收費公路何去何從

觀察記者 陳海兵

收費公路何去何從

觀察記者 陳海兵

2011年1月18日上午，交通部副部長翁孟勇在回答記者關(guān)于“河南平頂山368萬天價過路費”的提問時稱：收費公路政策在中國已經(jīng)實行了很長一段時期，積極推動了交通運輸體系的發(fā)展，“可以這樣說，沒有收費公路的政策，就沒有中國交通的現(xiàn)狀和成就?！?/p>

從公路交通運輸體系的建設(shè)進展來看，交通部的這一表態(tài)無疑是屬實且準確的?！皼]有收費公路的政策，就沒有中國交通的現(xiàn)狀”，甚至可以說是對公路收費政策所取得成就的最好概括。

1978年，全國公路通車里程僅89萬公里，而到2010年年底，中國公路網(wǎng)總里程達到398.4萬公里，近五年新增63.9萬公里。1988年之前，中國還沒有高速公路，而到2010年底，中國建成的高速公路已達7.4萬公里左右，僅次于美國。數(shù)據(jù)還顯示，美國和日本都花了超過40年的時間來建設(shè)國家高速公路網(wǎng)，而中國只用了一半的時間。

促成公路交通運輸體系奇跡般的飛躍的，正是收費公路政策。但我們也應(yīng)看到：在市場經(jīng)濟日漸完善的時代背景下，誕生于計劃經(jīng)濟時期的收費公路政策的一些缺陷與不足逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是在公路網(wǎng)絡(luò)蓬勃發(fā)展的今天。收費公路模式在一些地方被泛濫使用，成了地方政府盈利的工具。公路變“私路”，使得中國人被擁有了全球最多的收費路段和最高的物流成本?！氨椴几鞯亍钡墓肥召M站，在公路交通設(shè)施使用率越來越頻繁的情況下有著起到“添堵”反作用的架勢，從而造成“行路新難”。

收費公路何去何從的問題，不可回避地擺在我們面前。

先“收費”后立法的尷尬

1981年，霍英東等香港商人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車并投入使用，并建起全國首個路橋收費站。這一路橋收費站的建立并投入使用，正是收費公路的開端。

上個世紀八九年代，滯后的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為制約全國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。這一瓶頸使得“要致富，先修路”這句話讓當(dāng)時的人們耳熟能詳。在當(dāng)時公路建設(shè)資金匱乏的情況下，引入市場資金，用市場化的手段來推動公路建設(shè)成了破解“行路難”的最佳選擇。

廣東省首開“貸款修路，收費還貸”模式先河的做法，在全國范圍內(nèi)引起了“蝴蝶效應(yīng)”。 “貸款修路，收費還貸”的公路收費建設(shè)模式，也得到了國務(wù)院的肯定。

1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議正式?jīng)Q定實行“貸款修路，收費還貸”，允許通過集資或銀行貸款來修建公路，并對通過公路（包括橋梁和隧道）的車輛收取路橋費，用于償還公路建設(shè)貸款。在接下來的1987年和1988年，國務(wù)院頒布了《公路管理條例》；1988年，交通部等三部門發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》。自此，中國的收費公路制度得到了國家政策和法律的確認。

此后，收費公路模式在全國范圍內(nèi)迅速鋪開。1992年，浙江省政府提出“自行貸款、自行建設(shè)、自行收費、自行還貸”的“四自”辦法。很快，在市場資金的推動下，一條條收費公路建設(shè)起來了，“四自公路”的迅猛發(fā)展，幾年間就化解了浙江省因路網(wǎng)不發(fā)達而造成的大規(guī)模擁堵問題。

就在收費公路模式被迅速鋪開之際，其缺陷也開始逐漸顯現(xiàn)出來。“幾乎每一條公路的建設(shè)都采用收費模式，幾乎每一條路上都能看到收費站?！币晃辉嗄陞⑴c浙江省公路建設(shè)管理工作的退休老干部告訴觀察記者，“‘公路還貸’的邊界與期限被輕易越過，從而導(dǎo)致‘公路收費’呈迅速失控狀態(tài)。”

在中國的收費公路中有著“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”之區(qū)別。前者是指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路，《收費公路管理條例》規(guī)定其收費期限最長不得超過15年。而后者即為國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建成的公路和依法受讓的政府還貸公路收費權(quán)的公路。對于經(jīng)營性公路的收費期限，《收費公路管理條例》的規(guī)定比較寬松，“按照收回投資并有合理回報的原則，經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年，中西部地區(qū)符合相關(guān)條件者可放寬至30年。

就在看似區(qū)別不大的兩種收費公路規(guī)定之間，給一些“有想法”的人提供了騰挪的空間。在作為“政府還貸公路”收費償清貸款本息后，“政府還貸公路”搖身一變，轉(zhuǎn)變性質(zhì)為“經(jīng)營性公路”，得以繼續(xù)收費。例如京石高速公路。

北京市路政局曾于2004年答復(fù)社會質(zhì)詢稱，京石公路還清貸款本息的時間是2026年，還有8億貸款沒還清。然而北京市審計局2005年的一份報告顯示，總造價約10.15億元的京石高速早在2000年已還清本息，到2004年底已盈余近6億元。兩個部門給出不同答案的原因在于：京石高速的收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)在暗地里幾度易手，從而導(dǎo)致京石高速性質(zhì)和收費期限不斷出現(xiàn)變化。

