西奧多?羅斯福對美日危機的管理

榮正通 汪長明

西奧多·羅斯福總統在任期內的最重要外交成果就是平息了美日危機。這次危機不僅奠定了美國在太平洋與日本軍事對峙的格局，還是1921年12月“英日同盟”解體的重要誘因，因此具有很高的學術研究價值。

羅斯福與美日危機的根源

美日危機的根本原因是日本人對《樸茨茅斯條約》的不滿和美國人對日本野心日益膨脹的擔憂。前者與羅斯福在日俄戰爭問題上的失策是分不開的。羅斯福曾經對日本懷有一種非理性的好感，使他被日本支持“門戶開放”政策的表態所迷惑，從而支持它發動日俄戰爭，以打破俄國獨霸中國東北的局面。然而，羅斯福希望俄國勢力被削弱而非完全被排除于遠東的均勢之外。當日本在對馬海戰中取得決定性勝利后，他決心阻止日本取得完全勝利和俄國被徹底打敗。

1905年9月5日，日俄雙方在羅斯福的調停下簽訂了《樸茨茅斯條約》，日本放棄了六億美元的戰爭賠款要求，只得到了半個薩哈林島（庫頁島）。日本民眾因為“同世界最大的陸軍國作戰，內心的不安越甚，對戰利品的夢想也就越發無限度地膨脹起來……期待著痛苦犧牲后的補償”，所以對媾和條約的內容大為不滿，乃至引發了日比谷騷亂事件。由于美國的態度前后不一致，日本人自然會產生反美情緒，甚至遷怒于羅斯福本人。此后，日本為了獨霸南滿而實行“關門政策”，嚴重損害了美國在華利益，加上日本對菲律賓、夏威夷等地的領土野心，美日矛盾的激化已經不可避免。美國已經取代了俄國成為日本的頭號假想敵。

本來越來越多的美國人就對日本的軍國主義擴張感到不安，加州人更是對每年上萬名日本勞工的涌入心存反感。早在1905年，美國西海岸的反日情緒已經不容忽視。當年5月，羅斯福曾憤怒地說道：“這些州的參議員和眾議員去年對海軍漠不關心。他們對日本的敵視態度進行挑戰，并且以他們的行動證明日本人對我們可能采取的任何態度都是正確的，而同時又拒絕采取任何步驟以保護我們自己免受這一強大敵人的傷害。我對此有一種輕蔑的感覺。”

1906年10月11日，舊金山市教育委員會下令把所有日本移民的孩子轉到隔離學校。日本對這種明顯的種族歧視行為反應強烈，東京和橫濱都發生了反美抗議活動，在東京還發生了暴力事件，一些美國教堂被焚。日本報紙強烈呼吁派軍艦到美國西海岸去護僑。10月22日，日本一家報紙《每日新聞》咆哮道：“日本，行動起來！我們的同胞正在太平洋的對面受辱。當我們的偉大海軍將領之一出現在太平洋的另一端時，要打破美國固執的夢想是很容易的。為什么我們不堅持派出軍艦呢？”10月25日，日本政府向美國發出正式抗議。美日矛盾最終由于日本移民問題而爆發，使兩國面臨戰爭的危險。

羅斯福對日本的實力外交

20世紀初的國際社會處于完全的“無政府”狀態，一個國家要確保安全或謀求利益必須通過增強自身實力或者與其他國家結盟。實力外交成為身處安全困境中的國家的必然選擇。羅斯福雖然經常把道德和正義掛在嘴邊，但在本質上是一個現實主義者，信奉實力和平論。他最看不慣的便是沒有實力或執行意愿為后盾的高調。他曾在致友人的信中寫道：“如果要我在鐵血政策與弱勢政策之間作抉擇，我會選鐵血政策，原因是，它不僅較有利于美國，最后也會較有利于全世界。”羅斯福的“大棒政策”是標準的實力外交。

