式提請省人大常務會議審議。5月27日，十一屆省人大常委會第22次會議正式表決通過《湖南省外來物種管理條例》，并將于10月1日起正式施行。

《條例》全面總結了湖南省在外來物種管理方面長期實踐中探索的成功經驗和成熟做法，加強了與相關法律法規的銜接和傳承，凝聚著全省外來物種管理工作者的探索和創新，傾注了湖南省立法工作者的智慧和才華，體現了社會各方對外來物種管理工作的關心和支持。《條例》的頒布實施，是確保農業生態環境安全的需要，也是農業可持續發展的需要，更是建設兩型社會的需要，不僅可以有效防范外來有害物種入侵，控制已入侵外來物種造成的危害，保障農業生產安全，而且對于維護湖南省生物多樣性和生態安全，確保湖南省農業持續穩定發展具有長期而深遠的意義。

二、深刻領會《湖南省外來物種管理條例》的精神實質

在《條例》的制定過程中，我們主要把握了以下三個基本原則：一是一致性原則。作為首部外來物種管理法規，必須維護其他相關法律、法規的嚴肅性和權威性，《條例》第九條對此明確規定“引入外來物種，法律、行政法規對許可有規定的，從其規定。”

二是協調性原則。為有效管理外來物種，妥善處理好涉及外來物種管理的相關部門之間的關系，《條例》各章均對部門職責加以明確，避免了多頭管理、政出多門，以致造成責權不清的局面。

三是可操作性原則。《條例》重點針對比較原則的規定和一些社會上存在誤解的條款，做出具體的規定和必要的銜接，增強《條例》的可操作性。

《條例》共36條，7章，分別為“總則”、“引入”、“監測”、“防治”、“監督管理”、“法律責任”、“附則”。《條例》的頒布和施行，以立法的形式解決了外來物種管理在體制、機制和管理制度上的一些問題和障礙，全面系統規范了外來物種管理的行為，是全國首部外來物種管理地方性法規，《條例》建立了外來物種統一監管的機制，詳細規范了有意引入外來物種的行為，突出了各級政府部門在防治外來物種入侵方面的責任，增強了操作性和約束力，對進一步大力推動外來物種管理工作具有重要意義。從內容上講，《條例》主要涉及以下幾點：

（一）明確立法目的，構建有效管理體制。作為全國首部外來物種管理地方性法規，《條例》第一條開宗明義指出了立法目的，即加強外來物種管理，防治外來物種危害，保護生物多樣性，維護生態安全，保障人體健康。同時，考慮到一個國家，或一個行政區域的立法關系，以及生態、遺傳和種群的區別，《條例》第二條對外來物種的概念加以規定，即“本省行政區域內無天然分布，來自境外、省外的動物、植物和微生物等物種”。立法原則，是《條例》在執行過程中應遵循的思維、原理和準則，《條例》將“審慎引入、嚴密監控、防治結合、公眾參與”十六個字作為立法原則，既體現了過程，也強調了方式，具有很好的科學性。強化政府對外來物種管理工作的組織領導，明確執法主體，使各相關部門依法履行職責，是進行外來物種有效管理的重要前提，《條例》第四條、第五條對此做出明確規定：縣級以上人民政府應當加強對外來物種管理工作的領導，建立健全外來物種管理部門聯席會議制度，明確管理目標，落實防治責任，提供經費保障；縣級以上人民政府農業行政主管部門對外來物種實施綜合監督管理。縣級以上人民政府林業、衛生等其他有關行政主管部門按照各自職責做好外來物種管理的有關工作。同時規定，省人民政府農業行政主管部門應當組織由農業、林業、衛生等方面有關專家組成的外來物種管理風險評估機構，承擔對外來物種引入、試驗階段的風險評估工作。

（二）堅持審慎引入，實行許可備案制度。實行外來物種管理，最重要的是把好“引入”關，《條例》立法原則也強調外來物種管理應當堅持“審慎引入”。這里有個認識上的誤區，大多數人將“審慎引入”等同于不能引入，這里要說明的是，“審慎引入”不是不能引入而是科學引入。在人類文明史上，外來物種引入曾推進了生產的發展，改善了人類的生活，比如玉米作為三大糧食品種之一，為解決人類的溫飽問題起到很大作用。所以，有必要在對外來物種進行風險評估的基礎上，根據外來物種對人類生活、生態、生產安全帶來的影響建立外來物種的分類管理制度。條例第八條對此作了明確規定，將外來物種分為三類：一類是指會造成危害的外來物種；二類是指暫時不能確定是否會造成危害的外來物種；三類是指不會造成危害的外來物種。解決了分類管理制度，下一步是研究外來物種要不要實行進行許可制度？關于這個問題，我們依據《中華人民共和國農業法》第六十四條、《中華人民共和國行政許可法》第十二條，并參照《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》第五條第一款、《中華人民共和國種子法》第十六條、以及《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》第十二條等，認為對外來物種行使許可制度有法可依；另外，介于外來物種的引入可以分為“自然引入”和“人為引入”兩種方式，人為引入又可以分為“無意引入”和“有意引入”。外來物種管理立法對“自然引入”和“人為引入”的“無意引入”似乎鞭長莫及，它要規范的行為主要是“人為引入”的“有意引入”，從我省外來物種入侵的情況來看，大部分入侵外來物種是人為引入造成的，引入后由于缺乏管理，以致泛濫成災。依據上述規定，我們認為，可以，也必須設置許可制度。