公路收費只有開始，沒有結(jié)束的現(xiàn)象，令人憤怒不已。但觀察記者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人們對公路收費的理性認識，大都來自于1998年1月施行的《公路法》、2004年11月施行的《收費公路管理條例》和2006年12月交通部發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》等相關(guān)法律；而公路收費、公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、延長收費年限等現(xiàn)象均出現(xiàn)在這些法律法規(guī)實施之前。兩者之間的時間差，即用后立的法去矯正已經(jīng)進行了多年的、且有合同約定的收費行為，必將導(dǎo)致現(xiàn)行法律“拗不過”既往行為—公路收費，更別說法律還有不溯及既往原則的存在。

公路收費必須接受防腐照射

因立法的滯后而導(dǎo)致消費者與公路管理部門的糾紛，最后只能由政府協(xié)調(diào)解決，個人與受讓公路經(jīng)營權(quán)的公司都無能為力。公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓也應(yīng)有一個透明的規(guī)則?！熬湍壳耙l(fā)的公眾對公路收費的質(zhì)疑而言，相關(guān)政府部門也應(yīng)給予一個合理說明，讓公眾明白其所以然?！敝袊ù髮W(xué)一法學(xué)教授建言道。

畢竟多數(shù)民眾對收費公路還是認賬的，地方政府及交通部門也并非不可以“貸款修路，收費還貸”，但“公用事業(yè)的收費標準應(yīng)盡量做到政府不補貼，也不多賺錢?！?/p>

“當(dāng)前公路收費亂象的根源并非收費還貸，而是收費還貸變成了幌子，變異為與民爭利的掠奪，成為地方和部門追逐利益的‘提款機’。同時由于公眾在公共決策和政治過程中被邊緣化，導(dǎo)致各種公共利益受損害的政策扭曲和制度變異。”北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授在接受媒體采訪時說，“所以公路收費必須透明，同時接受社會監(jiān)督。”

2008年10月，一張題為《山西某部收費站組成天羅地網(wǎng)》在網(wǎng)上熱傳的圖片讓人記憶猶新。圖上密密麻麻地標注著山西省幾個市縣的收費站，有媒體記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普通公路收費站接近200個，政府還貸性二級公路收費站157個。

山西收費站事件只是中國人因收費公路而承擔(dān)的超高物流成本的一個縮影?！氨椴既珖脑O(shè)卡收費公路，已成為影響我國經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的‘?dāng)r路虎’?！痹缭?005年，國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部副教授張孝德就曾提出這樣的觀點。世界銀行在2007年的一份報告中也認定，“中國高速公路通行費和國際相比偏高?！?/p>

中國人所承擔(dān)的超高交通與物流成本，絕大多數(shù)來自于那些擅自延長公路收費期限的“騰挪行為”。因為只要公路收費站的存在，普通民眾不交費就不可能獲得“上路”的權(quán)利。為了能達到目的地，普通民眾也只好留下“買路錢”，盡管普通民眾根本不知道路橋收費的具體狀況。

作為各種公共設(shè)施的最終擁有者和使用者，公眾有權(quán)知道路橋貸款的清償規(guī)劃、收費中用于償還國家貸款的比例，更有權(quán)就相關(guān)收費要求舉行價格聽證。而在這些問題上，有關(guān)職能部門不應(yīng)該保持一致緘默的態(tài)度，應(yīng)該積極地接受民眾及社會的監(jiān)督。讓公路收費在陽關(guān)下正常運轉(zhuǎn)。

讓公路回歸公益

目前，收費公路何去何從，是堅守市場化道路，還是選擇恢復(fù)公路作為公共產(chǎn)品的應(yīng)有面目，已經(jīng)成為了亟待解決的問題。但在到2020年基本實現(xiàn)總里程達300萬公里的公路網(wǎng)以及里程達8.5萬公里的國家高速公路網(wǎng)的建設(shè)目標下，摒棄已實施近30年的公路收費政策，徹底恢復(fù)公路作為公共產(chǎn)品的公共服務(wù)性質(zhì)的可能性微乎其微，也沒有實行的必要。

加強規(guī)范管理，完善公路收費的相關(guān)管理政策，讓收費公路成為一條“明白路”；同時徹底執(zhí)行取消二級公路收費的政策，擴大免費公路的范圍，讓公路公益屬性回歸一些，成為當(dāng)前的可行之計。因為公路本身帶有公益性，公路收費關(guān)系民生。公路建設(shè)的市場化不應(yīng)改變收費公路的公益屬性，也不能削弱和替代政府部門的主導(dǎo)作用。

自2009年1月1日起，結(jié)合燃油稅費改革，我國開始逐步取消政府還貸二級公路的收費，截止2010年年底，我國共有17個省市取消了政府還貸的二級公路收費站點，撤銷1723個收費站點，總里程達9萬公里。

“我們在致力于兩個系統(tǒng)（即收費公路系統(tǒng)與免費公路系統(tǒng)）建設(shè)的同時，更加注重免費公路的建設(shè)。”交通部副部長翁孟勇表示。

作為一個公路的消費者，當(dāng)然是希望盡快恢復(fù)公路的公共服務(wù)屬性。因此，就有不少民眾建議并希望相關(guān)政府部門對全國所有的收費公路進行一次收支情況檢查，給每個收費站都建一個透明賬單，對早已收回成本的收費站堅決關(guān)停；對那些正在收費還貸的收費站豎一面收費倒計時牌，以方便政府和公眾監(jiān)督。讓群眾切實感受到公路的公益屬性回歸的好處與作用。

我們希望在不久的將來，人們不再為收費公路何去何從的問題感到糾結(jié)，都能享受到暢通無阻的免費公路帶來的便利。