在美日危機爆發后，羅斯福判斷：因為英國需要利用美國的力量來遏制咄咄逼人的德國，所以英國不會支持日本對美國發動戰爭。在排除了對英日同盟的顧慮后，羅斯福認為美國和日本不會真的開戰。不過他也知道危機很嚴重，如果不解決，情況會變得更糟。因此，他一方面盡力追求和平解決，另一方面著手準備戰爭。1906年10月27日，羅斯福要求海軍遞交一份關于美日海軍實力對比的詳細報告。三天后，喬治·杜威海軍上將報告說：美國海軍現在有12艘戰列艦可用，還有4艘正在維修，有8艘在建；日本海軍只有5艘戰列艦可用，有5艘正在維修，有3艘在建。到1907年夏天，美日雙方可用的戰列艦數量之比將是20比12。此外，美國在十幾年前就能獨立制造戰列艦，而日本當時自行建造的2艘“薩摩”級戰列艦還遠未完工，其重要部件還需從英國進口。美國即使遭受暫時的失利，也能通過持久戰擊敗日本。基于美日兩國的軍事實力和綜合國力的對比，羅斯福相信日本政府縱容媒體叫囂對美宣戰，只是想讓美國接受日本獨霸南滿的現實。

在與加州政府的交涉中，羅斯福逐漸認識到美國社會中的種族歧視觀念根深蒂固，作為一個現實主義者，他不得不轉而支持限制日本移民進入美國。更重要的是，羅斯福不希望在這場零和博弈中讓日本贏得威望，而美國卻顏面掃地。因此，羅斯福并沒有無條件的讓日本移民獲得公平的待遇，而是要求日本政府主動限制移民的輸出。在談判中，美國政府堅持將取消種族歧視和控制移民輸出相掛鉤，不斷向日本政府施加壓力。

1907年3月14日，羅斯福在國會的授權下，禁止日本勞工從夏威夷、加拿大和墨西哥邊境進入美國。與此同時，兩國政府達成了一個所謂的“君子協定”：美國取消隔離學校，日本政府則保證不再給到美國的勞工頒發護照。因為雙方都能接受只滿足最低要求的解決方案，所以羅斯福的強硬態度并沒有使危機升級。“膽小鬼”的名聲最終由美日兩國共同承擔，談判變成了非零和博弈。

在達成“君子協定”后，羅斯福一直擔心有人會認為他是迫于日本的戰爭威脅才干涉加州的內政。1907年5月20日，當美日危機再次升級時，他擔心日本會低估美國捍衛國家利益的決心，從而趁著巴拿馬運河還未通航，冒險奪取美國控制的菲律賓、關島和夏威夷等地。羅斯福決定向日本展示實力，即把盡可能多的戰列艦從大西洋調到太平洋。6月17日，美國陸海軍聯合委員會的報告建議在太平洋盡快集中不少于16艘戰列艦。6月27日，羅斯福接受了這個建議，并且要求把戰列艦編隊的調動偽裝成一次訓練行動。

7月1日，紐約的一份報紙透露大西洋艦隊的16艘戰列艦將通過麥哲倫海峽前往西海岸。7月10日，羅斯福在私下首次提到進行一次環球航行的設想。對于羅斯福的設想，日本政府的反應表面上很平靜，大部分日本媒體保持沉默，只有日本通訊社發行的“Japan Weekly Mail”在7月13日表示希望美國艦隊訪問日本以改善兩國關系。事實上，日本正在積極與俄國談判，并于7月30日簽訂了《第一次日俄協定》（含有密約），決定聯手抵制美國染指滿洲。

對于進行環球航行的原因，羅斯福在7月底給一個美國外交官的信中解釋說：“我非常渴望讓日本人意識到我對他們很友善，但是我不怕他們，美國也不會因為他們的威嚇而屈服。”1911年10月1日，羅斯福在另一封信中寫道：“我已經盡量對日本人友好，但是日本人卻認為我害怕他們。到了顯示實力的時候了，因為我對艦隊充滿信心。”1916年2月8日，羅斯福更直白地指出：“戰列艦編隊環球航行的真正目的，是對日本開始萌生的非常丑陋的戰爭談論的答復。這是我所知道的下面這句話的最好范例：‘說話和氣，手持大棒。”

