多渠道籌集保障房建設資金

◎ 山東經濟學院房地產研究所所長 郭松海

濟南住房公積金中心處長 曲連英

“十二五”期間，為解決中低收入家庭的住房問題，國家提出從2011至2015年建設保障性安居工程3600萬套的龐大計劃。如此浩大保障房建設工程將面臨資金短缺問題，特別是作為保障性住房重點公共租賃住房建設，由于投資規(guī)模大、收益水平低、資金沉淀周期長，吸引投融資比較困難，更需要采取多種措施加以解決投融資的瓶頸問題。為此，要多渠道籌集資金，來保證工程完成。

建立城鎮(zhèn)住房基金

建立住房社會保障，需要籌集數(shù)量巨大資金予以支持。在這其中，財政支付能力是保持住房保障制度運行可持續(xù)性的基本因素，在很大的程度上影響了住房保障制度運行的效果。住房保障作為政府向居民提供的一種公共產品，其效用就是通過支付轉移的方式實現(xiàn)社會收入的再分配，使廣大中低收入和最低收入居民家庭也能夠享受經濟發(fā)展的利益，保持分配公平和社會穩(wěn)定。因此，要使住房保障體制的運行具有可持續(xù)性，必須考慮政府的財政支付能力。

城鎮(zhèn)住房基金是市（縣）政府用于解決城鎮(zhèn)中低收入的居民住房問題的專項基金。城市住房保障發(fā)展基金的來源，將依據(jù)財政預算安排為主、多種渠道籌措的原則，從同級財政現(xiàn)在用于住房建設、維修、管理和補貼的資金，土地出讓金、房地產稅金以及出售屬于國有資產的住房回收資金等渠道籌集。

上世紀末房改中，據(jù)國土資源部意見，要發(fā)揮土地資源效益，促進國企改制，國企劃撥土地符合城市規(guī)劃用地要求的，可以用于職工集資合作建房。當前，也可效仿上述作法，在企業(yè)閑置空地上，允許企業(yè)為住房困難職工建設公共租賃房。除了這種實物量支持，還應給予價值量支持。經營城市土地增值變現(xiàn)，政府財力增長，反過來可再用財力支持住房建設。政府從一級土地市場所得收益應明確提取比例，如10%～30%的土地收益作為基金來源。

各國政府支出中都有社會住房保障一項，英國政府此項開支約占GDP的2%以上，占公共支出的5%左右。我國在經濟實力增長的同時，要調整各級政府支出結構，壓縮經濟建設費和行政管理費的開支，如現(xiàn)下每年公車消費就超過3000億，具有很大的壓縮空間，將節(jié)省下來的經費用于保障性住房建設。其次，有條件地將國有企業(yè)特別是中央國有企業(yè)的部分利潤上繳國家財政，也可用于保障性住房建設。再次，住房社會保障基金雖以地方籌集為主，中央政府適當補貼為輔，但對欠發(fā)達地區(qū)中央要增加轉移支付。

南京市政府為完善城市住房保障制度，逐步改善南京低收入家庭住房條件，建立了“城市住房保障發(fā)展基金”。《南京市城市住房保障發(fā)展基金管理暫行辦法》中，規(guī)定對于城市住房保障發(fā)展基金的來源，將從幾方面籌集：每年財政安排的專項資金；經濟適用住房上市后的增值收益；社會捐贈的資金；以及其他渠道籌集的資金。城市住房保障發(fā)展基金將實行財政專戶管理，按照專款專用的原則，統(tǒng)籌安排使用。基金主要用于擴大困難群體的住房保障，既包括廉租住房的建設、購置、維修工程，也包括城鎮(zhèn)居民最低收入家庭住房保障金支出。南京對城市住房保障發(fā)展基金的籌集、分配、使用進行管理和監(jiān)督，并建立城市住房保障發(fā)展基金項目跟蹤審查制度，不定期對有關用款項目實施財務審計。

使用住房公積金結余資金建設保障房

住房公積金作為一項公共基金、合作基金，要真正實現(xiàn)其“非贏利性”和全心全意為老百姓服務的目的。2009年10月住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，其中規(guī)定：在優(yōu)先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設，貸款利率按照五年期以上個人住房公積金貸款利率上浮10%執(zhí)行，嚴格控制貸款規(guī)模，禁止無償調撥使用。

