國家助學貸款法律規制問題探析

魏 寧

(1.西北大學職業技術學院,陜西西安710069;2.陜西師范大學政治經濟學院,陜西西安710062)

國家助學貸款法律規制問題探析

魏 寧1,2

(1.西北大學職業技術學院,陜西西安710069;2.陜西師范大學政治經濟學院,陜西西安710062)

從1999年至今,國家助學貸款由地區試點到逐漸覆蓋全國,目前已成為大學生順利完成學業最主要的資助方式。國家助學貸款制度在確立和實施過程中也暴露出很多問題,并從其法律規制方面體現和反映出來。因此,從國家助學貸款的實施情況入手,分析國家助學貸款法律規制方面存在的若干問題及緣由,并探求解決這些問題的法律之道是保證國家助學貸款制度良性發展的當務之急。

國家助學貸款; 法律規制; 法律位階

1999年以來,隨著高校大規模擴招,我國高等教育已由精英教育轉型為大眾化教育。在此過程中,為緩解在校學生人數急劇擴張和貧困學生人數激增所導致的拖欠學費問題、教育公平問題、弱勢學生群體心理健康問題以及高校安全穩定等問題,國家建立和實施了助學貸款制度。國家助學貸款從1999年至今由地區試點已逐漸覆蓋全國,成為學生順利完成學業最主要的資助方式。它既利用金融手段緩解了高等教育經費不足的窘況,又切實保證了公民受教育的權利,可謂利國利民的重大舉措。然而,國家助學貸款制度在確立和實施過程中也暴露出很多問題。如何總結經驗,解決我國國家助學貸款制度建設和實施過程中出現的問題,完善國家助學貸款制度,是推動促進國家助學貸款實踐和發展的當務之急[1]。

一、國家助學貸款法律規制的發展現狀

1999年6月17日,國務院辦公廳轉發中國人民銀行、教育部、財政部制定的《關于國家助學貸款的管理規定(試行)》;同年12月23日,中國人民銀行、教育部和財政部出臺《關于助學貸款管理的若干意見》,國家助學貸款在北京、上海、天津、西安、南京等市開始試行,拉開了國家助學貸款工作的序幕。

在2000年8月22日中國人民銀行、教育部和財政部制定發布的《關于助學貸款管理的補充意見》的基礎上, 2004年6月8日,教育部、財政部、人民銀行、銀監會出臺了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》,對國家助學貸款的政策和機制進行了新的調整。與原有制度和機制相比,新機制在貸款貼息方式、貸款銀行確定、貸款學生人數比例、貸款風險補償等方面都做了較大幅度的調整。

根據《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》的規定,各省、市、自治區、直轄市國家助學貸款管理機構應當制定關于國家助學貸款的具體實施細則,作為本地區國家助學貸款的指導性文件。在國家助學貸款制度實施過程中,正是因為有各個地方政府及其部門或高等院校制定的各種執行性的或具有可操作性的行政規范性文件或學校管理實施規定,使得國家助學貸款制度能夠在全國充分實施,也在一定程度上彌補了國家助學貸款全國性法律規制方面存在的過于原則或缺乏操作性等缺陷。以陜西省為例,為便于實施國家助學貸款,陜西省人民政府辦公廳2004年出臺了《關于轉發省教育廳、省財政廳、人民銀行西安分行、陜西銀監局〈關于陜西省國家助學貸款工作管理實施細則的通知〉》(陜政辦發[2004]101號),對陜西省的國家助學貸款做出了執行性的細化規定。2007年又頒布新的《陜西省國家助學貸款工作實施細則》(陜政辦發[2007]142號)。繼而,陜西省各高校以國務院、陜西省出臺的有關國家助學貸款的相關規定為依據,又制定了各種具體的執行規定。借助上述中央一級立法和地方性實施規定及各高校的執行規定,我國國家助學貸款的制度框架已搭建了起來。

