論中國競爭政策與科技政策的融合

文 / 江山 李慧穎

論中國競爭政策與科技政策的融合

文 / 江山 李慧穎

作者單位：江 山 對外經>表生
李慧穎 工業和信息化部電子知識產權中心

導言

二十一世紀以來，科技政策在中國國民經濟發展規劃中的重要性進一步提升，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出[1]，必須提高自主創新能力，要深入實施科教興國戰略和人才強國戰略，把增強自主創新能力作為科學技術發展的戰略基點和調整產業結構、轉變增長方式的中心環節。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出[2]，堅持把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐，深入實施科教興國戰略和人才強國戰略……增強自主創新能力，……加快建設創新型國家。與此相平行，自《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“《反壟斷法》”）于2007年頒布并于次年實施以來，競爭政策開始正式進入國家經濟政策領域。《反壟斷法》的出臺引起了反壟斷與知識產權之間關系的討論，不僅在理念層面涉及到保護競爭與激勵創新之間的關系，而且在制度層面涉及反壟斷法對于知識產權的適用規則，推動了相關領域的認識。然而我們也不難發現，知識產權的制度與戰略實際上是作為科技政策的一部分進入歷史的，至今仍在科技政策的基本架構之內。在這種認識的基礎上，我們把以《反壟斷法》為中心的競爭政策與包含有知識產權制度和戰略的科技政策作為敘事的對象，考察二者的理念內核，梳理二者在中國的發展及其法定化目標，進而在理念交互和目標協同的基礎上在規則層面分析二者的耦合，提出構建政策工具的組合推動中國經濟發展方式轉變的設想。

一、競爭政策在中國的發展

一直以來，競爭政策和科技政策的內涵與外延在學界存在一定的爭論，自該兩大政策生成以來，其理念也處于流變之中。因此，界定競爭政策與科技政策的范圍，廓清現代競爭政策與科技政策的理念，是探討二者交互的起點。

1.競爭政策之一般

在經濟學界，廣義的競爭政策，指一切有利于競爭的政策，包括反壟斷政策、政府對國有企業的私有化政策、放松規制、政府削減對企業的補貼、減少不利于外國產品和外國生產者的政策等；[3]而狹義的競爭政策，指“一整套確保市場競爭不因受限制而減少經濟福利的政策和法律。”[4]在法學界，有學者認為，競爭政策是政府制定并實施的促進和保護競爭的策略選擇，競爭法是競爭政策的主要表現形式，是規范和限制私人反競爭行為的法律規范的總稱；[5]也有學者認為，競爭政策一般是指市場經濟國家為保護和促進市場競爭而實施的一項基本經濟政策，其核心目標是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在相關市場發揮作用，從而提高生產效率和資源配置效率，增進消費者福利。[6]隨著競爭政策的發展，其理念幾經變遷，一般認為，現代反托拉斯或競爭政策的一般性目標是保護競爭或經濟自由以達到消費者福利的最大化。

2.中國競爭政策形成及其動因

中國競爭政策的形成，鑲嵌在以《反壟斷法》的頒布為里程碑的中國市場經濟發展的進程之中，多種內部力量進行推動是主要原因：第一，確立和完善市場經濟體制。自改革開放以來，中國的經濟體制經歷了從計劃向市場的轉型。“市場經濟”的內在邏輯要求中國廢除舊的適應計劃經濟的法律框架，建立一個鼓勵競爭的新框架，而建立和維持競爭機制是這種框架不可或缺的支撐。第二，控制過度的政府權力。中國經濟體制中行政壟斷問題具有廣泛性和結構性，其最終的解決方法依賴于經濟和政治的改革，而現實可行的實用主義做法，就是在《反壟斷法》的框架內采取一些技術性的限制來抑制政府權力。第三，保護國家安全。隨著中國與全球經濟的融合進一步加速，許多人認為中國的企業可能喪失他們目前擁有的優勢。制造國家安全言論的人將《反壟斷法》視為保護國家利益和相關中國企業的極佳工具。第四，縮小社會收入差距。中國經濟在飛速增長，收入差距已成為一個嚴重的現實問題。而“不患寡而患不均”的傳統思想在中國根深蒂固，多數人要求公平分配因經濟增長產生的利益分額。為建立“和諧社會”，政府需要縮小財富差距，而國民的普遍認識是：為縮小差距，壟斷必須被消滅，由此極大地推動了《反壟斷法》的出臺。[7]第五，提升國家競爭力的動因。國家競爭力包括國家創造財富的能力，也包括在社會形態及文化傳統上的軟實力。一國在體制和制度上的創新將使其具備強勁的競爭力，并不斷發展，最終現實綜合國力的全面提升。[8]筆者認為，國家競爭力與上述因素一同構成了反壟斷法出臺的推動力量，也構成了中國競爭政策框架制定的國家目標。在中國，競爭政策這一術語由《反壟斷法》的第九條第一次正式提出，官方解讀為：國家通過制定和實施競爭政策，起到保護和促進市場競爭，確保競爭機制在市場中發揮作用，從而提高生產效率，達到優化資源配置的目的。[9]

