網絡環境下政府信息資源共享的基本模式與制度保障

蔣明敏，趙春雷

（1.南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210046；

2.曲阜師范大學 政治與社會發展學院，山東 日照 276826）

網絡環境下政府信息資源共享的基本模式與制度保障

蔣明敏1，趙春雷2

（1.南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210046；

2.曲阜師范大學 政治與社會發展學院，山東 日照 276826）

在網絡環境下，政府信息以數字代碼的形式廣泛分布于邏輯空間。政府信息資源共享實質上是通過政府信息公開平臺、政務信息交換平臺和政府信息增值服務等方式，促進信息資源價值最大化并使其在不同政府部門、社會組織和群體之間合理配置的過程。在這個過程中，政府信息資源共享受到諸多因素及其相互關系的制約，其中，制度環境是帶有根本性和全局性的因素。消解政府信息資源共享的障礙，關鍵是確立并執行一套適合中國國情的信息管理制度。

網絡；政府信息資源；共享；模式；制度

一、網絡環境下政府信息資源共享的基本模式

政府信息資源共享有廣義和狹義之分，從廣義上說，是指在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎上，在政府內部、政府與政府外部之間共同使用政府信息資源的一種機制，目的是提高公共管理和公共服務水平［1］。狹義的政府信息資源共享主要指不同地域、層級政府之間以及政府各職能部門之間進行信息交換與共享的內在機制。本文側重于從廣義上來界定政府信息資源共享。網絡環境下的政府信息資源共享，是充分利用了計算機網絡技術的優勢，通過信息資源系統平臺對數據資源進行規劃布局，優化整合，促進數據交換與信息共享，它具有開放性、交互式和個性化的特點。開放性是指不同應用系統可以通過數據轉換協議實現跨平臺連接，相互之間具有良好的兼容性；交互式表現為信息資源共享過程中不同業務系統相互協同，實現互利多贏的目標；個性化體現在共享方式的人性化設計，方便快捷，靈活多樣，可以滿足不同用戶的需要上。

模式是指事物的標準樣式，政府信息資源共享的基本模式強調通過制度性安排形成相對穩定的實現方式，政府信息資源共享通過一系列具體形式展開所形成的有利于交換與共享的規定性方式。根據信息資源服務對象和領域的不同，大體可以將其劃分為三個層次：一是政府機關內部的合作與共享機制，包括不同職能部門之間以及不同組織系統之間和不同地域、層級政府間的信息共享與業務協同；二是政府機關與其他國家機關，即權力機關和司法機關之間的信息報告與監控機制；三是政府部門與社會公眾，包括公民、企業和其他社會組織之間的信息公開與反饋機制。綜合考察政府信息資源共享的服務對象、領域與形式，筆者將政府信息資源共享的基本模式概括為：基于政府數據庫系統，信息資源共享的實現主體通過政府信息公開平臺、政務信息交換平臺和政府信息增值服務等方式，推動信息資源價值最大化，并促進其優化配置和共享共用（見圖1）。

政府信息公開平臺是最重要的信息資源共享方式。政府信息是具有社會性質的資源，公開信息是政府的應盡義務，它指各級政府部門依法在其職責范圍內公開其政務活動與結果，允許用戶按照法定程序，通過查詢、閱覽、下載、摘錄、收聽、觀看等方式利用各種公共信息資源，如政府法規、發展規劃、統計數據以及教育、醫療和社會保障等信息。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）對政府主動公開信息的范圍、方式、場所和公眾申請公開信息的程序以及政府信息公開的監督、保障和救濟等方面作了明確規定，為公民知情權提供了制度保障。隨著現代信息技術的發展，信息資源整合更加高效，為公眾獲取和利用政府信息提供了便利。政府網站逐步成為各級政府機關公開信息的主渠道。2010年7月15日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在北京發布了《第26次中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱《報告》）。CNNIC的《報告》顯示，截至2010年6月底，我國網民規模已經達到了4.2億人，較2009年年底增加3600萬人。互聯網普及率攀升至31.8%，與2009年年底相比提高了2.9個百分點。手機網民成為拉動中國總體網民規模攀升的主要動力。《報告》指出，截至2010年6月底，手機網民用戶達到2.77億，在整體網民中的占比攀升至65.9%［2］，移動互聯網的巨大發展潛力值得關注。