二、國家助學貸款法律規制存在的問題

(一)國家助學貸款法律規制欠缺權威性、系統性和明確性

自1999年至今,國家助學貸款實施已有10年。然而,關于國家助學貸款的立法規制仍停留在部委規章或行政規范性文件的層面上。就中央立法而言,從1999年至今,關于國家助學貸款僅頒布了兩部具有受限法源效力的法律文件——部委規章,即1999年6月,中國人民銀行、教育部和財政部《關于國家助學貸款的管理規定(試行)》以及2000年8月《中國人民銀行助學貸款管理辦法》;另有若干不具有法源效力的行政規范性文件,如《國務院辦公廳轉發中國人民銀行等部門關于助學貸款管理補充意見的通知》、2001年7月《中國人民銀行、財政部、教育部、國家稅務總局關于進一步推進國家助學貸款業務發展的通知》、2002年2月《中國人民銀行、教育部、財政部關于切實推進國家助學貸款工作有關問題的通知》,以及2004年6月教育部、財政部、中國人民銀行和銀監會發布的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》等①。就陜西省而言,關于國家助學貸款僅有省教育廳、財政廳、人民銀行西安分行、陜西銀監局先后于2004年和2007年發布的《陜西省國家助學貸款工作管理實施細則》以及《陜西省國家助學貸款工作實施細則》兩個行政規范性文件。

由于缺乏高位階立法如全國人大及其常委會制定的法律或國務院制定的行政法規的指導和規范,且主要由部委特別是作為貸方的銀行為國家助學貸款定規定制的情況下,規避貸款風險權衡遠大于其政策目標,國家助學貸款制度設計難免藏頭縮尾,其實施起伏不定,步履蹣跚。如2004年之前,國家對貸款學生在校期間的貸款利息僅給予50%的財政補貼;2002年還貸風險首現時,中國人民銀行出臺規定:對違約率且違約人數達到20%的高校,經辦銀行可以停辦國家助學貸款。此規定使得相當多高校的國家助學貸款被叫停[2]。盡管2004年之后,隨著國家助學貸款新政策的實施,國家助學貸款關系逐漸理順并進入良性運行軌道,但由于國家助學貸款的政策目標及由此決定的實施機制缺乏高位階立法的明確、規制和保障,其政策目標及其實施因運行中的商業性目標追求而受到沖擊的隱憂仍然存在。

如上所述,已有規制國家助學貸款的規章或行政規范性文件雖然對國家助學貸款的性質、主體及其權利義務、運行機制及其程序、法律責任等作了規定,但仍屬概括性和基本規定,很多方面仍欠明確,缺乏細化規定,且規定的系統性闕如。上述種種使得國家助學貸款的規范規制更多地依賴政策調整而非法律,從而導致該制度不確定性風險大為增加,其作用和效果也大打折扣。

(二)國家助學貸款關系主體的利、權、義呈非相稱性

就現行制度設計而言,國家助學貸款遵循和采取的是高等教育成本由政府、學校、銀行和個人分擔的原則和做法,這與目前世界通行做法相契合[3]。然而,問題的關鍵在于如何或怎樣分擔才能既保證國家助學貸款政策目標的實現,又不損害參與方的積極性,使國家助學貸款充分而高效地發揮作用。在此問題上,我國國家助學貸款的法律規制呈現出參與主體的利、權、義不相稱的問題。

在我國,按照高等教育成本分擔的原則,政府、銀行、學校和學生被確定為國家助學貸款關系參與者,分享利益的同時分擔相應的義務。鑒于體制和認識方面的原因,作為新生事物的國家助學貸款制度在我國歷經了一個調整和逐步完善期。在此期間,國家助學貸款關系參與者的權利義務,安置前后也有很大變化。如2004年后,政府在國家助學貸款中由部分貼息調整為足額貼息,并按50%的比例承擔風險補償金;學校所承受的責任則由承擔少數特困生貸款60%的保證責任調整為承擔50%的國家助學貸款風險補償金以及編報虛假信息的風險責任;銀行承擔的違約風險責任則較低,但仍承擔國家助學貸款的管理成本;學生由承擔在校期間50%的貸款利息調整為免在校期間的貸款利息,還款期限也由最長4年延長為6年。盡管國家助學貸款關系各方主體的利、權、義相稱度與該制度實行初期相比,在向合理化方面已有較快發展,但其中的不合理或不協調仍相當明顯。

就政府而言,政府在國家助學貸款中所承擔的責任與政府所應承擔的兼顧效率與公平的重任相比,國家助學貸款法律規制關于政府上述權責設計仍顯失衡,并沒有使政府承擔起它在現階段所應承擔的社會控制和管理之責。我國的國家助學貸款雖由商業銀行通過市場化運作來實現,但就其基本方面仍屬政策性貸款。這首先表現為參與銀行對此類貸款無選擇權;其次表現為參與各方,包括銀行對貸款義務無選擇或抉擇權;此外,參與各方對各自承擔的風險責任和管理成本無選擇權或抉擇權。在市場化較為成熟的國家,這類受制于國家公共政策目標的貸款,政府一般要承擔較大的拖欠風險,如美國、加拿大等國。相比而言,我國政府在國家助學貸款中所承擔的責任,尤其是風險責任要小得多,這也使得政府在降低國家助學貸款風險責任的配套制度建設方面責任心欠缺。

