新加坡的保障性住房建設(shè)與管理

◎ 祥德國(guó)際投資管理（新加坡）有限公司董事總經(jīng)理 劉秉軍

新加坡政府推行“居者有其屋”政策，以政府分配為主、市場(chǎng)銷售為輔的保障性住房政策已日趨完善和成熟。1959年，新加坡只有8.8%人口住在了政府提供的保障性住房里。1960年，新加坡政府成立建屋發(fā)展局（Housing & Development Board，HDB）。1964年，新加坡推出“居者有其屋”的政府保障房政策，制定了符合國(guó)情特點(diǎn)的保障性住房政策和分階段建房計(jì)劃，采取一系列政策、法律、金融和財(cái)政手段，大規(guī)模興建公共保障性住房，開(kāi)啟了新加坡的保障性住房時(shí)代。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，到目前為止，新加坡全國(guó)住房擁有率已達(dá)88.8%，有80%左右的人購(gòu)買了政府提供的保障性住房，包括租賃保障性住房的家庭在內(nèi)，約有85%的人住在政府保障性住房里。

一、新加坡保障性住房體系

劉秉軍總經(jīng)理（右）與中國(guó)企業(yè)家座談

新加坡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但老百姓住房的開(kāi)發(fā)與建設(shè)并不完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是由政府主導(dǎo)，由建屋發(fā)展局具體負(fù)責(zé)保障性住房的開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理。建屋發(fā)展局直屬于新加坡國(guó)家發(fā)展部，它是一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利性政府機(jī)構(gòu)，財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家計(jì)劃。為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的政策目標(biāo)，新加坡政府賦予建屋發(fā)展局廣泛的合法權(quán)力，建屋發(fā)展局也肩負(fù)著多重職能，既代表政府行使權(quán)力，負(fù)責(zé)制定保障性住房發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，又作為新加坡最大的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者，負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)工程、房屋出售和出租管理。

多年以來(lái)，建屋發(fā)展局一直都是新加坡惟一獲授權(quán)的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，其職能目標(biāo)就是為低收入人群提供廉價(jià)的保障性住房。在新加坡，民用住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)也是由政府保障性住房和市場(chǎng)化商品房?jī)刹糠纸M成，但是，政府保障性住房由建屋發(fā)展局投資興建，以低廉價(jià)格出租或出售給中低收入階層，每套保障房的平均價(jià)格約為普通老百姓4～6年的家庭總收入。若建筑成本、市場(chǎng)土地價(jià)格上升導(dǎo)致保障房總成本高于普通老百姓能夠接受的價(jià)格水平，則建屋發(fā)展局可向財(cái)政部申請(qǐng)貸款或援助，但不能提高保障性住房市場(chǎng)價(jià)格。

在新加坡大力推行保障性住房政策以來(lái)，也不斷面臨著購(gòu)房者日益增多的問(wèn)題。為了搞好保障性住房合理配售，保障低收入家庭的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、有序的市場(chǎng)分配原則，新加坡政府制定了縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)購(gòu)買人條件、購(gòu)買程序、住宅補(bǔ)貼等均做出嚴(yán)格規(guī)定，按照公平原則進(jìn)行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的購(gòu)屋準(zhǔn)入政策，并隨著生活水平的提高調(diào)整收入上限。在上世紀(jì)70年代，規(guī)定只有月收入在1500新元以下者才可申請(qǐng)購(gòu)買保障性住房；80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，這樣基本保證了80%以上中等收入的家庭能夠購(gòu)買到廉價(jià)的保障性住房。而對(duì)高收入水平的家庭（如家庭月總收入超過(guò)8000新元），建屋發(fā)展局不負(fù)責(zé)提供保障房，而是通過(guò)住房商品化方式解決，從房地產(chǎn)市場(chǎng)直接購(gòu)買商品化私宅。

