完善住房保障制度的體制機制與政策措施

◎

我國住房保障制度近年來雖然得到了快速的發展，但是還不能完全適應市場經濟體制的要求，“十二五”規劃明確提出，要“完善符合國情的住房體制機制和政策體系”的建設。

必須以市場體制機制為基礎完善住房保障制度

在現階段的中國，必須以住房市場為基礎，在發揮住房市場體制和機制作用的同時，加強國家對住房市場干預和彌補，才能建立起與市場經濟體制相適應的完善住房保障制度。

1、科學地確立住房市場與住房保障之間的關系。建立完善的以市場經濟體制為基礎的住房制度，特別是保障住房制度，首先必須科學地劃分住房市場和住房保障之間的比例關系，即確立保障性住房在整個住房供應和消費中所占的比重，或者說科學地確立住房保障對象的規模與保障范圍。決定這個比例關系或保障范圍的基本要素是：經濟社會發展水平，居民收入水平，國家住房政策，住房供應的數量、結構和價格，以及政府保障能力等。根據這幾個決定因素的具體情況，大體來說，中等收入以上家庭和中等收入以下家庭，大體上各占總戶數的50%。即大體上約50%的家庭住房通過住房市場解決，約50%的家庭住房由住房保障制度解決（即由政策性住房解決）。在這兩大類住房體系中，依靠住房市場解決住房的家庭，又可以分為兩個檔次，即中等收入家庭通過供給普通商品房，解決其住房問題；高收入家庭通過供給中高檔商品房，解決其住房問題。依靠供給保障性住房或政策性住房解決住房問題的中等收入家庭，大體上可以分為三個檔次，即最低收入家庭供給廉租住房，低收入家庭供給經濟適用住房，中低等收入家庭供給限價商品房或公共租賃住房。住房消費體系、供給體系和家庭收入對照關系大體狀況如下表。

2、加強住房市場監管，合理引導住房需求，抑制住房投資和投機。根據我國人多地少的國情，以及能源與環境資源短缺的狀況，必須確立住房“適度消費”的原則或“適度消費”的模式，調控居民家庭住房消費規模，抑制不合理住房需求，特別是投資投機需求。

住房消費體系和住房供應體系與家庭收入對照表

實行住房“適度消費”原則，必須“合理引導住房需求”。合理引導住房消費，應當從兩個方面著手。一是堅持保障住房和普通商品房的套型面積必須在90平方米以下；對于高檔商品的面積，也必須規定一個最高的數量界限。二是每個家庭只能占有一套住房（或一定面積的住房）。這是因為，隨著住房的數量（多套住房）或住房套型面積的擴大，必然會占用較多的城市土地。土地是有限的資源，城市土地更加有限。絕對不能因為有些人有錢，就可以大量地占有城市稀缺的土地資源和住房資源。否則就會由于一部分居民占有過多的城市土地資源與住房資源，使另一部分居民少占，或根本無法占有的不公的狀態。

完善住房制度，必須規范住房市場，“抑制投資需求”特別是投機需求。在這里必須明確，住房市場是消費品市場或消費主導型的市場，而不是投資投機市場。近年來我國住房價格不斷上漲的一個重要原因，就是把住房當成了投資品，把住房市場當成了投資市場。由于社會上一些人或機構，把大量資金投到了住房市場，形成了對住房巨大的需求。投資投機住房與投資股票一樣，都是為了實現價值的增值，遵循著“買漲不買跌”的規則，從而就造成了和支持了住房價格居高不下的局面。把住房作為投資品，把住房市場作為投資投機的領域，不僅扭曲了住房市場的性質，推高了住房價格，而且把廣大住房消費者排擠出了住房市場，造成居民住房的困難。所以，國家對住房市場調控或規范住房市場行為的首要任務，就是維護住房消費市場的性質，抑制住房市場上投資特別是投機行為。

完善住房保障制度法律法規建設，加大保障住房供給

住房保障制度建設是一項系統工程，涉及到經濟社會方方面面，必須通過法律法規和政策措施才能規范各方面的關系。

1、加強住房保障制度法律法規建設。市場經濟是法制經濟。市場經濟要求通過法律法規規范市場主體行為。完善住房保障制度，首要任務是建立健全住房保障法律法規制度。住房制度改革以來，特別是在房地產宏觀中，國家和各地城市政府雖然出臺了許多關于加強住房保障制度建設的政策、規定、條例等文件，但大都屬于政策性規定，存在著隨意性和不穩定性。既管不了市場化商品制度，也無法滿足中低收入家庭住房需求，即住房保障的要求。完善住房保障制度法律法規，要求國家盡快構建以《住宅法》為核心的住房法律法規體系。在《住宅法》還沒有出臺的情況下，住房和城鄉建設部已經提出了《住房保障法》征求意見稿，正在征求各方面意見?！蹲》勘Ｕ戏ā芬苑傻男问?，對住房保障中一系列問題進行了規范，是完善住房保障制度建設的重要內容。