二、科技政策在中國的發展

1.科技政策之一般

1963年OECD在《科學和政府的政策》（Science and the Policy of Government）報告中第一次明確闡述了科學政策的含義，它把科學政策分成兩個成分：“為政策的科學（Science for Policy）”和“為科學的政策（Policy for Science）”。70年代，OECD的布魯克斯報告中又單獨提出了“技術政策”這一概念。之后，文獻中的科技政策有時用“Science and Technology Policy”，有時用“Science Policy”。[10]而根據UNESCO的定義，科技政策（Science and Technology Policy，STP）是指一個政府在科技發展中的主導性國家或地區為強化其科技潛力，以達成其綜合開發之目標和提高其地位，而建立的組織、制度及執行方向的總和。[11]有學者認為，STP 是一個國家或地區在一定的時期，為了實現其經濟社會發展目標，對科技活動的任務、目標、投資等進行指導、管理和調控而采取的方針、措施和規則體系。[12]還有學者將科技政策定義為，促進科學技術發展以及利用科學技術為國家目標服務而采取的集中性和協調性的措施，是科學技術與國家發展的有機結合。[10]隨著科技政策的發展，其理念幾經變遷，九十年代以來各國科技政策的中心內容是：創新——科學技術發展為經濟增長和社會發展做貢獻；建設能夠促進創新的國家創新系統。[10]

2.中國科技政策的形成及其動因

中國科技政策的形成，考查其演變過程，多種內部力量進行推動是主要原因：第一，軍工國防的要求。我國自建國初至改革開放這一時期，科技發展戰略的重心在于發展軍事工業，加強國防建設。第二，解放生產力發展經濟的要求。1978 年召開了第二次全國科學大會，鄧小平同志重申了“科學技術是生產力”的觀點，提出“科技現代化是四個現代化的關鍵”，為科技面向經濟建設的發展戰略提供了理論基礎。1985年鄧小平在全國科技工作會議上發表了題為《改革科技體制是為了解放生產力》的講話，明確指出：“經濟體制，科技體制，這兩方面的改革都是為了解放生產力。新的經濟體制，應該是有利于技術進步的體制。新的科技體制，應該是有利于經濟發展的體制。”[13]1988 年“科學技術是第一生產力”的提出，豐富和發展了這一戰略的理論基礎。第三，提高綜合國力的要求。1995 年，國務院在第三次科技大會上明確提出“科教興國”戰略，十五大報告中進一步提出“實施科教興國戰略和可持續發展戰略”，這一戰略的重心在于依靠科學技術，發展我國經濟的同時，更注重社會的全面發展，注重我國綜合國力的提高。[12]第四，建設創新型國家的要求。1999年，全國技術創新工作大會發布《關于加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》，我國科技體制改革進入一個新的歷史時期。2006年，全國科技大會發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）》（以下簡稱《綱要》），以建設創新型國家為奮斗目標，明確指出“必須把提高自主創新能力作為國家戰略，貫徹到現代化建設的各個方面，貫徹到各個產業、行業和地區，大幅度提高國家競爭力。”在中國，1993年頒布并于2007年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》，堪稱科學技術領域的基本法。該法于第二條規定了我國當前的科技政策指導方針為：“國家堅持科學發展觀，實施科教興國戰略，實行自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的科學技術工作指導方針，構建國家創新體系，建設創新型國家。”