二、新加坡金融和土地管理體系為保障性住房的發(fā)展起到關(guān)鍵作用

新加坡的公積金制度始于1955年，對(duì)于新加坡推行保障性住房政策的良性循環(huán)起到了十分關(guān)鍵的作用。一方面，中央公積金局將公積金歸集起來(lái)后，除留足會(huì)員提款外，其余全部用于購(gòu)買政府債券，政府以貸款和補(bǔ)貼等形式注入建屋發(fā)展局，從而使建屋發(fā)展局有能力大規(guī)模地進(jìn)行保障房建設(shè)。另一方面，中央公積金直接履行住房金融職能，既向建屋局發(fā)放公共住宅建設(shè)貸款，又向個(gè)人購(gòu)房者提供住房公積金貸款。新加坡的中央公積金制度不僅解決了保障房建設(shè)資金問(wèn)題，而且解決了中低收入家庭購(gòu)買力不足的問(wèn)題。

公積金是新加坡人購(gòu)房的主要資金來(lái)源，在購(gòu)買保障房時(shí)，公積金可以用來(lái)支付購(gòu)房的首付款，也可以用來(lái)支付月供。新加坡的中央公積金制度實(shí)際上是一項(xiàng)全面的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，規(guī)定雇主和雇員均須按照法定的公積金繳納率(目前為32%，其中雇員繳納 20%，雇主繳納12%)將個(gè)人月薪的一部分存入中央公積金局的個(gè)人賬戶，用于退休、住房、醫(yī)療、教育、投資增值等諸多方面。再加上政府各種形式的補(bǔ)貼，從而使保障房的價(jià)格保持在一般人能承受的范圍內(nèi)。

為了保證“居者有其屋”政策的真正落實(shí)，新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發(fā)展局資金支持，支付大筆財(cái)政預(yù)算以維持保障房順暢運(yùn)作。政府每年都為建屋發(fā)展局提供建屋發(fā)展貸款，此貸款是掛帳形式，政府不追索還債，而且其利率明顯低于市場(chǎng)利率。

除了金融支持體系以外，新加坡政府嚴(yán)格控制土地資源，為保障房建設(shè)提供了強(qiáng)有力的土地保障，也是保障房建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈所在。新加坡國(guó)有土地占土地總數(shù)的80%左右，政府將這些土地資源牢牢地掌握在手里，確保土地供應(yīng)。1966年，新加坡政府頒布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act，LAA)，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國(guó)家建設(shè)，可在任何地方征用土地建造保障房；政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格，價(jià)格規(guī)定后，任何人不得隨意抬價(jià)，也不受市場(chǎng)影響。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格獲得開(kāi)發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)保障房所需的土地。

為了保障普通老百姓能夠買得起保障性住房，保障房售價(jià)是由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來(lái)確定，而不是靠成本來(lái)定價(jià)，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，由此造成建屋發(fā)展局的收支虧損。這部分損失，政府核準(zhǔn)后每年都從財(cái)政預(yù)算中給予補(bǔ)貼。據(jù)了解，1990年新加坡政府用于保障房建設(shè)方面的年度投資總額為77億美元，相當(dāng)于當(dāng)年全部資本總額的28%占GDP的9%。而從政府開(kāi)始撥款計(jì)算，至今累積的政府補(bǔ)助金總額已達(dá)159億新元，政府財(cái)政支撐是新加坡保障房政策得以順利實(shí)施的重要保障。

三、新加坡保障性住房的管理特點(diǎn)

1、以政府為主體，構(gòu)建保障性住房體系。

住房是一種特殊商品，許多家庭尤其是低收入家庭僅通過(guò)市場(chǎng)無(wú)法解決自身的住房問(wèn)題。新加坡的經(jīng)驗(yàn)表明，全面解決保障性住房問(wèn)題不能完全依賴市場(chǎng)，政府應(yīng)該承擔(dān)起為中低收入家庭提供住房保障的責(zé)任，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預(yù)住房市場(chǎng)，控制土地過(guò)量開(kāi)發(fā)，遏制商品房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。

新加坡保障性住房政策的成功之處在于政府是住房保障供給的主體，成為保障性住房的建設(shè)者、組織者和管理者，牢牢掌握了房地產(chǎn)市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)各種資源，通過(guò)合理組織有效地解決了大部分國(guó)民的住房問(wèn)題。