政務信息交換平臺是一種以政務信息資源系統為基礎的跨平臺和網絡環境的數據交換共享方式。它滿足了不同應用系統之間進行應用整合和業務協同的需要，為異構數據庫開展數據交換架起了橋梁，同時也使統一管理各類政務信息成為可能，極大地提高了信息資源的整體效能。本文所指的政務信息是基于特定場域的表述，其實質就是政府信息資源。不同政府部門掌握的政務信息，在物理上分布分散，信息間的關聯性不強，不同格式數據缺乏一致性，而且傳統的點對點的連接方式由于其開發成本過高，穩定性、安全性不夠，數據交換復雜以及系統維護困難等缺陷，難以從根本上解決信息交換與共享的問題。因此，有必要通過制定統一的信息標準體系，確立科學、規范的信息整合和更新機制，建構起一個集多種開發語言，保障不同處理業務、數據源和應用之間進行信息交換與共享的數據交換平臺，然后再通過應用適配器將不同應用系統連接到這一平臺，同時利用目錄管理模式統一管理數據資源。這樣就借助以應用系統為支點、政務信息交換平臺為紐帶的共享機制，將在物理上分散、孤立的各類政務信息連接起來并形成一個有機整體。由此可知，政務信息交換平臺既可以為不同應用系統提供統一的基礎信息資源、信息交換以及認證授權等服務，又可以保證其相互獨立性和低耦合性，從而提高系統的運作效率和安全性［3］。

政府信息增值服務是政府“再利用”信息資源，形成信息增值產品，從而滿足公眾特定需求的共享方式。隨著公民信息意識不斷增強，其信息需求日趨個性化，這就需要政府加大資源整合力度，逐步引入市場化的開發和利用機制，“再利用”政府基礎信息資源，提升其社會價值，向公眾提供多樣化的信息服務。其中，政府信息增值服務內容是政府信息增值服務的核心，是政府開展信息增值服務的原始要素和基本內容［4］。然而，這些信息資源的實際利用率較低，造成社會資源浪費嚴重。根據2006年浙江省對政府信息資源的調查，省級44個部門3967項政府信息資源共享數據指標中，與非政務部門共享的為209項，占指標總數的5.3%；尚未實現共享的有2096項，占指標總數的52.8%［5］。分析其中的原因，既有政府部門自利性訴求驅動下服務理念的缺位的因素，也有信息技術發展中軟硬件建設的銜接障礙，特別是缺乏相應的信息文化傳統、高效的運作機制和通過市場化模式開發信息資源的經驗的因素，這就導致信息增值服務的規模效益難以發揮。為此，必須促進政府信息資源的深度開發，加強對增值開發與利用工作的管理，建立科學、規范的投入保障機制、定價審核機制和產權保護機制，完善以市場為主導的政府信息資源運行機制，推動商用信息內容服務業發展，鼓勵社會組織開展公益性信息服務，以更好地發揮政府信息的社會價值和服務效能。

當然，通過政府信息公開平臺、政務信息交換平臺和政府信息增值服務等方式促進政府信息資源共享，是以政府數據庫系統作為基本支撐來實現的。如果離開相關數據庫的支持，信息資源共享就成為“無源之水”、“無本之木”。在發展過程中，必須加強數據庫系統建設，糾正目前存在的缺少統一規劃、力量分散和低水平重復等問題，加快數據資源整合步伐，加大標準化數據庫改造力度，重點建設一批具有示范效應、與經濟發展和民生改善休戚相關的公共信息庫，包括經濟、科技、交通、衛生、環境、氣象以及社會保障等方面的數據庫系統，為政府信息資源共享提供堅實基礎。

二、網絡環境下制約政府信息資源共享的主要因素

政府信息資源共享是一項復雜的系統工程，它受到諸多因素及其相互關系的制約。政府作為信息資源的最大生產者、擁有者和使用者，無疑是信息化工作的實施主體，這就意味著政府的管理水平和信息能力直接制約著信息資源共享的實現程度，這兩個方面構成了政府信息化建設的內在制約因素。從環境因素來看，制度環境、社會公眾的信息意識與能力也可以折射出當前我國政府信息資源共享的發展狀況。