政府承擔的社會責任少,相應地,其他主體就要承擔較大的社會責任。如商業銀行盡管實行商業化運作,以最少代價獲得最大收益是其生存之道,但在國家助學貸款中被迫將贏利目標置于第二位;對于學校來說,在國家減少教育投入,占經常性支出比值日漸增加的學費收入又受到政策目標的調控不得市場化浮動,人口流動性加大情況下無法及時有效地跟蹤畢業學生行蹤的情況下,學校仍被要求與國家對半承受國家助學貸款被拖欠不還的政策性風險,這不僅顯失公平,也加重了其教育經費吃緊的窘狀;對于學生來說,不考慮目前就業壓力加大的情形,一味要求畢業起就開始償還國家助學貸款且期限較短的做法顯然不實際,也欠人性化。

正是由于上述國家助學貸款關系主體利、權、義不相稱的制度設計,國家助學貸款在實行過程中出現了覆蓋率低、貸款率低以及還款率低的現象。不僅銀行為了降低成本,控制風險,惜貸現象嚴重,高等院校為了避免繳納較高的風險補償金,也會通過嚴格審查控制貸款規模,避免承受經濟損失。

(三)國家助學貸款中的義務與法律責任或制裁不對應

國家助學貸款作為政府發起和推動的政策性貸款,政府在其中承擔了較大的責任,主要表現為對借款學生在校期間的貸款利息實行全額貼息,這在國家助學貸款關系法律規制中是作為法律義務來設定的。有義務,相應地必須有不履行義務時所應承擔的法律責任或制裁規定。然而,目前國家助學貸款制度規定卻沒有設置不履行或未及時履行此義務所應承擔的法律責任或制裁,因而使得對國家助學貸款制度中關于政府的法律規制設計呈現出權義與責任或制裁的非對應性②。

現有國家助學貸款法律規定對銀行在貸款過程中違反義務所承擔的責任或承受的制裁在很多方面也呈現出不對應的現象。如銀行違約未按時或足額發放貸款所承擔的法律責任在現有制度設計中就沒有明確,使得銀行在國家助學貸款的發放過程中經常隨意地損害學生的利益,卻無需承受任何代價。

如此義務與責任或制裁不能對應的情況也出現在學生償還貸款的環節中。按照有關規定,沒有按照協議約定的期限、數額歸還國家助學貸款的學生,經辦銀行要計收罰息,并將其違約行為載入金融機構征信系統,金融機構不再為其辦理新的貸款和其他授信業務。對于按還款協議進入還款期后連續超過一年拖欠還款,且不與經辦銀行主動聯系辦理有關手續的違約借款學生,經辦銀行將其信息提供給國家助學貸款管理機構確認后,國家助學貸款管理機構有權在不通知違約學生的情況下,通過新聞媒體及全國高等學校畢業生學歷查詢系統網站公布其姓名。然而,不論是通過納入征信系統限制其未來的信用行為,還是公布違約學生姓名的做法都顯得被動和無力,因為它針對的是將來的信用行為而非正在進行中的違約行為。也就是說,現有制度設計對目前的違約行為并沒有有效的制約措施,相關的責任或制裁設計缺乏威懾力,更何況針對貸款學生將來信用行為的上述舉措。由于我國目前個人征信制度建設尚處于起步階段,還不能充分展示其效用,兩相交疊,我國國家助學貸款制度設計對學生不能如期償還貸款的責任追究難免蒼白無力,這當然會放縱借款學生的違約行徑。

(四)國家助學貸款中的權利救濟渠道不暢通

在我國國家助學貸款制度和實踐中,高等院校學生的貸款申請權和取得權因制度規定或設計過于原則概括或缺乏目的性考量而時常得不到有效或切實的保障。如國家助學貸款是為了救助困難學生完成高等教育學業的,貸款條件如何確定才不違背國家助學貸款的初衷?貸款申請或審查程序如何設計才能保證真正困難的學生申請到國家助學貸款?貸款的獲批或取得程序如何設置,才使申請學生及時方便地獲得貸款?由于上述問題沒有細化規范,學生的貸款權就難免被隨意侵犯,受到侵犯后不能獲得有效救濟也是常態。