2、建立多渠道融資機制，擴大住房保障資金來源。住房保障范圍、住房保障程度或保障水平，最終決定于住房保障資金的多少，或政府財政支持的力度。無論是保障性住房的實物供給，還是保障性住房的貨幣補貼，都要以住房保障資金支出為基礎。目前住房保障資金來源，主要由公積金增值收益和土地出讓金按比例提取部分等構成。根據市場經濟原則和公積金的性質，公積金收益是屬于職工個人所有的，把公積金的收益作為住房保障資金來源是不合理的。土地出讓金按比例提取的部分，會隨著土地出讓規模與出讓價格的變動而變動，也是不穩定的。所以，建立多渠道的、穩定的住房保障融資機制，不斷擴大住房保障制度資金的來源，就成為完善住房保障制度建設的一個重要問題。根據市場經濟體制下政府的職能與公共財政的性質，政府財政收入應當成為住房保障資金的主要來源。其次，充分發揮住房公積金在住房保障中的作用。再次，應當出臺相應的政策，充分發揮民間機構（組織）融通資金的作用，比如加強住房合作社的建設，建立各種類型的住房保障基金等。

3、多渠道籌集住房保障房源，增加保障住房供應。保持和增加相應數量的保障性住房，是建立住房保障制度的基礎。保持和增加保障性住房的主要方法：第一，增加新建保障性住房，是增加保障性住房供應的重要來源；第二，優化存量住房資源配置，增加保障性住房供給。在一些大城市，存量住房數量巨大，而且總體套型面積較小，質量不高，應當通過加大存量住房市場開放的力度，優化存量住房資源配置，采用國家或政府收購等方式，可以把其中一部分轉化為保障性住房，有效地增加保障性住房的供給。同時，存量房進入市場，不僅可以擴大商品房和保障性住房的供給，而且還有利于調整住房結構，同時也為“以小換大，以舊換新”的居民，實現住房梯度消費，滿足城市各類居民不斷提高住房消費水平的要求；第三，為了適應中低收入家庭收入動態變化的需要，完善住房保障制度的一個重要方面，就是國家或政府手中，必須始終保持一定數量的保障性住房。因為，在市場經濟體制下，由于多方面的原因，人們的收入水平始終會存在一定的差距。即使在一個理想的狀態下，即人們所說的“橄欖型”社會結構，也有一部分居民處于中低收入水平狀態。同時，對于每一個居民來說，由于各種不同的原因，他們在不同的時期收入水平也會發生不同的變化。所以，從長遠著想，從發展的過程來看，為了保證住房保障制度的規范運行，國家或城市政府手中保持一定數量的保障性住房，是完善住房保障制度的重要條件。

4、加大保障性住房租賃比重，完善保障住房供應方式。目前我國許多城市，無論是經濟適用住房，還是限價商品房，在供給方式上基本上都是通過購買形式實現的。完全以出售方式供應保障性住房，存在著明顯弊端。由于房價較高，首付款較大，相當部分中低收入家庭不具備這樣大的承受能力。為了適應居民住房支付承受能力，更好地解決中低收入家庭住房問題，應當加大保障性住房的租賃供給方式。以租賃方式供給住房，從某個方面說，更加符合市場經濟體制，而且可以有效通過進入和退出機制，加強保障性住房的管理。不僅保障性住房應當加大租賃的比重，就是普通商品房也應當加大租賃的比重，以便與“限購、限外”政策銜接，解決流動人口、民工，以及初參加工作員工等的住房問題。

5、進一步完善住房公積金制度。住房公積金制度，是住房保障制度的重要組成部分。我國住房公積金制度雖然已經建立了起來，并且在住房保障方面發揮了重要的作用。但是，我國住房公積制度還存在著一些問題。除了住房公積金在管理和使用方面存在的問題以外，住房公積金覆蓋面還比較小，公積金繳存比例等方面的問題也需要進一步研究。由于這些問題存在，不僅影響了住房公積金在住房保障方面作用的發揮，而且還形成了住房分配不公，甚至收入分配不公等問題。