由相關政策法律法規組成的宏觀制度環境制約著政府信息資源共享。政策是法律的先導，法律是政策的保障。作為基于某種利益原則而確定的行為規范，它們都是政府宏觀管理的重要手段。當前，我國政府信息資源共享制度仍然存在缺陷，首先表現為政府信息資源的相關管理制度缺位，法律法規對信息化管理體制、運行機制的保障乏力，政府信息公開制度亟待完善，《政府信息公開條例》的法律效力偏低，對公開范圍的界定模糊，可操作性不強。例如其中對于“國家安全”、“公共安全”和“國家秘密”的定義不夠明確，“商業秘密”在《反不正當競爭法》中的解釋是否適用以及對“個人隱私”的理解都缺少明確的法律界定。其次，行政體制的內在缺陷阻礙了信息資源共享機制建設。改革開放以來，傳統體制趨于瓦解，但公民社會并沒有完全形成，我國仍是一個政府主導型社會。在等級制組織結構中，條塊分割、職能交叉、層次過多等缺陷難以根除，實踐中以各個部門為單位管理信息，導致信息分布松散，交互性很低，跨部門流動困難。在相關監督評價機制和責任追究制度缺位的情況下，信息控制有利于維護政府部門既得利益，掩蓋其決策失誤和管理過失，這就促使一些政府機構和官員對信息公開與共享產生抵觸心理。再次是具體制度設計上存在的問題，阻礙了政府信息化的發展進程。如信息化過程中的低水平重復建設問題突出，信息資源閑置浪費嚴重，信息共享缺乏統一規劃和標準規范，除了各式各樣的行業標準，目前我國已有電子政務方面的國家級標準超過800個，標準不統一加大了政府信息資源深度整合的難度；公益性信息服務機制尚未理順，市場化程度比較低，開發利用困難而且成本過高；信息安全保障體系不健全，相關法律制度建設滯后，信息安全面臨嚴峻挑戰。

政府管理水平影響著信息資源共享的實現程度。政府管理水平是管理理念、領導體制、業務素質等方面的綜合體現。在社會轉型、體制轉軌的背景下，我國政府管理水平還有待提高，主要表現在：一是政府工作人員的服務理念和共享意識不強，管理中的人性化取向不夠。受傳統文化的影響和現實利益的趨使，一些政府工作人員特權心理嚴重、思維僵化，對信息資源共享的實際價值缺乏正確認知，加上“民可使由之，不可使知之”的落后觀念影響，使其理所當然地把自己控制的公共信息作為部門私產，導致在信息管理活動中，社會責任感不強，服務觀念淡薄，缺少人性化關懷，一些政府部門甚至通過制定繁瑣的程序來逃避公開與共享信息的義務。二是領導體制不健全，領導能力亟待提高。目前我國施行的政府信息主管（即“CIO”）制度具有自發性、盲目性等問題，政府信息主管的職位設置相當隨意，責任任命的權威性和規范化程度不夠。整體而言，我國的信息主管隊伍的專業化程度不高，人員非常不穩定，特別是政府信息主管隊伍的專業素質遠遠滿足不了崗位的要求。他們中間既懂信息技術又懂業務，既懂應用又懂戰略管理，同時還具備很強創新能力、決策能力、執行能力和溝通能力的人，實在是少之又少［6］。三是信息技術人才的業務素質不高，人才隊伍面臨缺口。在政府信息管理活動中，既需要信息管理專業人才（如CIO），也要大量的信息技術專業人才，如網絡技術人員、程序設計員，他們主要從事信息系統研發、運行和維護等技術工作。從總體上看，政府機構的信息人才隊伍的業務素質不高，其信息技術水平與實際需要相比仍然偏低，而且行政部門的信息技術人才流失嚴重，人才隊伍面臨較大缺口，嚴重制約了我國信息化建設的進程。

政府信息能力是制約信息資源共享的另一重要因素。政府信息能力反映為政府部門對信息資源的采集、組織、加工、處理、檢索、開發、傳播和服務等方面的具體管理和開發利用的能力。政府信息能力主要取決于兩個因素：一是政府信息資源本身狀況和信息網絡的成熟程度，二是政府工作人員對信息技術的應用能力。就目前我國政府信息資源建設情況來看，一方面是政府信息資源總量不足，質量不高，結構失衡。數量的多少影響到政府信息資源共享的廣度，質量的優劣則制約著政府信息資源共享的深度。雖然我國各級政府部門掌握了80%的公共信息，但由于相關主體的信息意識不強，目錄體系建設不健全，政府信息采集、處理、保存和安全保障等機制缺位，政府信息資源管理較為混亂，低水平的重復建設嚴重，信息資源的整體質量偏低。另一方面重硬件、輕軟件，重建設、輕管理的錯誤觀念依然存在，網絡硬件設施在地區間的發展失衡。一般來說，在城市互聯網已成為政府公開與共享信息的主平臺，而在很多鄉村網絡設施建設相對遲滯；在中西部地區，現代化溝通手段缺乏，公眾的接受能力較低，而東部地區信息需求大，利用條件更好，公眾的信息意識和接受能力更強。此外，政府信息資源散布于物理空間，信息共享和業務協同難度較大，特別是缺少統一的戰略規劃和標準規范，物理和邏輯上的隔絕給技術平臺的互通互聯設置了障礙，不利于政府信息資源的共享共用[7]。

