日本防災基本計劃及其啟示

王江波，茍愛萍

(1．南京工業大學建筑與城市規劃學院，江蘇南京210009;2．上海應用技術學院生態技術與工程學院，上海201418)

由于地理環境的特點，日本各種災害頻繁發生。自1961年《災害對策基本法》頒布實施以來，日本又出臺了眾多配套法規和防災計劃。根據《災害對策基本法》(1961年版本)第34條第1項的規定，要求編制防災基本計劃。防災基本計劃是由中央防災會議制定的有關防災的基本性計劃，是其他各類防災計劃編制的依據。該計劃提供一個全面長期的災害預防計劃，并把確定的事項放在防災業務規劃和地域防災計劃中。其使命是履行確保地域防災計劃和防災業務計劃的編制和實施情況、定期的檢查、與防災有關的學術研究成果的結合，并確定防災的重要課題。

我國也是一個災害頻發的國家，防災工作還有很多不足，特別是相關防災法規和計劃的制定與實施方面;而日本的防災基本計劃特點明顯，值得學習和借鑒。

1 背景概況與歷史演變

1.1 背景概況

日本國土的自然地理環境條件，極易發生地震、海嘯、風暴、暴雨、滑坡、洪水、風暴潮、火山爆發、暴雪等自然災害;同時，伴隨著社會和產業的高度復雜化和多樣化，城市環境對災害的脆弱性增加。再者，由于先進的交通運輸系統的形成、核能發電的發展、危險品利用的增加，高層建筑和地下街的增加，隧道橋梁的大規?；?，各種災害事故頻繁發生，需要進一步改進和加強對災害的預防措施。

減災，是有效的重要應急反應和災后措施，需要國家、地方政府、公共機構、企業、居民分工明確，通過相互合作和對災害的積極穩定地有計劃的行動達成，并通過解決防災業務計劃和地域防災計劃中的重要政策問題，致力于提高應對災害能力。

1.2 歷史演變

1959年9月，日本發生了伊勢灣臺風災害，造成5 000多人死亡。鑒于這次災難的經驗教訓，日本政府于1961年制定了《災害對策基本法》。該法作為日本防災管理的指導性根本大法，對防災體制的建立、防災計劃的制定、災害預防、災害應急對策以及災后重建對策等都做了明確的規定。之后，為了落實《災害對策基本法》的要求，在1963年該法被修訂后，最初版本的防災基本計劃開始頒布實施。1971年，防災基本計劃曾經修訂過一次，其后20多年里都沒有修訂過。但是，從1995年阪神大地震到2008年的13年時間里，共修訂了9次。

修訂的原因主要有兩個，第一個也是最重要的原因是重大災害事件的發生，由此引發的相關法律法規的修訂。因為日本的相關防災法規在每次重大災害事件后都會進行及時修訂，從而引起相關防災計劃的調整。對防災基本計劃而言，主要是災害對策基本法的調整，例如在1995年到2005年的10年里，災害對策基本法調整了17次;而幾乎每次災害對策基本法調整后，防災基本計劃就會隨之修正。第二個原因是相關行政管理機關的職能調整，從而引起的災害管理體制的變化。例如，2000年的中央省廳的機構改革和2007年的防衛廳升級為防衛省，都對防災管理體制產生了影響，由此引起災害對策基本法和防災基本計劃的調整。

2 基本內容分析

2.1 體系構成

防災基本計劃的主體內容包括:建立防災體系的最上位計劃、防災體制的確立、防災事業的促進、災害復興的迅速化和適當化、防災相關科學技術和研究的振興，防災業務計劃與地域防災計劃中的區域減災重點事項。根據該計劃，指定行政機關和公共機關制定防災業務計劃，地方公共團體制定地域防災計劃。