完善住房保障制度政策支持體系

完善住房保障制度“政策體系”或政策支持體系的建設，是完善住房保障制度的重要內容。

1、規范城市土地使用權市場，加大保障住房土地供給力度。改革開放以來，通過土地使用制度改革建立了城市土地使用權市場。城市土地市場在實踐發展中逐步走上了規范化的道路。但是也存在著一些問題，由于政府改革不到位，特別是“土地財政”問題的存在，在造成了土地出讓規模過大的情況下，卻沒有形成有效的住房供給，大量的已經出讓土地囤積在開發商手中，等待土地自然增值；土地出讓方式過多地采用拍賣出讓方式，在抬高了土地出讓價格的同時，推高了住房價格；土地出讓規模雖然過大，但是用于保障性住房建設的土地比重相對較小等問題。土地是有限的自然資源，我們是社會主義國家，土地屬于國家所有，所以土地使用應當首先滿足民生的需要。城市土地市場建立，主要是為了利用市場機制有效地配置土地資源，而不是把土地作為謀利的工具，更不能把土地作為投資投機的對象。房屋是建立在土地上的，在土地有限的情況下，特別是在我國人多地少的情況下，決定了我們不僅要嚴格按照城市土地利用規劃的要求，有計劃的供應土地，同時在土地供應量中應當加大保障住房建設用地的供應力度或比重。

2、規范房地產金融，加大金融對住房保障支持力度。住房是資金密集型的部門。我國目前住房供給與需求的資金來源，主要都是依賴于銀行信貸資金完成運行過程的，即銀行信貸一手支持住房的開發建設即住房市場的供給，另一手支持住房市場的需求即住房的購買，從而在住房生產消費的運行過程中形成了銀行資金的自我循環。由于住房供求資金都來自銀行，很容易形成房地產泡沫。在這方面，應當認真吸取美國次貸危機的教訓，防止美國次貸危機在中國重演。同時，根據住房經濟特性，還必須不斷完善住房金融制度，加強金融對住房支持的力度。

3、完善房地產租稅費體系，建立健全物業稅制度。今年四月份，中央出臺的“國十條”，正式提出盡快制定和出臺房地產保有環節的稅收問題。特別是在9月26日三部委聯合出臺的《關于調整房地產交易環節契稅個人所得稅優惠政策的通知》，即所謂二次對住宅與房地產調控的新政，進一步提出了加快推進房產稅改革的要求。

完善房地產租稅費體系，特別是建立統一規范物業或房產稅制度，有利于規范政府行為，調節房地產收入分配，規范房地產價格，促進住房資源優化配置，提高居民住房消費能力。

雖然完善房地產稅收制度，特別是推出物業稅或房產稅有一定難度，可喜的是在一些城市已經有了實質性進展。如目前重慶推出的房產稅的征收對象，明確確定為以下三類房屋，即一是別墅類住房；二是價格三倍于普通商品房均價及其以上的高檔住房；三是投機性購買的住房。保有環節房產稅的實施，不僅可以遏制投資投機購房行為，有利于優化配置住房資源，促進住房適度消費，而且也有利于加強住房保障制度建設。

4、完善保障住房開發建設方式。目前我國保障住房大都采取了實物配租和“磚頭補貼”的方式，即把經濟適用住房、限價商品房等的開發建設交給開發商，通過使用劃撥土地，在信貸和稅收方面給予的優惠，以及對開發商利潤進行一定程度的限定，從而實現降低開發成本和降低保障住房與政策性住房價格的目的。由開發商開發建設保障性住房，雖然政府可以減少許多事務，但是也帶來了一系列問題。其中主要是，雖然對開發商的利潤做了限制，但是畢竟還是有3～5%的利潤，利潤的支出增加成本，提高了住房的價格；另外，房地產開發商是市場經營主體，他們經營房地產的目標是取得最大利潤，所以在社會上不斷地出現一些開發商，一方面為了降低開發成本提高利潤，降低了或影響住房建設的質量，另一方面在出售保障性住房或政策性住房時，經常出現的一些違規或一些不合理的現象。完善保障住房開發建設方式，一方面應當加強對開發商建設保障住房的管理，即對承擔保障性住房的開發商規定一定的條件，加強對開發建設過程的監督管理，嚴格住房竣工驗收，以及必須按照國家有關規定只能出售給保障對象等。另一方面就是組建事業性的保障性住房專門建設管理機構。這些專門機構，是不營利的事業性的機構，不僅可以降低開發建設成本，提高保障性住房開發建設的質量，而且還可以嚴格執行國家保障住房有關政策，從而克服由開發商建設和經營保障性住房中出現的各種弊病。