三、競爭政策與科技政策的目標協同與規則耦合

在世界范圍內，競爭政策與科技政策經過自身的發展和演進，各自形成了相對成熟的當代政策體系。二者在理念上雖存在差別，但亦存在交集：即對經濟增長和社會發展的促進。只不過，在促進經濟增長和社會發展的場域上，科技政策著眼于“預競爭領域”的科技活動，而競爭政策則著眼于“市場競爭領域”的競爭活動。二者的融合，將比單一政策項下的政策調節更能推動共同理念的實現。在這種認識的基礎上，我們可以進一步討論中國競爭政策和科技政策的目標協同和規則耦合。

1.中國競爭政策與科技政策的目標協同

競爭政策與科技政策在理念存在交集構成了二者融合的基礎，而其實施則需要分析特定國家的政策語境，并實現具體政策語境下的目標協同。

第一，競爭政策的法定化目標。競爭政策是反壟斷法制定的依據，反壟斷法是競爭政策的表現形式。[9]作為競爭政策的載體，《反壟斷法》制定和實施的目的有“保護市場公平競爭”、“提高經濟運行效率”、“維護消費者利益和社會公共利益”、“促進社會主義市場經濟健康發展”。對西方反壟斷法律發達國家的反壟斷法立法目的做出梳理，占主流者應有三項：保護競爭而不是保護競爭者、經濟運行效率的促進和消費者福利最大化。《反壟斷法》的各項目的實際上也可以化約為這三大目的。

第二，科技政策的法定化目標。作為科技政策的載體，《科學技術進步法》第一條規定了立法目的，“為了促進科學技術進步，發揮科學技術第一生產力的作用，促進科學技術成果向現實生產力轉化，推動科學技術為經濟建設和社會發展服務”。據此，科技政策的實施目標可以歸納為，“促進科技進步”、“促進科技成果轉化”、“推動科學技術為經濟建設和社會發展服務”。

第三，競爭政策與科技政策的協同目標。在西方主要發達市場經濟國家，競爭導致繁榮已經成為一種共識。從我國競爭政策的法定化目標來看，也希望通過對公平競爭的維護，最終“促進社會主義市場經濟健康發展”。相應地，在世界范圍內，為了加強科學技術和創新對經濟增長和社會發揮的貢獻，各國采取政策措施大力加強國家創新系統的建設和有效運行。從我國科技政策法定化目標來看，對科技進步和成果轉化的促進，最終是為了“推動科學技術為經濟建設和社會發展服務。”再結合上文所分析的科技政策形成的動因來考慮，兩大政策及其法定化的目標，最終所指向的應該是“國家競爭力的提升”。而以提升國家競爭力這一根本目標為歸依，競爭政策與科技政策的目標在根本上是可達成一致協同的。基于此，我們可以進一步討論競爭政策與科技政策在規則上的耦合，以及如何促使這種耦合更加有效地促進二者協同目標的實現。

2.中國《反壟斷法》與《科技進步法》中的規則耦合

中國的競爭政策與科技政策分別以《反壟斷法》和《科技進步法》為載體，二者的法定化目標存在協調的空間，而規則的耦合則是構建政策融合機制的法律基礎。

第一，依科技發達國家的經驗，科技政策一般分為兩類：第一類是政府直接對研究開發工作的支持。例如，政府對基礎研究、國防高技術研究、空間研究、對大學教育和科研工作的資助，以及國際科技交流合作等。第二類是政府通過放寬政策或制定新的法規條例，刺激私人企業對研究開發的投資，為技術創新創造有利的大環境等。例如，政府的采購政策、貿易政策、知識產權保護、稅收政策、反壟斷政策、促進技術轉讓的政策等。[14]而競爭政策與其他經濟政策相比，最明顯的特征就是政策手段的不同。競爭政策是直接的規制調節，而不是間接的參數調節。[15]相較而言，科技政策的政策手段更為多樣化，可以起到更大的調節作用。分析二者在規則上的耦合，首先應根據各自特性明確融合的定位：科技政策應主要起到調節引導的作用，而競爭政策則應起到支撐促進的作用。