防災基本計劃的內容框架包括［1］:總則、震災對策編、風災和水災對策編、火山災害對策編、雪災對策編、海上災害對策編、航空災害對策編、鐵道災害對策編、原子能災害對策編、危險物災害對策編、大規?；馂膶Σ呔?、森林火災對策編、其他災害對策編、防災業務計劃與地域防災計劃中的重要事項等。其中，總則部分包括防災基本計劃的目的與構成、防災的基本方針、防災條件下的社會結構變化與應對、防災計劃的效果的推進。重點內容是各單災種的對策部分;各單災種的對策按照預防、應急、災后修復和復興的時間順序分別展開敘述(圖1)。

圖1 防災基本計劃的體系構成(資料來源:http://www．bousai．go．jp/keikaku/disastermanagement plan．html)

2.2 防災計劃基本內容

單災種規劃是防災基本計劃的核心內容，主要包括三個方面的內容，一是災害預防對策，二是災害應急對策，三是災害重建對策。以地震為例，在災害預防方面，主要是制定城市建設方面的防震減災措施，促進國民防災活動的開展，以及推進地震災害與地震防災相關研究與觀測。在災害應急對策階段，主要包括收集災后情報信息、確保聯絡與通訊，確立救災活動體制，開展緊急救援、醫療與消防;確保緊急運輸，開展避難收容活動，調配與供給食品、飲用水及其他生活必需品，衛生防疫，處理遺體，維持社會秩序，穩定物價，應急恢復設施設備，為災民傳達準確的信息，預防次生災害，接納志愿者等。在災害恢復與重建階段，包括確定重建基本方向;制定重建計劃，支援災民生活重建，支援受災企業等。此外，還包括地震引發的海嘯災害的預防和應急對策。

2.2.1 災害預防

2.2.1.1 各空間層面的防災重點內容

國家層面的防災對策包括:區域性的主要交通和通訊功能的強化，耐震性的確保;提高首都的防災能力。

在城市層面的防災對策，重點是避難路、避難地、火勢蔓延隔斷帶、防災活動據點、城市公園、河川、港灣、機場等骨骼性的城市基礎設施及防災安全街區的整備，危險的密集市區的解除等的防災街區整備事業，建筑物和公共設施的耐震化與不燃化，水面與綠地的計劃的確保，基于防災的土地利用誘導等。同時，對高層建筑、地下街和終點站等也給予很大程度的重視。

在建筑防災層面，強調住宅、劇場、車站、學校、醫療機關、防災據點的公共設施等的耐震化;對既存建筑物的耐震診斷和耐震加強等對策，以及建筑的高空落下物對策等。

此外，還重視生命線關聯設施和廢棄物處理設施的耐震化，并推進系統的多重化、代替性和據點的分散化。

2.2.1.2 迅速且靈活的災害應急對策，對災害修復復興的準備

應急對策包括信息的收集與聯絡關系，如信息的收集、分析處理、通訊手段的確保，聯絡體制的整備;還有災害應急體制的整備關系，救助、急救，醫療及消防活動關系。在緊急運輸活動方面，主要包括緊急運輸網絡協議、指定臨時直升飛機場的候選地、指定運輸設施及運輸據點，交通管制與交通誘導。道路管理者對災禍后的道路的障礙物消除，國家及港灣管理者對災禍后的港灣的障礙物消除，以及應急修復等。

對災害修復與復興的準備方面包括避難收容活動關系，食品、飲用水及生活必需等級的籌措與供給;設施、設備的應急修復，對受災者等的正確的傳遞信息活動關系，二次災害的防止;來自海外的支援的接納，防災機關的防災訓練的實施。此外，還包括各種數據的整備保全、復興對策的研究、地震保險制度的充實等。

2.2.1.3 國民防災活動的促進

國民防災活動的內容包括防災知識的普及、防災關聯設備的普及、防災訓練的實施，對防災訓練時需要掩護者的關懷，如老年人、殘疾人、外國人、乳幼兒、孕產婦等;還包括國民的防災活動環境整備，消防隊、自主防災組織、自主防止犯罪組織的培養強化;防災工程環境整備、企業防災的促進，以及有關地震災害及其研究觀測的推進。