除了學生貸款權的救濟渠道闕失外,如何防范銀行在國家助學貸款中的貸款風險,目前也缺乏有效的救濟方法和手段。盡管建立了風險補償金制度,但如果防范風險的措施和政策不到位,由于風險補償金僅占貸款總額的14%,在普遍性違約情況下,風險補償金顯然不足以補償銀行所承受的損失。也就是說,現有風險補償金比例與銀行所承擔的貸款風險是不相稱的。因此,防范銀行風險,解決國家助學貸款違約問題重要和主要的不是風險補償金,而是減少乃至消滅違約現象,否則只能治標不治本。

三、國家助學貸款法律規制問題緣由探析

(一)認識水平與實踐探索的有限性

從世界范圍來看,國家助學類貸款早在20世紀初就已經出現,目前已在60多個國家被嫻熟地制度化運作③,成為資助學生接受高等教育的重要方式。與此同時,關于國家助學類貸款正當性的認識和論證也逐漸深入和周密,產生或形成了很多較成熟的理論學說,如高等教育成本分擔理論、成本補償理論、人力資本理論或公平理論等④。從相關國家規范國家助學類貸款制度的運作情況來看,法律規制是常規手段,其中關系各方的法律地位界定準確合理,權、義、責內容清晰,規制完善,運作程序也相當規范。與西方國家長達近一個世紀的制度實踐和理論深化不同,我國的國家助學貸款制度遲至20世紀90年代末期才開始出現,至今仍在進行制度探索。

20世紀70年代末期,我國開始了從計劃經濟向市場經濟的艱難轉型,由此制度轉型所引發的高等教育成本分擔改革在我國尚屬新生事物,需要不斷認識和探索。由于對社會主義特色市場經濟下的國家職能及國家、社會、學生及其家長和學校如何合理分擔高等教育成本尚缺乏明確、深入和正確的認識,我國政府應該擔起的職責一度被推向或嫁移給社會,以至于高等教育政府資金比例在2001年時從20世紀80年代前的近乎100%下降到不足60%[4]。隨著高等教育成本和費用的大幅提高,政府如此行為的后果是,因無力支付學費而不能接受高等教育的貧困生數量急劇增加,公民受教育權的實現受到嚴重影響。為彌補政策缺失或漏洞,實現或保障公民的受教育權,國家助學貸款制度于是建構和實施。

就各國實踐來看,國家助學貸款制度本身是國家的高等教育成本分擔制度的一部分,國家的高等教育成本分擔制度合理與否,通過國家助學貸款制度建構就可窺見一斑。在我國,關于國家助學貸款的目的、目標及其功能,始終缺乏清楚深入的認識和正確定位,以至于對國家應當承擔或履行的社會責任和社會、銀行的商業身份和地位與其社會責任、高等院校作為提供有償公共服務的主體在國家助學貸款的地位等問題一直沒能提供一個明確和確定的答案。由于認識的不深入和實踐探索的有限性,我國國家助學貸款制度關于國家助學貸款各方主體的法律定位含混模糊,貸款資格或貸款比例等重要問題的法律規制不明確或相當原則概括,國家、銀行、學校和學生在高等教育中所分擔成本設計也存在著欠合理之處。

(二)法律規制的低層階性

20世紀70年代后期開始的計劃經濟向市場經濟的制度轉型,對我國立法的指導思想和策略也產生了深刻影響。如處于試驗或探索期的重要或基本制度的立法權也經常被“下放”,由本不具有規范資格的下位階立法主體制定“暫行”或“試行”規定的現象已成常態,且奉行“立法宜粗不宜細”的原則。人們對此的解釋是,在經濟體制改革和對外開放的過程中,許多應改應革之事雖立法條件不成熟,但實踐急需,只能采取授權等權力下放的方式[5]。于是,原則或概括的規定就成為此類立法調整的通行模式。

