甘肅省農業綜合開發項目效益評價及存在的問題分析

李向勇，張艷榮

（甘肅農業大學經濟管理學院，甘肅蘭州730070）

農業綜合開發是通過國家財政引導、地方財政配套，以群眾投入為主體，保護、支持和實現農業可持續發展，提高農業整體效益的一種實踐活動[1]。甘肅省從1996年開始列入國家農業綜合開發序列，通過實施農業綜合開發，不僅改善了農業生產條件和生態環境，而且推動了甘肅省農業和農村經濟結構的調整優化，為提高農業綜合生產力，促進農村經濟發展，增加農民收入，改善農業生態環境，實現農業可持續發展發揮了重大作用[2]。農業綜合開發是推動甘肅省農村經濟發展、實現農業現代化的重要途徑[3]，但是，阻礙農業發展、影響項目實施的因素依然存在，農業綜合開發實施過程中存在的問題急需解決。

為了全面反映甘肅省農業綜合開發的實施情況，對重點項目區進行了實地調研。在調查地點選擇上，主要根據地理條件以及特色作物的代表性等進行選取并確定樣本數。在河西地區選取玉門市、甘州區、瓜州縣、臨澤縣、天祝縣等甘肅省灌溉農業的典型地區，其中，玉門市、甘州區代表了河西走廊的節水農業、防風固沙林、荒漠化綜合治理建設；天祝縣是高寒陰濕氣候的代表性地區，是種植高原夏菜的優勢地區，也代表了草原牧區的草原（場）改良與保護建設。甘肅中部以定西市安定區內官營鎮、臨夏州和政縣、康樂縣為主要調查點，定西是馬鈴薯等蔬菜的主要種植區，臨夏的冷涼山地則是推廣雙低油菜的主要示范區，它們代表了中部和南部山區的水土保持林、水源涵養林建設。隴東地區的慶陽市和平涼市是典型的雨養農業區，既是甘肅省的玉米主產區之一，也是糜谷主產區，崆峒區代表了隴東的旱塬的農田防護林和水土保持林建設。無論從項目建設內容還是從調研區所處位置看，所選取的項目區具有較強代表性，可通過小樣本調查獲取更全面的信息。同時，所選的調查點基本涵蓋到了甘肅省的主要農業區，分別代表了不同氣候條件下不同的種植結構特征，具有較強的代表性。實地調研過程中，通過與縣、鄉、村各級關鍵機構和關鍵人物進行訪談，并發放調查問卷1 145份進行農戶調查，得到有效調查問卷1 108份，然后通過整理分析，并且結合項目區農發辦提供的資料對項目實施取得的效果以及存在的問題進行了研究分析。

1 農戶對農業綜合開發項目的認知程度與評價

農業綜合開發項目是以農民為主體實施的項目，農民對項目的認知至關重要。項目實施過程中，農戶主要是通過項目辦人員的宣傳和培訓認識、了解農業綜合開發。在現代農業中，農業科技在農業增產中的貢獻率往往高達60%～70%，而我國農業科技的貢獻率與發達國家相比還遠遠不足。農業科技投資相對風險大、周期長、見效慢，使農業科技的開發、推廣和應用各環節都因資金嚴重不足而陷入困境[4]。農業綜合開發項目資金在很大程度上彌補了農業科技推廣中資金不足的問題，通過加強技術培訓，提高了農民素質，使一批先進實用技術得以推廣應用。在項目區，由省、縣、鄉的農業技術人員或專家進行新品種的推廣及新技術的示范指導（圖1），并組織了一系列關于病蟲害防治、蔬菜種植技術等科技培訓（圖2），這不僅提高了農技人員為農民服務的技術水平及農民科學種植的素質，而且是實現農業科技成果轉化的有效手段。技術培訓指導主要是由縣、鄉組織，通過開會、發放材料及現場指導的形式進行，有時是一種形式，有時幾種形式同時進行（圖3）。通過宣傳、培訓，使農戶對農業綜合開發項目的認知程度提高（圖4），也為農業綜合開發項目的順利實施奠定了基礎、提供了保障。