第二，在美國這樣具有反壟斷法和競爭政策傳統的國家，競爭政策的歷史比科技政策更為久遠，因此也必然成為科技政策的關聯政策，而通過豁免等方式實現的競爭政策的寬松化也使得科技政策有一個良好的法律環境。在中國，長期以來科技政策體現在基本架構上，主要是科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創新、創造保護知識產權、人才隊伍建設、教育與科普、科技創新基地與平臺和加強統籌協調。直至《反壟斷法》的頒布，競爭政策的理念與基本框架才正式確立。因此，與傳統的反壟斷法制國家相比，中國的競爭政策與科技政策的交互實際上是一個反向的過程。然而，中國《反壟斷法》充分吸收了現代反壟斷法制的理念和規則，其中明確提供了競爭政策與科技政策相對接的插槽，使二者在技術創新和知識產權保護上可以實現對接。

第三，在《反壟斷法》中，相關的規定可以分為促進型規定和保障型規定兩種。以此分類觀之，科技競爭與競爭政策的規則耦合如下。

在創新促進型規定方面，《科技進步法》第三十條提出國家建立以企業為主體，以市場為導向，企業同科學技術研究開發機構、高等學校相結合的技術創新體系。第三十二條進一步規定國家鼓勵企業開展的活動。相應地，《反壟斷法》 第十五條規定的經營者能夠證明所達成的協議不構成壟斷協議，主要包括了為改進技術、研究開發新產品的和為提高產品質量、降低成本、增進效率，統一產品規格、標準或者實行專業化分工的情形。此外，該法在對經營者集中審查的“考慮因素”中，明確規定了“經營者集中對市場進入、技術進步的影響”這一因素。據此，科技政策和競爭政策對創新促進的指向顯然是一致的。

在創新保障型規定方面，《科技進步法》第七條原則性規定，國家制定和實施知識產權戰略，建立和完善知識產權制度，營造尊重知識產權的社會環境，依法保護知識產權，激勵自主創新。《反壟斷法》第五十五條原則性規定：“經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為，不適用本法；但是，經營者濫用知識產權，排除、限制競爭的行為，適用本法。”而目前正在起草之中《關于知識產權領域反壟斷法執法的指南》將予以細化規定。將該議題提升到政策層面來考量，將有益于在指南的制定與實施中更好地體現競爭政策與科技政策的融合，在保障靜態效率的同時促進動態效率。

易言之，《反壟斷法》一方面通過企業聯營的反壟斷適用豁免和經營者集中效果權衡中的技術進步影響考慮來促進創新，一方面通過對知識產權的反壟斷法規制來在防止知識產權的濫用并在此基礎上保障創新，與《科技進步法》相匹配，構成了競爭政策與科技政策在規則面上的耦合。

結語

競爭政策是中國國家經濟發展政策體系的全新板塊，其在《反壟斷法》中的提出和確立標志著一個時代的開始。競爭政策與包括產業政策、貿易政策和科技政策在內的各種傳統政策的互動是國家競爭力提升過程中不可回避的議題。進入創新型國家建設以來，隨著科技政策在國家經濟發展規劃的政策組合中的地位逐漸上升，競爭政策亦應順應這種趨勢進行合理規劃。我們認為，競爭政策與科技政策作為國家競爭力的核心政策支撐，二者之間存在相互推動和促進的關系，在確立兩大政策在理念、目標和規則上的結合點的基礎上，應當從規則層面著眼，在保護競爭的同時從“創新促進型規定”和“創新保障型規定”兩個方面構建完善政策融合的法律機制，促使兩大政策形成合力共同促進國家競爭力的穩定可持續增長。

[1] http://news.xinhuanet.com/misc/2006-03/16/content_4309517_1.htm（2010/3/31）

[2] http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/16/c_121193916_2.htm（2011/3/31）

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