國家助學貸款是國家在資源有限的情勢下,既要保證經濟發展,又要顧及社會公平所采取的舉措。它對切實保障窮困學生接受高等教育的權利,盡可能地減少高等教育成本分擔對學生受教育權的實現所造成的不利影響有積極和重要的作用。由于欠缺國家助學貸款法律規制的漫長經歷和豐富經驗,盡管國家助學貸款事關公民的受教育權利和社會公平問題,對其進行法律規制屬于重要和基本的立法事項,但有關立法還是始終在部門立法乃至行政規范性文件的層級徘徊不前。由于處于試驗階段的定位及由此所致立法低層級及制定的非嚴格性,我國國家助學貸款的法律規制穩定性較差,立法技術水平也比較低,相關規范、規定不僅處于不斷的變動之中,而且相當原則和概括,彼此之間缺乏協調和銜接現象嚴重。

(三)措施不配套和法律規范規定不銜接

國家助學貸款被納入法律規制,其目的是規范國家助學貸款的發展,使國家助學貸款的目標或要求有力和有效地實現。然而,由于認識不深入,制度初創期以及法律規制的低層級或低水準,國家助學貸款的制度設計尚不完善,措施方面也不配套,體現在規范規定上,不銜接和不完備現象比較突出。這些問題和現象導致了國家助學貸款各方主體在權、義、責方面的不一致或不對應,因而削弱了相關法律規范的規制力,嚴重影響了國家助學貸款法律規制的作用力度和效果,不利于國家助學貸款目標的充分和有效實現。

如按照國家助學貸款法律規定,畢業后繼續攻讀學位的貸款學生,支付本息的期限可以延長,直到攻讀學位結束,再按照還款計劃償還本息,也即所謂“貸款展期”。關于貸款展期,根據《關于進一步完善國家助學貸款工作若干意見的通知》和《陜西省國家助學貸款工作管理實施細則》的規定,財政部門對此類情況可繼續按在校學生實施貼息,辦理展期。然而,對辦理展期的條件和次數未作明確規定,銀行在執行規定時便附加了自己的解釋,即只對升入本校繼續攻讀學位的貸款學生辦理展期,且只辦理一次。于是,學生就面臨著還未工作就要償還貸款的壓力,因措施不配套和法律規范規定不銜接所引發的實施不合理問題也就隨之產生。

四、解決國家助學貸款法律規制問題的幾點措施

(一)加強國家助學貸款法律規制的能力建設

國家助學貸款基本是政策性的,但也帶有一定的商業性。國家助學貸款的政策性兼具一定的商業性,使得國家助學貸款在利益分配以及相關制度設計上都不同于一般的商業貸款。厘清這個問題,有助于提高國家助學貸款的法律規制能力,增強國家助學貸款制度的合理性,從而有利于國家助學貸款的順利運行。

國家助學貸款基本上是政策性的,這使得政府從管理和經營的角度在國家助學貸款實施方面要承擔較大或較多但并非全部責任。與此同時,相關方如銀行、學校和學生也要依法承擔一定的責任。如政府要從本國國情出發對國家助學貸款進行制度規劃和設計,確定國家助學貸款的規模和幅度,履行國家助學貸款的管理之責,承擔國家助學貸款的“擔保”和“貼息”之責以及一定的貸款未償還的風險責任等;學校作為國家助學貸款的受益者和在校學生的管理方,也要依法承擔一定的管理和監督責任,如審查學生的貸款申請,做好必要的信息征集和溝通工作,搞好宣傳和組織工作以及因未盡責所承擔的風險責任;作為國家政策項目的承擔者,銀行也要依法承擔相應的監督和管理責任,如貫徹落實國家助學貸款的精神,保證國家助學貸款的發放,做好國家助學貸款的催繳工作,實行人性化和多樣化的還款方式和還款計劃等;學生依法享有貸款權和在校期間免交貸款利息的權利。

國家助學貸款又具有一定的商業性。貸款學生在校期間的貸款利息由國家支付,走出校門后就必須自己支付,并償還本金;銀行從國家助學貸款中獲取利息收入,并應承擔一定的風險,如在未盡催款之責的情況下,因學生違約可能造成本金和利息損失。