通過項目的實施，農民熱情較高，積極參與項目。調查結果顯示，有67%的農戶認為項目實施后受益很多；有8%的農戶覺得由于自己知識欠缺，受益一般；而3%的農戶則是對項目的了解不是很透徹，實施中缺乏熱情，受益較少；有22%的農戶認為，由于家庭情況、文化水平等多方面的原因，受益很少。但從總體來看，項目實施使農戶得到了較多益處，有必要繼續實施，同時，也應對存在的問題進行解決，以便讓所有農戶都可以從中受益。

2 項目實施取得的效果

2.1 經濟效益

加強農業基礎設施建設，始終是農業綜合開發的首要任務[5]。農業綜合開發的內涵是山水田林路綜合治理。農業綜合開發的任務是通過綜合治理加強基礎設施和生態建設，提高農業綜合生產能力，促進農民增收。甘肅省選擇基礎設施相對較好的地區實施農業綜合開發，使農業綜合開發真正成為一項“錦上添花”項目，產生了顯著的經濟效益。自項目實施以來，各項目區都認真落實市、縣配套資金和農民自籌資金，積極組織實施以中低產田改造作為重點的土地治理項目，逐步提高投入標準和建設標準，建設節水、高效農田，保護和提高農業綜合生產能力。項目實施過程中，各項目區都進行了渠道襯砌，通過襯砌渠道不僅減少了灌水滲漏，提高了水資源利用率，而且還節省了勞動力。機耕路的改善與修建，使農田道路布局合理，順直通暢，干道與鄉村公路相連，支道配套齊全，密度合理，為農產品以及農資運輸提供了極大便利。通過在各項目區實施測土配方施肥技術，提高了肥料利用率，減少了肥料用量，并且也提高了作物產量，同時改善了農產品品質，節省了勞動力，實現了農業增效、農民增收的目的。所以，甘肅省農業綜合開發以基礎設施建設為重點，改善了農業生產條件，幫助農戶降低了生產成本，取得了較高的經濟效益（表 1）。

表1 農業綜合開發基礎設施建設產生的效益

2.2 社會效益和生態效益

農業綜合開發堅持以農民為主體，充分尊重農民意愿，調動了農民參與項目建設的積極性，產生了良好的社會效益。甘肅省農業綜合開發從項目選擇到實施和管理都讓群眾廣泛參與，引導群眾由被動參與轉為主動開發。立項前召開村民大會讓農民民主決策，行使立項權。建設中進行公示，引導群眾落實自籌資金，讓群眾參與項目建設并行使監督權。竣工驗收合格后及時明晰產權，落實經營和管護主體，確保農業綜合開發項目發揮應有的長效機制。這樣的一系列做法提升了農村民主管理的水平，推動了農村民主政治建設。此外，項目實施的科技培訓促進了農民素質和鄉村文明程度的提高。各項目區在組織實施農業綜合開發項目的同時，注重加大村民科技培訓力度，加速實現農民的知識化，使科學務農、科技興農成為農民的自覺行動。新品種、新技術的引進和推廣也提高了項目區農業優良品種覆蓋率和先進技術普及率，使項目區成為農業先進技術示范基地。因此，項目的實施，不僅增加了農民收入，緩解了就業壓力，而且提高了農民的知識水平，建成一批農業先進技術示范基地，使整個社會進入了一個良性的運行系統。

同時，通過農業綜合開發土地治理項目生態防護林體系的建設，提高了抵御自然災害的能力，為保證和促進農業生產的健康發展創造了有利的條件。項目實施過程中，大部分農戶都積極參加了農田林網建設活動，平均參與2～3個工作日。項目區都是集體（一般是鄉政府）購置樹苗，組織農戶主要在道路、溝渠兩側進行栽種，樹木長成以后大路兩側的歸政府，田間地頭屬于個人。但由于氣候等原因，部分地區農田防護林建設有所變化，如天祝縣屬于高寒、陰濕地區，為使農作物得到充足的光照，故不宜在農田旁營造林網，華藏寺栗家莊、周家窯的農戶主要沿金強川河栽種苗木。防護林建設中，苗木成活率較高，項目區苗木成活率都在90%以上。農田林網建設主要產生生態效益，這是一項長遠的活動，短期內效果不顯著，但在不久的將來會產生良好的社會、生態效益。