為進一步摸清日本人在戰爭問題上的動向，他派陸軍部部長威廉·霍華德·塔夫脫于1907年10月出訪日本。塔夫脫從日本發回消息說，日本人正為經濟問題所困擾，無力對美國開戰，故“日本政府急切地想避免戰爭”。這堅定了羅斯福實施環球航行計劃的決心。12月16日，由16艘戰列艦以及6艘驅逐艦和輔助艦船組成的“大白艦隊”駛離諾福克海軍基地的漢普頓水道，開始了令世人矚目的環球航行。

當時不少海軍專家都估計日本會乘機襲擊這支艦隊。羅斯福雖不信此論，但仍叮囑指揮官們做好一切準備，以應付各種可能出現的緊急情況。“大白艦隊”在整個航行期間一直處于臨戰狀態，經常進行戰斗演習，防止遭到日本艦隊的偷襲。艦隊甚至還帶了數千加侖的灰色油漆，以便在接到戰斗命令后迅速改變白色的涂裝。

如何應對來勢洶洶的美國艦隊，日本政府一時間難以做出抉擇。因為當一國的決策者由于預計另一國可能會采取某種行動而首先采取防御性的威懾行動時，會被其對手看成是一種進攻行為。1908年3月，日本政府終于決定邀請“大白艦隊”順道訪問橫濱。當清政府派唐紹儀出訪美國后，為了阻撓中美聯合乃至中美德三國結盟，日本桂太郎內閣主動向美國示好，希望盡快緩解美日矛盾。日本許諾將向朝鮮和中國東北移民，不再以移民問題給美國制造麻煩。小村外相也訓令駐美大使高平小五郎“就太平洋問題在適當的時機與美國達成協議”，日本向美國示弱的根本原因在于實力差距太大。

10月18日，美國艦隊駛入橫濱港。美國海軍官兵受到日本方面最友好的接待，規格超過了1905年東鄉平八郎海軍大將的對馬海戰凱旋儀式。上萬名日本學生高唱“揚基進行曲”來歡迎他們，甚至明治天皇也破格露面了。日本輿論界和民間團體中一度流行的那種沸沸揚揚的反美情緒也完全消失了。

在這種友好的氣氛下，美日雙方經過討價還價，在11月30日，也就是唐紹儀到達華盛頓的同一天，締結了《魯特—高平協定》，結束了持續兩年之久的危機。協定表面上提出要保證中國的完整，實則允許日本在中國東北自由行動，建立自己的勢力范圍；日本則保證不侵犯菲律賓、關島和夏威夷，并在中國實行“門戶開放”。羅斯福通過部分放棄“門戶開放”政策和犧牲中國的主權，來滿足日本在東北的戰略和經濟利益，作為對美國國內歧視日本人和排斥日本勞工的補償。他在1910年寫給繼任者塔夫脫的二封信中清楚地表明了這種策略。

羅斯福在美日危機管理的過程中，始終沒有放棄謀求與美國國力相符的利益。面對日本的戰爭邊緣政策，他針鋒相對地派出了“大白艦隊”進行軍事威懾。羅斯福最終承認日本獨霸南滿的現狀純屬無奈。他在1909年讓位給塔夫脫時解釋說：“如果日本要在滿洲遵循與我們相反的方針，我們是不能阻止它的，除非我們準備走向戰爭，而一場有關滿洲的成功的戰爭需要有英國那樣強大的海軍加上德國那樣強大的陸軍。”因為美國有強大的海軍，卻沒有強大的陸軍，所以美國可以迫使日本在移民問題上讓步，可以迫使日本暫時放棄對菲律賓等地的野心，在南滿問題上卻只能對日本讓步。

加州地方政府的干擾

美國是一個聯邦制國家，州政府的權力有很大的獨立性。雖然國家的外交政策的最終決策權在總統手中，但是在管理危機的過程中，總統的決策有時會受到州政府干擾。因為總統和州政府對于同一問題的認識和利益相關程度并不完全一致，所以在管理國際危機時，它們的行動傾向和方式也就并不一定協調。當各州分別按照各自的“理性”行事時，就可能會導致整體的非“理性”。以總統為核心的最高決策層就不得不從全局出發“理性”地制止這種行為。在美日危機中，對羅斯福總統來說，加州政府是他需要反復打壓的麻煩制造者。