在政策性為主兼具商業性的情況下,國家助學貸款制度設計或實施當然首先是政策考量,即充分實現國家助學貸款的政策目標;其次才是其商業性要求,不應該將其商業性要求置于其政策考量之上。目前,國家助學貸款制度設計或實施方面有將商業性考慮凌駕于政策考量之上的嫌疑。如政府在國家助學貸款中所承擔的責任或所承受的風險過少或過低,與其應擔負的社會管理職能不符;銀行或學校在國家助學貸款實施中為規避風險而惜貸或嚴格審查等。上述種種或有意或無意將國家助學貸款的目標追求棄置一旁的做法,或明或暗地限縮了國家助學貸款救助的范圍或幅度,使得通過國家助學貸款獲得救助的求學之道越走越窄。無奈之下,對經濟困難學生的多元化助學救濟實踐開始出現,如近幾年出現的生源地貸款與國家助學貸款相比,更受學生的歡迎和青睞,發展較快[6]。應該指出的是,生源地貸款的出現并不表明國家助學貸款本身存在問題,但足以表明國家助學貸款制度設計或實施的不合理性已使得這項有良好初衷的制度面臨著存續或發展的危機。如此情形下,在總結已有的實踐經驗和教訓的基礎上,提高和深化認識,合理化國家助學貸款法律規制的制度設置和實施,使國家助學貸款更切合我國的國情和實際,更為可行且更有效,已經成為加強我國國家助學貸款法律規制能力、完善國家助學貸款法律制度的重要舉措或任務。

(二)提升國家助學貸款法律規制的層級和標準

目前,我國國家助學貸款制度及其實施主要以部委或地方規章和不具有法源效力的各種行政規范性文件為依據。我國《憲法》和《高等教育法》涉及國家助學貸款的相關法律規定也都是原則性概括性規定⑤,而且都不是專門針對國家助學貸款所作規定,不具有操作價值和意義。就國家助學貸款的意義、地位和重要性程度而言,國家助學貸款的基本制度應上升到法律層面被規制,即應主要由全國人大及其常設機關制定規范性法律文件進行調整,國務院及其部委和地方國家機關可依法定職權和程序,根據需要頒布執行性的具體或細化規定;基本規定與執行規定兩相結合,從而構成一個相互協調的國家助學貸款法律規范體系。國家助學貸款從1999年開始已經過了近十年的制度探索和試驗,無論認識還是經驗都已步入能夠勝任提供較高層級立法確定的階段,提請全國人大及其常委會立法的時機和條件都已成熟,有必要在總結經驗的基礎上將已經成熟的規定上升為法律規定,如由全國人大及其常委會就成熟的方面制定一部《國家助學信貸法》上升為“法律”,在提高國家助學貸款法律規制的權威性和確定性的同時,并不會破壞國家助學貸款法律規制的靈活性,其中尚不成熟的方面可通過法條授權交由國務院或其部委制定試驗性或探索性的執行規定;不便于全國立法的內容可在規定時留下余地,由各地根據本地情況作出有針對性的實施規定。只有當基本規定與執行或實施規定相互協調一致的情況下,我國國家助學貸款法律規制才能體系化或系統化,其效力和效果才能最大地顯現和發揮出來。

(三)提高國家助學貸款法律規制的水平和技術

國家助學貸款的法律規制不僅要提升調整檔次,以表明其權威性,增強其執行力和適用力,同時也要提高調整水平或技術,以充分有效地發揮法律規制的作用。國家助學貸款法律規制的技術和水平就規范內容而言,主要表現為調整措施或辦法之間是否配套銜接,反映在規定形式方面也就是法律規范的權、義、責是否一致或對應,法律救濟的渠道是否暢通。如果調整措施或方法之間不能配套銜接,法律規范的邏輯結構自然是不完整的,與之相應的法律救濟手段也不可能明確。如《關于進一步完善國家助學貸款工作若干意見的通知》規定,對畢業后自愿到國家需要的艱苦地區、艱苦行業工作,服務期達到一定年限的借款學生,經批準可以獎學金方式代償其貸款本息。具體辦法將結合學生就業政策另行規定。這項規定的初衷是好的,即將國家助學貸款與國家的就業政策結合起來,通過減免利息的方法既促使學生積極還貸,又鼓勵和支持學生到邊遠或艱苦地區工作。然而,此措施規定卻有欠妥當之處。且不說助學貸款的性質和適用標準與獎學金不同,如此換位取代剝奪了學生獲得獎學金的權利,僅就規范技術而言,徒增立法調整的復雜性,使得立法協調的任務變得更為艱巨。如此項規定出臺后,與之相配套的具體辦法必須盡快制定,否則此規定所設置的權利將形同虛設。與其如此,不如從鼓勵學生積極還貸的角度,采取一套系統和切實可行的優惠減息和免還款舉措。如除了其他適用條件外,對畢業后去西部偏遠地區工作一定年限或者畢業后回西部地區自主創業的貸款學生,法律可以明確規定免付貸款利息乃至減免一定的貸款本金。