另外，政府信息資源共享還受制于公眾的信息意識和能力。在現實中，公眾的信息意識、信息能力以及接觸信息的頻度、方式存在差異，導致出現“數字鴻溝”、“信息隔膜”，其中，既有個體差別，又表現出區域性、群體性特征。經濟發展水平的差距導致了信息基礎設施建設、現代網絡技術發展不平衡，而公民受教育程度的差別使其信息意識和能力存在差距，這又進一步拉大了原有的“信息差”，使政府信息資源共享面臨更大阻力。

三、網絡環境下政府信息資源共享的制度保障

在制約政府信息資源共享的諸多因素中，制度環境是帶有根本性、全局性和戰略性的因素。正如著名學者吳敬璉所說，在信息化過程中，制度重于技術［8］。事實上，政府信息資源共享不僅僅是一種技術性工作，而且是一項復雜的社會管理活動。促進政府信息管理制度化乃是重中之重，也就是說，消解政府信息資源共享的障礙，關鍵是確立并執行一套適合中國國情的信息管理制度。

第一，盡快建立和完善相關政策和法規體系。在信息資源管理領域，信息政策是信息法律確立的依據和指南，信息法律是信息政策發展的固化和總結［9］。從總體上看，當前我國信息管理制度化建設已經步入正軌，并先后頒布實施了一系列規范性文件，如《國家信息化領導小組關于我國電子政務指導意見》、《2006—2020年國家信息化發展戰略》、《中華人民共和國電子簽名法》、《政府信息公開條例》等，但其中存在的問題也應引起重視，例如政府信息管理方面的法制缺位，已有規范性文件的效力偏低，一些信息政策亟須上升到法律層面。筆者認為，當務之急要做好兩項工作：一是討論制定出臺《政府信息資源管理條例》，促進政府信息管理制度化，以適應政府信息化的發展要求。《政府信息資源管理條例》要明確規范政府信息資源共享的責任主體、各部門的職責分工和各個環節的具體工作制度，科學界定政府部門提供共享信息的內容、范圍、時限和程序等，建立信息資源采集、登記注冊、加工、儲存、交換與發布管理制度，進一步完善信息資源共享的激勵約束、監督控制和糾紛處理機制等。二是制定頒布與《政府信息公開條例》相配套的實施細則，并且可以考慮在條件具備時將其上升為《政府信息公開法》。《政府信息公開條例》本身還必須加以修訂和完善，當前重點是彰顯“公開是原則，不公開是例外”的基本精神，對不予公開的內容作列舉式規定，只要信息不屬于除外規定的情形就都應該公開，信息公開的范圍應盡可能最大化，同時重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目和社會公益事業等領域的信息公開；注意理清知情權與隱私權的相互關系，對我國政府信息公開中涉及個人隱私的信息加以確認，可以借鑒發達國家的有益經驗，考慮制定專門的《隱私權保護法》，將保障公眾的知情權與保護公民的個人隱私和商業秘密等合法權益統一起來。

第二，建立健全科學規范的信息管理體制。體制是一種模式化的制度系統，科學的管理體制是管理效率的保證。信息管理體制建設應以領導體制改革為重點。只有確立統一、規范的領導體制，才能形成公共數據“統一規劃、統一管理、共同使用”的共享機制。一是促進政府信息主管法制化、規范化。政府信息主管作為各級政府部門的最高信息資源管理者，主要負責領導、組織和協調的信息管理工作。為推進政府信息主管制度化建設，建議以法規形式明確規范信息主管的職位設置，統一信息主管的任職規格，規定其任職條件和工作職責，并將信息主管納入政府高層管理的決策層。近年，上海、江蘇、北京等地區先后在企業和政府機關試行信息主管制度，為促進政府信息主管規范化提供了重要經驗。二是設立各級政府信息資源管理協調機構。信息共享涉及不同地區、層級的政府，離不開部門間的合作，因此，有必要設立信息資源管理協調機構，如部門聯席會議或管理委員會，建議該機構應由各級職能部門的信息主管組成，其行政級別要高于同級政府部門，以充分保障協調機構的權威性和影響力。三是促進政府信息資源管理決策與執行職能的分離。成功的組織是把高層管理和具體操作分開，以便“各有其使命和目標，各有其行動的范圍和自主權限”，這樣就可以使“高層管理者集中精力進行決策和指導”［10］。建議將信息資源的具體管理工作授權給其他社會組織，政府重點是做好決策和監督工作，實現“掌舵”與“劃槳”職能分離。四是健全信息管理人員的培訓機制。信息管理部門應根據不同職責要求，采取多樣化的培訓形式，對于高層管理者、業務人員和信息技術人員等設計差別化的培訓模式，制定出科學、系統的培訓制度。積極與研究機構、高校合作，不斷變革培訓方式，拓展、深化培訓內容，確保培訓工作的連續性、系統性和實效性。同時，政府還應主動為其服務對象，如社會公眾提供培訓機會，注意創設良好的社會環境。