使用住房公積金結余資金建設保障房，要完善制度建設。首先要加強資金監(jiān)管，確保住房公積金建設保障房過程中的正確合理使用以及資金安全；其次，要完善機制建設，確保住房公積金能夠保值增值；再次，要依據(jù)各地情況，在積累試點經驗的基礎上，逐步提高住房公積金用于保障房建設的比例，促進保障性住房建設。

拓寬社保基金用途，支持保障房建設

2010年9月，《保險資金投資不動產暫行辦法》出臺，已允許保險資金以物權、股權、債權等多種形式投資不動產。社保基金作為政策性保險資金，也應進一步拓寬投資渠道，通過更豐富的投資組合實現(xiàn)更高的收益。建議保監(jiān)會將保險資金參與保障性住房建設劃歸基礎設施建設類的投資，按債權級別分類，允許保險資金通過基金、股權、債權等多種方式投資，支持保障性住房建設。公共租賃住房長期租賃的特點，與社保基金長期投資、收益穩(wěn)定的要求是完全契合的。保險企業(yè)可以設立投資公共租賃住房建設的專項基金，按照“政府主導、商業(yè)化運作”的模式，建立高效率、低成本、高透明度的運作機制。考慮到保險資金的基本回報要求，建議政府對保險資金參與的公共租賃住房建設項目給予適度稅收支持，減免相關稅賦，提升保險企業(yè)參與的積極性。

積極發(fā)展債券市場，支持保障房建設

近年來，黨中央、國務院出臺了一系列政策措施，大力推動債券市場發(fā)展。前不久發(fā)布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，明確要求“加快多層次資本市場體系建設，顯著提高直接融資比重，積極發(fā)展債券市場。”近年來，我國債務資本市場已成為社會融資體系的重要部分，為優(yōu)化社會融資結構、解決企業(yè)融資需求發(fā)揮了顯著作用。2010年底，我國各類債券余額達到207164億元，占GDP的比重也達到52.1%。可以說，我國債務資本市場已經具備了較大規(guī)模和良好承載力，這為債務資本市場支持保障房建設提供了基本條件。其一，要對于參與保障房建設的房地產企業(yè)在債務資本市場給予融資支持；其二，對于地方政府專門針對保障房建設而設立的融資平臺，在嚴格風險防范的前提下，對其債務融資給予適當支持；其三，對參與保障性住房建設的相關產業(yè)債務融資，也要加大支持力度。

發(fā)展房地產信托基金，用于保障房建設

房地產信托投資基金REITS，是一種集合不特定的投資者，將資金集中起來，建立某種專門進行房地產投資管理的基金或機構，進行房地產的投資和經營管理，并共同分享房地產投資收益的金融工具，是房地產金融發(fā)展與金融機制創(chuàng)新的產物。房地產信托基金，用于保障性住房建設或廉租房的建設。REITS可由政府、房地產信托、房地產開發(fā)商三者共同進行市場化運作來完成，政府僅提供了政策支持或后續(xù)租金安排，房地產信托從中獲得穩(wěn)定而又保障的收益；而房地產開發(fā)商則在獲得一定利潤順利退出后再發(fā)展。因此，這是一個對急需住房的中低收入家庭乃至上述三者多贏的模式。近期北京將以政府持有的廉租房、公租房資產和房租收益委托設立房地產信托，在銀行間債券市場發(fā)行受益券的方式進行融資，融資規(guī)模能達到40億～50億元。

REITS產品推出必須注重法律制度的建設，為房地產投資信托制定專項法，確定信托投資主體發(fā)起人、受托人、托管人等相關主體之間的權利義務，對于本國或地區(qū)REITS所采取的組織形式、產品的交易結構、投資管理資產的方式和范圍、負債比率交易流通安排與信息披露等進行詳細規(guī)定。

保障性住房融資要反映出政府職責

保障性住房融資要充分體現(xiàn)政府特定的政策意圖，不能單純以市場化商業(yè)機制作為運營基礎的金融活動，融資活動的參與者，往往直接或間接擔負了政府的部分金融職能，不能以利潤最大化為目標。如公共租賃住房融資渠道，要由政府財政提供部分資本金和貼息。公共租賃住房運營機構獲得市場化融資，需要以一定規(guī)模的資本金為基礎；與此同時，在租金收益無法全額支付融資利息的情況下，也需要政府對差額部分進行補貼托底，由財政給予一定的貼息。