2、家庭收入水平與保障性住房的配售政策相結(jié)合。

為保障中低收入家庭的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、有序的市場(chǎng)分配原則，新加坡政府對(duì)購(gòu)買人條件、購(gòu)買程序、住宅補(bǔ)貼等均做出嚴(yán)格規(guī)定，按照公平原則進(jìn)行合理分配。在購(gòu)房準(zhǔn)入政策方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平，不斷調(diào)高家庭收入水平，保證80%以上中等收入的家庭能夠購(gòu)買到廉價(jià)的保障房。

在保障房購(gòu)買程序方面，符合政府配房條件的家庭一律排隊(duì)等候政府分配住房，低收入者可廉價(jià)租房，中等收入者可廉價(jià)購(gòu)房，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，能夠適應(yīng)不同收入水平居民的需要，確保他們買得起房，從而真正解決了中低收入家庭的住房問(wèn)題。在住宅補(bǔ)貼方面，政府根據(jù)購(gòu)房者的收入狀況區(qū)分層次，嚴(yán)格按照家庭收入情況來(lái)確定享受住房保障補(bǔ)貼的級(jí)別，其首付款、還款額以及還款方式也都有所不同，體現(xiàn)出高收入者住房福利少、低收入者住房福利多的補(bǔ)貼方案。

3、精心制定科學(xué)合理的住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。

新加坡的保障性住房均勻分布在全國(guó)各地，即使在市中心區(qū)域也有政府保障房，沒(méi)有貧民區(qū)與富人區(qū)之分。在建國(guó)初期，新加坡就高起點(diǎn)、高質(zhì)量地編制整個(gè)全國(guó)范圍概念性的發(fā)展規(guī)劃，為未來(lái)30～50年城市空間布局、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。建屋發(fā)展局在城市住宅建設(shè)的整體規(guī)劃上，始終堅(jiān)持“避開(kāi)大道，直取兩廂”的建設(shè)方針，不僅有利于居民的疏散，而且由于這些地區(qū)拆遷量少，地價(jià)與基地處理費(fèi)用比較便宜，從而大大降低了組屋建設(shè)的開(kāi)發(fā)成本。

新加坡政府規(guī)定，不同規(guī)模的居住區(qū)要配套建設(shè)不同規(guī)模的福利設(shè)施。所有的保障房小區(qū)都建有完善的配套設(shè)施，包括商業(yè)中心、銀行、學(xué)校、圖書館、劇院、診所等，在周邊設(shè)有地鐵站和公交車站，基礎(chǔ)設(shè)施一應(yīng)俱全。在規(guī)劃設(shè)計(jì)小區(qū)和新建保障房時(shí)，既考慮建筑體形的高低錯(cuò)落、色彩變化，又能充分利用室內(nèi)面積合理布局，同時(shí)盡可能保存城市中的綠地，小區(qū)內(nèi)綠樹(shù)成陰，布局相對(duì)合理。

4、確保保障性住房政策的順利實(shí)施。

新加坡制定并實(shí)施了《新加坡建屋與發(fā)展法》、《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，不僅解決了保障性住房建設(shè)問(wèn)題，而且有效地解決了保障房的轉(zhuǎn)售轉(zhuǎn)租問(wèn)題，嚴(yán)格控制了居民的炒房行為。保障房政策的宗旨是“以自住為主”，解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，一個(gè)家庭只能擁有一套保障房，如果要再購(gòu)買新房，舊的保障房必須退還政府，更不允許以投資為目的買房。新加坡的法律還規(guī)定，新的保障房在購(gòu)買5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。如果實(shí)在需要在5年內(nèi)出售，必須到政府機(jī)構(gòu)登記，不得自行在市場(chǎng)上出售。

新加坡與居民依法簽訂住房保障租賃合同、嚴(yán)格審核住房保障的準(zhǔn)入和退出對(duì)象、住房保障及管理情況適時(shí)向公眾公示。與此同時(shí)，新加坡政府不斷加大對(duì)保障性住房的財(cái)政投入力度，確保土地供給，完善保障房相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，新加坡被聯(lián)合國(guó)評(píng)為最適合人類居住的國(guó)家之一，成為居民理想安居之所，有力地增進(jìn)了多民族安居樂(lè)業(yè)、和諧相處，促進(jìn)了和諧社會(huì)的建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。不僅如此，新加坡房地產(chǎn)業(yè)的日趨興旺，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱和強(qiáng)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)，也帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。