2.2.2 災害應急對策

2.2.2.1 災害發生后的緊急信息收集與通訊的確保

災害信息的收集與聯絡:地震信息等的聯絡、受害規模的早期把握、地震發生后緊接的受害的第1次信息等收集與聯絡、普通受害信息的收集與聯絡、應急對策活動信息的聯絡。

2.2.2.2 活動體制的確立

活動體制包括地方公共團體的活動體制、廣域性的支援體制、內閣官房、指定行政機關、公共機關的活動體制、災害對策相關省廳聯絡會議的召開、緊急聚集隊的聚集及關系閣僚協議的實施、非常災害對策本部等的設置、如果在南關東地區中發生大地震的聚集方法、自衛隊的災害派遣等。

2.2.2.3 緊急運輸交通的確保

緊急運輸交通包括緊急運輸活動的基本方針，運輸時的注意事項、運輸對象的估計。交通確保包括由于非常災害對策本部等的調整、道路交通限制、道路的應急修復、航線的障礙物消除、港灣及漁港的應急修復、海上交通的處理、機場等的應急修復、航空管制、鐵路交通的確保、廣域運輸據點的確保，緊急運輸燃料的確保等。

2.2.2.4 避難收容活動

避難收容活動包括避難引導的實施、避難地方的開設和營運管理，應急臨時住宅，受災都道府縣的應急臨時住宅的提供、對應急臨時住宅必要器材的籌措、廣域的避難收容，對災害的時候要掩護者的關懷等。

2.2.3 災害修復與復興

災害修復與復興包括地區的修復與復興的基本方向、原狀修復的步驟、受災設施的修復、瓦礫的處理、復興計劃的步驟、受災者生活重建的支援，受災中小企業的復興及其他經濟復興的支援。

3 特色分析

3.1 各階段對策的銜接連貫

按照時間順序預先設定相應的對策是日本防災基本計劃的最重要的特色。隨著時間的推移，災害對策分為災害預防、應急、恢復和復興三個階段，明確每階段的國家、地方公共團體和居民等的責任、義務，以及各階段的基本對策。在三個階段中，特別強調災害應急對策的作用，這一點也可以從防災基本計劃的依據——《災害對策基本法》中的條款設定上看出來。在《災害對策基本法》中的法規條款［2］，防災計劃有12條，災害預防有4條、災害應急對策有37條，災害復舊有4條。

3.2 重點突出

防災基本計劃中明確提出了各個階段的重點工作，具體如下。

3.2.1 災害預防階段的重點事項

預防工作的重點包括有關土地保護設施的發展事宜、確?，F有災害公共設施的安全、確保緊急運輸和供應系統的運作、災難教育和培訓、災害基金、氣象服務設施改善，洪水和火災的救援，城市的災害管理體制;危險地區的防災工作，洪水預警和疏散撤離系統，滑坡預警和撤離系統，滑坡危險區的劃定;學校、醫院、工廠、工地、百貨公司、飯店、地鐵，高樓大廈的預防措施，建筑物一般安全問題的指導，文化遺產的災害預防措施，核災難預防、煤氣管道和煤氣柜的安全管理，防止石油災害，有毒有害物質泄漏的預防，聯絡信息收集、災害信息的共享，以及與其他機構相互支持等。