第三，完善政府信息資源共享的利益協調機制。利益是一切政治行為的根本動因，政府信息資源共享本質就是一個促進信息資源價值最大化并使其在不同組織、社會群體之間合理分配與共同使用的過程。政府信息資源共享過程中的利益協調機制主要包括：一是建立有效的利益調控機制。政府信息資源共享涉及政府機構、社會組織甚至普通公民，共建共享中可能會出現利益矛盾。事實上，政府部門之間的利益沖突與協調機制失靈是“內部共享”存在障礙的癥結之一，政府的自利性傾向和監督機制缺位又加劇了“外部共享”的困難。消解信息資源共享中的利益矛盾，關鍵是建立有效的利益調控機制，即通過確立合理、規范的利益分配機制，建立通暢、有序的利益訴求表達和反饋渠道，運用科學有效的利益調解、監督和控制機制，及時化解利益矛盾。二是形成合理的利益補償機制。政府信息資源共享也是政府部門、其他社會組織和公眾對信息資源權利的博弈過程，作為理性的行為主體，它們都會分析各自的效益，可以說，進行成本與收益核算是組織持久運行的內在動力。就政府而言，不同部門在政府信息資源共享過程中的實際投入往往不平衡。例如，擁有公共數據多的部門可能要付出更大代價，這就需要在經濟核算上協調利益差別，通過建立合理的費用分攤制度，對于投入較大的政府部門作出相應的經濟補償。在進行市場化運作時，要根據“誰投資誰受益”的原則，制定出信息資源開發與服務的鼓勵政策，保障各參與方的利益，不斷強化其參與意愿。三是建立有力的利益約束機制。確保政府信息資源共享各項制度的有效執行，還要建立規范的信息服務系統效益評測和監控體系，拓寬評價主體的范圍及其相關性，科學設計用戶評價的權重，將評價結果納入年度目標管理考核范圍。同時，健全行政責任追究制度，強化違法違紀行為的懲處力度，通過嚴密的制度設計約束行為主體的自利傾向。

第四，加強政府信息管理的標準規范體系建設。當前我國信息標準化建設存在諸多問題，如數據采集、分類、保存和發布等各個環節工作缺乏統一規劃和相關標準，現代標準與傳統標準的接軌困難等。確立標準規范既是信息技術平臺互聯互通的基本前提，也是國外政府信息資源管理的重要經驗，它為各級政府部門之間的業務協同提供了可靠保證。政府部門可以依據信息描述標準、控制詞表和目錄體系對信息資源進行統一管理，及時、準確掌握信息資源的分布情況，利用單一窗口檢索機制快速查詢和定位所需信息，并通過交換體系便捷地獲取信息，從而實現信息資源的交換與共享。政府信息資源共享交換體系標準規范主要包括信息資源分級分類標準、交換格式、信息資源標志符編碼規范、信息資源核心元數據編碼規范、目錄編制指南、目錄體系建設總則與技術框架、技術平臺內部各模塊接口規范和對外服務接口規范、前置交換環境相關規范等。

此外，應進一步完善信息安全保障體系，健全信息安全管理體制。主要包括：加強政府信息安全立法，增強工作人員的責任意識和安全觀念，為信息資源共享提供法律保障；根據“誰主管、誰運營就由誰負責”的原則，落實信息安全工作責任制，健全信息安全監管和通報制度以及應急管理機制，設置信息安全保護等級，完善信息公開審查制度；推動信息安全技術開發與應用，重視涉密信息檢查測評工作，及時消除網絡黑客、計算機犯罪和病毒攻擊等威脅，提高政府信息資源共享的系統防護能力。

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責任編輯呂學文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

D6

A

1007－905X（2011）01－0077－04

2010-11-03

江蘇省社會科學基金項目（08ZZB005）

1.蔣明敏（1982— ），男，江蘇溧陽人，南京師范大學博士研究生，南京信息工程大學公共管理學院講師；2.趙春雷（1980— ），男，山東昌樂人，曲阜師范大學政治與社會發展學院講師。