（三）完善監測機制，統一信息發布平臺。監測，在外來物種管理中起到特別關鍵的作用，通過對外來物種的種類、分布、傳入途徑、危害、損失等情況進行調查，構建真實可靠的檔案和信息平臺，可以為下一步擬定外來物種管理規劃和年度計劃提供支持。做好監測工作，關鍵是要明確部門職責，為避免在多部門管理中因部門職責不清所帶來的問題，《條例》第十三條、第十四條對各相關部門的監測職責進行了明確劃分，對省人民政府農業、林業、衛生等行政主管部門，省外來物種管理機構，縣級以上人民政府農業及其他行政主管部門各自的監測任務進行了具體劃分。為使外來物種的監測更為科學、更具可操作性，提供更為詳細、動態的可靠數據，《條例》第十五條至十七條把外來物種的監測分為三種方式，首先是加強日常監測。縣級以上人民政府農業、林業、衛生行政主管部門應當定期對外來物種的狀況及發展趨勢做出評價，為外來物種管理提供準確、可靠的監測數據和評價資料；其次是加強重點監測。專門針對基本農田保護區、自然保護區、生態功能保護區、風景名勝區、生態環境特殊或者脆弱的區域、內陸水域及交通干線沿線等重點區域的外來物種的進行監測；第三是進行長期跟蹤監測。發現造成或者可能造成生產、生物、生態危害的，應當及時報告本級人民政府，并逐級上報至省人民政府農業、林業、衛生行政主管部門。三種監測方式相輔相成、缺一不可，既突出了重點，又具備長效性。關于外來物種信息和監測數據的發布，考慮到信息發布的權威性、真實性，第十九條做了明確規定，由省外來物種管理機構統一發布，政府公報、政府網站以及廣播、電視、報刊等新聞媒體都可以成為信息公開的載體，同時規定，任何單位和個人不得擅自向社會發布外來物種信息和監測數據。

（四）明確防治責任，強化“守土有責”意識。防治一章，明確了外來物種的管理的兩個方面，一個是“防”，另一個是“治”，“防”的關鍵在于審慎引入。治的重點在于明確職責。《條例》第二十條、二十一條、二十二條明確了不同層級防治主體的工作職責。具體劃分為三類：第一類為縣級以上人民政府，其工作職責在于：根據本行政區域內外來物種的危害情況，確定防治的種類和區域，組織制定應急預案，加強防治的基礎設施、專業隊伍建設和藥劑、器械等物資儲備；第二類為縣級以上人民政府農業、林業、衛生行政主管部門，它們的職責在于加強基層外來有害物種防治工作的技術指導，定期組織人員培訓，并根據外來物種監測信息，制定外來有害物種防治方案，報本級人民政府批準后組織實施；第三類為鄉鎮人民政府、街道辦事處和村（居）民委員會。作為基層政府部門，應當按照外來有害物種防治方案，及時向生產經營者、村（居）民通報外來物種信息，組織生產經營者或者村（居）民清除外來有害物種。同時，由于外來物種的繁衍和危害必定在一定的地理位置上。因此，規定土地和水域的所有權人，或者使用權人作為外來物種的防治主體是必須的。應當在有關部門的指導下采取措施清除其所有或者使用土地、水域內的外來物種，使其“守土有責”。在發生外來物種逃逸、擴散、外泄的情勢下，應急處置、調查評估及恢復重建機制將是外來物種“防治”的最后一道屏障，這些機制是否完善、有無可操作性，將直接決定外來物種危害的程度，《條例》第二十三至二十七條對各種預防措施、應急處理、風險評估、重建方案以及跨行政區域的防治工作都一一做了規定，條款具體、明確、具可操作性。

▲ 外來入侵生物釀成環境事件密密麻麻的水葫蘆（也稱“水浮蓮”）一夜之間涌進河道，把河面鋪得如草地一般，讓人驚呼水葫蘆泛濫成災了。這再度敲響了外來物種入侵的警鐘。水葫蘆是在100多年作為觀賞植物引進的“生物移民”（右下為近景），憑借它超強的繁殖能力，在國內很多水域都可見其子孫，是外來入侵生物的代表，屢屢釀成環境事件。