3 項目實施中存在的問題

盡管各項目區農業綜合開發項目尤其是土地治理項目，在建設和管理上取得了一定成績，項目的實施也產生了良好的經濟、社會和生態效益，但在項目實施過程中仍舊存在一些問題。

3.1 農業種植結構單一，種植風險比較大

在部分項目區中，農戶的種植結構都比較單一（表2）。單一的種植結構在一定情況下難以避免市場等帶來的風險。例如，由于金融危機的影響，2008年靜寧的蘋果滯銷，果農損失嚴重，因為他們的蘋果面向外部市場，依賴出口，單靠果園種植必然難以應對這種風險。所以，項目區農戶應調整種植結構，實現種植結構多元化，比如至少應種植3種以上的農作物，才能規避市場風險，確保自身利益。

表2 部分項目區主要農作物種植面積占總面積的比例

3.2 銷售渠道不確定，市場信息不對稱，給農產品銷售帶來困難

農戶農產品的銷售渠道是多方面的（圖5），有的靠一種渠道，也有通過多個渠道進行銷售的。但主要靠本地收購商上門收購，這一比例占到樣本量的55.12%。除此之外，農戶隨意地選擇銷售渠道出售農產品，這會給農戶及時、合理地銷售農產品帶來不便。

在銷售農產品的過程中，農戶也會有各種各樣的困難（表3），主要集中在農產品的價格問題上，農戶因為無法掌握市場行情，不能合理地作出決策。但也有農戶認為銷售農產品沒有困難，這部分人主要實行訂單銷售。所以，市場信息的不對稱對農戶銷售農產品有嚴重影響，制約了農民增收，降低了農作物的產出效益。

表3 農戶銷售農產品時遇到的難題

3.3 資金缺乏以及基礎設施差影響了農民增收

農戶進行農作物種植的資金來源主要是自有資金和銀行貸款，有的農戶是單純的銀行貸款，有的則全部是自有資金，還有的是部分自有、部分靠借款。所以，農戶進行農業種植的資金來源也是多樣的。但是，81.9%的農戶反映缺乏資金和技術是影響其發家致富的主要問題。所以，有61.2%的農戶希望政府引進發展項目，拓寬資金來源，從而解決資金不足及技術落后的問題；76.5%的農戶也希望政府多進行生產技術指導，拓寬產品銷售渠道；還有15.8%的農戶認為缺乏勞動力，他們希望政府應加強水利、交通等基礎設施建設，為農業種植提供一個好的基礎，創造良好的環境，從而節省勞動力，為提高項目區的經濟效益、生態效益和社會效益服務。

3.4 宣傳力度不夠，沒有充分調動廣大農民的參與積極性

農業綜合開發項目歸根結底主體是農民，農民對項目的認識深度以及參與程度是項目實施成敗與否的關鍵[7]。在調研過程中，農戶反映他們參與項目只是按照縣或鄉上的安排完成任務，農業綜合開發項目的具體內涵與措施只是大概了解，而且對組織的科技培訓以及講座、指導等不太重視，愿意去就去，農忙或是不愿意去就不去，甚至還有部分農戶對農業綜合開發項目一無所知。所以，項目的宣傳力度還不夠，農民參與的積極性還沒有被充分地調動起來。

4 對策

農業綜合開發是國家保護、支持和實現農業可持續發展的一項重大戰略決策，農業綜合開發項目的實施為提高項目區農業綜合生產能力、加快農業現代化進程發揮了重大作用。但是，農業綜合開發實施過程中依然存在一些問題，基于上述分析結果，提出如下對策。