3.2.2 災害應急階段的重點事項

應急對策包括災害的預報及警報的迅速傳達、防災關系職員的聚集體制、災害信息的收集與共享;宣傳事項、避難(小學和初中的兒童、學生的集體避難)、防汛活動、消防活動、救助活動及醫療活動、救災機械材料、技術人員現狀的把握，食品、其他生活必需品及修復材料的供求計劃，動物的衛生和飼料的供求計劃;幼兒、兒童、學生的應急教育;遺體處理、廢棄物處理、防疫及其他保健衛生事項、病害蟲防除;通訊計劃、生命線設施、公共設施的應急修復計劃、交通運輸計劃、危險物品的保安事項;有害物質泄漏的防止、犯罪的預防、交通管制和社會秩序的維持;自衛隊的災害派遣、廣域支援接納體制的整備、海上和航空災害的搜索、石油等危險物品的大量流出的去除、二次災害的防止的事項;水庫和水閘的安全管理、受災者的咨詢、災時老年人、殘疾人的福利的確保;志愿者的接納;財物捐獻的接納等。

3.2.3 災害復舊與復興階段的重點事項

災害復舊復興工作重點包括復舊復興實施的基本方針、為早日恢復民生安定的社會經濟活動、二次災害的防止，正確快速的災難恢復，新的設施必須與恢復和重建項目的有效結合，供應物資的順利恢復和重建，必要的金融計劃;借地借冢制度特例的適用事宜，經濟復蘇措施，災民的安全生活，有關援助和重建的其他事項等。

3.3 手段多樣

防災基本計劃相當于我國的防災專項規劃，其對策部分包含的內容非常廣泛和全面，既有針對建筑物和工程設施的防災設防標準等工程性設施，還涉及大量的避難場所、避難路徑和避難據點的設置等空間性措施，以及災害管理體制、區域支援與協調、災害應對活動的組織、居民防災活動的引導、教育與演練等眾多非工程性措施。

3.4 災種全面

防災基本計劃涉及的災害種類非常廣，主要包括12大類。對于災害種類的劃分，分為兩大類，即自然災害和事故災害。自然災害包括震災、風災和水災、火山災害、雪災。事故災害包括海上災害、航空災害、鐵道災害、道路災害、原子能災害、危險物等災害、大規模的火災、森林火災、其他災害。計劃中對于每一大類災害的預防、應急和修復等各項工作，都進行了詳盡的闡述，內容十分全面。

4 啟示

4.1 綜合防災規劃和管理工作應及早立法

日本在1961年頒布《災害對策基本法》，1962年頒布了《災害對策基本法施行令》和《災害對策基本法施行規則》，并在1963年制定了《防災基本計劃》，作為各地市各行業制定防災計劃的依據和基礎;歷年來經過多次修訂，已逐漸形成完善的防災規劃和管理體系。而我國當前的防災規劃和管理工作仍是以單災種為主，缺乏綜合的防災基本法;缺乏對各種災害應對措施進行協調整合的機制和渠道，從而降低了減災的效率。筆者以為，可以借鑒日本的做法，盡早對綜合防災規劃和管理工作進行立法，并制定綜合防災規劃的規范或標準，使各地市的綜合防災工作有法可依。例如，可以制定《綜合防災減災法》和《綜合防災規劃標準》?！毒C合防災減災法》的內容應包括防災的組織機構設置和管理運作體制、防災規劃編制、災害預防、應急、重建對策、財政金融保險教育措施等;《綜合防災規劃標準》的內容應包括綜合防災規劃體系、各層次綜合防災規劃的編制內容和方法、重點事項、實施管理措施等。

4.2 防災工作常態化

日本在每次災害發生后，都會及時修訂相關法規和防災計劃，使防災工作常態化。而我國基本上是在災害發生時才意識到防災救災的重要性，在災害發生前對防災規劃工作缺乏足夠的重視，相關防災法規和防災規劃也調整得很慢，對災害的應對速度和效率偏低。筆者以為，雖然救災是一種非常態的工作，但是由于近年來各種災害的頻繁發生，應把防災規劃和管理工作常態化，設立專門的管理機構，根據當地當時的具體災情，及時調整和完善防災工作，使減災工作及時落到實處，把損失降到最低。

［1］ 中央防災會議．防災基本計劃［S］．2008

［2］ 中央防災會議．災害對策基本法［S］．2007