總體而言,提高國家助學貸款法律規制的水平和技術實際上就是完善相關配套設施,使法律之中的權、義、責規定相互協調和一致。法律是權、義、責的具體規定,旨在落實,否則法律規制效力就無法充分發揮出來,法律的權威性和嚴肅性也會受到損害。在這個方面,國家助學貸款法律規制的水平和技術亟待提高。

注釋:

①法源效力是指法律文件的制定和發布的權限或程序較為嚴格,且能作為人民法院審理案件的依據;非法源效力是指文件雖具有法律效力和執行力,但不能作為人民法院審理案件的依據。依據我國《立法法》和《行政訴訟法》的規定,國務院的部委規章和有權地方政府的地方規章可以為人民法院審理案件所參照。規章的“準法”地位由此確定,即如果規章規定與上位法不抵觸,人民法院可依據規章裁決案件;如果抵觸,人民法院將棄規章直接適用上位法裁決案件。也就是說規章不能像法律、行政法規和地方性法規那樣,當然成為人民法院審理案件的依據。

②或許有人會認為政府是不會“食言的”。然而,即使中央政府的財力充足,在國家助學貸款的財政貼息按照學校的隸屬關系分別由中央和地方提供的情形下,經濟不發達地區在財政緊張的情況下不能足額、及時或無限期拖延貸款貼息的給付不是沒有可能。如果對此種情形下政府承擔的責任或承受的制裁不加以法律規制或明確,不僅顯失公平,也不符合法律規制要義務與責任或制裁相對應的原則,且降低了政府的責任感。

③最早采用國家助學類貸款的國家是丹麥和瑞典,它們分別于1913年和1918年在本國建立了專司學生貸款的管理機構,即“丹麥學習基金會”和“中央學習組織委員會”。參見李紅桃.國家助學貸款運行機制研究[D].武漢:華中科技大學,2002.32.

④西方學者一般將高等教育成本分擔、人力資本投入和教育公平等作為國家助學類貸款的理論基礎。參見呂煒,等.完善國家助學貸款制度推進高等教育發展[J].教育研究,2004,(6).

⑤《憲法》中的相關規定有:第十九條第二款“國家舉辦各種學校,普及初等義務教育,發展中等教育、職業教育和高等教育,并且發展學前教育”;第四十六條第一款“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。《高等教育法》中的相關規定有:第九條第二款“國家采取措施,幫助少數民族學生和經濟困難學生接受高等教育”;第五十五條第二款“國家設立高等學校學生勤工助學基金和貸學金,并鼓勵高等學校、企事業組織、社會團體以及其他社會組織和個人設立各種形式的助學金,對家庭困難的學生提供幫助”。

[1] 崔廣平.論和諧高校的法治構建[J].重慶三峽學院學報,2007,23(2).

[2] 侯春霞.國家助學貸款存在的問題分析與對策研究[D].濟南:山東大學,2004.25.

[3] 李紅桃.國家助學貸款運行機制研究[D].武漢:華中科技大學,2002.16～19.

[4] 胡瑞文,陳國良.我國高等教育籌資多元化:成就、挑戰、展望[J].教育發展研究,2001,(8).

[5] 喬曉陽.立法法講話[M].北京:中國民主法制出版社,2000.92～93.

[6] 楊彥.助學貸款,高校為何處境尷尬[N].人民日報, 2007-11-30.

Study on the Problems Existed in the Legal Regulations of National Student Loan

WEI Ning1,2
(1.Vocational Technical College,Northwest University,Xi'an,Shaanxi 710069,China; 2.College of Politics and Economics,Shaanxi Normal University,Xi'an,Shaanxi 710062,China)

Since 1999,national student loan has been the most important method for subsiding college students to complete their studies successfully.Nevertheless,many problems in the aspect of legal regulations are exposed when the loan system was established and carried out.The problems and their reasons existed in the legal regulations of national student loan are analyzed according to the condition when it is carried out,and solutions to these legal problems are put forward.

national student loan;legal regulation;legal hierarchy

D922.16

A

1674-0297(2011)01-0022-06

(責任編輯:張 璠)

2010-11-11

魏 寧(1979-),男,陜西西安人,西北大學職業技術學院講師,陜西師范大學政治經濟學院博士研究生,主要從事教育法規、大學生思想政治教育研究。