（五）加強監督管理，建立責任追究制度。由于外來物種種類多，入侵方式多樣，加之外來物種管理涉及多個部門，所以，外來物種管理，除了要把好引入關、加強監測與防治外，更需要加強對外來物種的監督管理，督促有關單位和個人按照規定做好外來物種的引入、監測和防治工作。同時，也要對執行監督管理的執法主體的職權、執法程序進行明確。在涉及處罰條款上，不但要對引入者進行處罰，也要對執法人員不同程度違法行為進行處罰。《條例》第五章、第六章對此進行了明確規定，內容詳細而具體，且具有很強的針對性。

三、貫徹實施《條例》推動外來物種管理工作再上新臺階

下一步，我們要以科學發展觀為指導，以貫徹實施《條例》為契機，采取切實有效措施，推動外來物種管理工作上新的臺階，將重點抓好以下工作：

一是廣泛宣傳《條例》精神。采取群眾喜聞樂見、生動活潑、通俗易懂的形式，通過新聞媒體、信息網站、政務信息等多種渠道，以及開辟宣傳專欄、開展法律咨詢、發放宣傳材料、組織知識競賽等方式進行宣傳，要廣泛宣傳《條例》的重大意義、主要內容、具體規定和法律責任，使廣大群眾知法、懂法、守法，自覺增強法制意識，為貫徹實施《條例》創造良好的輿論氛圍，奠定堅實的社會基礎。

二是扎實做好實施《條例》的基礎工作。《條例》為我省外來物種管理規定了基本原則，奠定了法規基礎。為保證《條例》得到有效貫徹實施，必須著力抓好相關的機構及各項制度建設。首先，要建立健全外來物種管理機構。各級農業部門積極向當地黨委、人大、政府及有關部門領導做好匯報，進一步爭取領導的重視和支持，落實《條例》的要求，理順管理體制，建立健全外來物種管理機構，并將外來物種管理工作納入政府重要議事日程，將公益性外來有害物種防治所需經費納入各級人民政府財政預算，確保在外來物種管理方面有機構、人員和經費等堅強的保障。要把外來物種管理作為當前農業工作中的一項重要任務來抓，針對湖南省的實際情況，科學制定方案，明確防控目標，層層落實防控責任。其次，要建立外來物種監測預警機制。外來物種入侵行為具有潛伏性，這一特征一方面易使人們對其放松警惕，為有效的預防帶來困難，但同時由于外來物種入侵是一個過程，在蔓延之前有一段潛伏期，只要我們建立起監測預警機制，可以及時發現疫情，為我們在其爆發之前對其進行控制提供了時間和機會。外來物種監測預警是開展外來物種管理的一項基礎工作，各級農業部門一定要按照《條例》的要求，逐步建立健全精干高效的外來物種監測系統，通過日常監測、重點監測和跟蹤監測相結合的方式，及時發現外來有害物種，為外來物種防治提供科學依據。第三，要組織開展現狀調查，構建湖南省外來物種信息平臺。各級農業行政主管部門要會同林業、衛生、環境保護等有關部門，制定外來物種調查專門方案，迅速組織調查，查明湖南省外來物種種類、數量、分布、傳入途徑和危害損失等情況，分析外來物種對本地生態系統和物種的影響，并根據外來物種的危害程度和狀況進行分級，編制《湖南省外來物種名錄》，建立外來物種數據庫，在此基礎上，建立起湖南省外來物種管理信息系統，構建信息平臺，實現外來物種的動態管理。

三是開展外來物種滅毒除害行動。各級農業部門要根據本地區外來有害物種發生的情況，及時組織開展滅毒除害行動。要針對外來入侵物種發生種類、不同發生區域和發生特點，分類指導廣大人民群眾采取人工鏟除、物理防治、化學防治或生物防治相結合技術，積極防控福壽螺、加拿大一枝黃花等重大外來有害物種，確保零星發生區域得到及時鏟除，對已嚴重發生區域要在減少生長密度的同時，力爭不再向外擴散蔓延。

四是加大行政執法工作力度。《條例》針對外來物種的引入、監測、防治和監督管理等建立了一系列的法律制度，特別是對外來物種引入、生產經營等管理方面的法律規范，具有很強的針對性、可操作性和鮮明的特色。這些法律制度，是《條例》的核心內容。各級農業行政主管部門要加大行政執法力度，提高依法行政水平。要按照“內強素質，外樹形象”的要求，強化執法監督，嚴肅執法紀律，規范執法行為，努力打造一支政治強、作風硬、業務精、形象好的農業行政執法隊伍，各級農業部門執法機構要依照《條例》嚴格執法，嚴厲打擊違法引入和生產經營等行為，確保湖南省農業生態安全和農業生產安全，為湖南經濟社會可持續發展做出新的貢獻。