4.1 在項目實施過程中，確保資金及時到位是保證項目順利實施的有力保障

農業綜合開發作為財政支農的重要組成部分[8]，一個主要資金來源就是地方財政的配套資金，在確保中央財政資金投資到位的同時，地方財政也必須同步足額地投入配套資金。在項目實施過程中，應該嚴格杜絕資金擱置或挪用于其他用途的現象，從而保證項目開發效果的順利實現。

4.2 應促進農業綜合開發投資方式的多樣性，完善投資制度

農業綜合開發投資中，中央與地方財政固定配套比例以及投資定額是由國家制定的，在不斷加大各級財政支持農業綜合開發力度的同時，從投資方式上，應該以國家制定的比例和定額為基礎，積極探索財政投資參股、財政補貼、財政貼息等多樣化的投資方式。此外，對投資周期長、社會效益大、投資回收期長的項目應由各級政府的資金投入和農民的投勞為主要方式進行，而那些投資小、效益高、見效快的項目，比如農業機械等應由地方基層組織投資，促使集體經濟組織和農民真正成為項目投資的主體。

4.3 構建科學的農業綜合開發投資決策體系

農業綜合開發資金是由國家整體下放，怎樣使用是由地方各級政府具體決定的，在資金缺乏的情況下，為了更有效地實現提高農業綜合生產能力的目標，合理分配農業綜合開發資金非常重要[9]。農業綜合開發項目區地理條件、氣候條件各有差異，甘肅省的河西農業區、隴東農業區，以及甘肅中部農業區、隴南農業區等都存在明顯的差異，所以，投資必須經過科學的投資咨詢與決策，才能有助于利用有限的農業綜合開發資金。

4.4 優化項目開發布局，充分發揮區位優勢

甘肅省地域遼闊，地形狹長，生物資源和氣候資源豐富，不同地區適宜發展的農作物有很大不同。農業綜合開發必須發揮農業總體比較優勢和區域比較優勢，根據各地農業資源的特點、市場條件，選擇最適宜發展的項目，探索農業可持續發展的成功模式。根據土質、區位、地勢確定不同的區域治理模式。由于地理位置的不同，各項目區都有自己的區位優勢、農業資源和農業發展特點，所以，在開發過程中，應該充分利用各地的區位優勢，合理開發，找出適宜的農業綜合開發經濟增長方式，努力增加農民收入。

4.5 加強宣傳，使項目的影響深入人心，提高農民的積極性，減輕實施項目的難度

應利用報紙、電視等媒體大力宣傳農業綜合開發工作，擴大農業綜合開發影響，讓農民知道開發項目由國家投入，農民參與，主要目的是為了農民增收致富，工程完成后歸農民所有。讓農業開發政策家喻戶曉，工程建設人人皆知，農民積極參與和支持農業開發項目的建設，服從規劃，自覺籌資投勞，自覺監督工程質量，使社會各方面關心和支持農業綜合開發工作。

［1］王主力.中國農業綜合開發之路——回顧篇[J].農業開發研究，2007（2）：3-8.

［2］中國農業綜合開發年鑒編輯委員會.農業綜合開發年鑒[M].北京:中國財政經濟出版社，1988—2003.

［3］王金安.我國農業綜合開發政策面臨的問題及根源分析[J].商業研究，2006（18）：350.

［4］邱文，郭偉平.論市場經濟條件下農業綜合開發的基本思路[J].鐵道師院學報，1997，14（1）：30-35.

［5］句芳，張正河，賈大猛.政府對農業生產基礎設施投資效應分析[J].經濟與管理，2007，21（4）：18-22.

［6］甘肅省農業節水與土壤肥料管理總站.2007年甘肅省測土配方施肥工作落實情況[EB/OL].[2008-01-17].http://nc.mofc om.gov.cn/news/P1P62I3629023.html.

［7］黃非.農業綜合開發投資及績效研究[D].南京：南京農業大學，2006.

［8］寧新忠，李凱.農業綜合開發促進新農村建設的思考[J].農業開發研究，2009（4）：21-23.

［9］劉芳洲.我國農業綜合開發資金管理研究[D].長春：東北師范大學，2008.