舊金山市教育委員會的種族歧視政策雖然滿足了加州民眾的愿望，卻不符合美國在亞太地區的國家利益，而且違反了1894年美日關于保證給予日本移民最惠國待遇的協定。羅斯福對加州一些議員平時反對擴充海軍，現在卻輕率地向日本挑釁的做法怒不可遏。1906年10月27日，他在給兒子的信中寫道：“日本問題讓我很頭痛。加州的那些蠢貨魯莽地向日本人挑釁，一旦發生戰爭，卻要整個國家來承擔后果。”然而根據法律，總統沒有干預各州教育事務的權力。羅斯福只得使用他的影響力進行調解。在1906年12月3日致國會的年度咨文中，羅斯福用了多達1457個英文單詞專門談日本移民問題，對舊金山市政府進行了嚴厲的批評，并暗示要動用軍隊保護日本移民的合法權利。他說：“我將在我的職權范圍內采取一切措施。我能合法地動用的美國所有的力量，包括軍事的和民事的力量。”

1907年2月，羅斯福把舊金山市市長和學校董事會的成員請到華盛頓，一方面壓他們取消隔離制，一方面向他們保證，將通過外交途徑抑制日本的移民浪潮。國務卿伊萊休·魯特在羅斯福的授意下聲稱：對日本人的歧視程度只要達到對中國人的十分之一，就會導致美國與日本的戰爭，而且日本已經做好了戰爭準備。盡管此后美日之間達成了“君子協定”，移民危機卻并沒有徹底平息，加州人對日本人的不滿仍在高漲。1907年5月20日，舊金山爆發了針對日本餐館的騷亂，導致日本報紙再次攻擊美國。日本在野黨領袖公開叫囂對美國宣戰，客觀上加劇了緊張氣氛。6月27日，6個在舊金山的日本勞務中介機構被吊銷營業執照，無疑是火上澆油。同月，羅斯福在給魯特的信中寫到：“我看到一個新的舊金山蠢貨在給我們處理與日本的關系制造麻煩。”

綜上所述，加州政府使美日危機兩次激化，妨礙了羅斯福對危機的管理，使其不可能表現為完全理性。與此同時，這種不符合羅斯福意圖的“有限理性”行為也給他提供了一個對日談判的籌碼。由于加州政府的消極態度，羅斯福始終未能徹底解決種族歧視問題。在他卸任之際，加州的排日風潮又起。加州政府還準備制訂法令，禁止日本人在該州擁有土地，只是由于聯邦政府施加壓力，才使該法未獲通過。

羅斯福對危機的利用

美國是一個總統制國家，同時實行三權分立。因為國會掌握著財政大權，羅斯福為了預算問題經常要與其斗爭。1906年底，羅斯福正好在為如何才能說服國會增加海軍預算而煩惱。1905年12月，羅斯福曾經在致國會的年度報告中說：為了保持艦隊的實力，此后每年只需要增加一艘戰列艦就夠了。但是，羅斯福在1906年就反悔了，美日矛盾的日益加深和同年12月英國劃時代的“無畏”號戰列艦的竣工，使他認為美國海軍需要建造大量的無畏型戰列艦。因此，他轉而支持海軍部關于每年更換和增加2艘戰列艦的計劃。羅斯福的這一矛盾說法給國會內反對大海軍計劃的保守派帶來了反駁的口實。當時，國會只授權在1907年建造1艘戰列艦。美日危機爆發后，羅斯福決定通過夸大戰爭的危險來贏得國會對建造無畏艦的支持。10月27日，他在給一個參議員的信中，先是回顧了愈演愈烈的美日危機，接著提議國會通過建造2艘無畏艦的預算。然而，羅斯福的提議遭到了拒絕。

羅斯福接下來的對策是一方面在1906年12月3日致國會的年度咨文中對日本軍人的素質、戰斗力都不遺余力地加以贊頌，把日本軍人的表現拔高到無以復加的地步。他說：“日本的陸軍和海軍在戰斗力上已證明他們可與歷史上記載的任何人相比。她產生了偉大的陸軍上將和非凡的海軍上將。她的戰士，無論在海上還是在陸上，表現了最英勇的氣概、堅貞的忠誠、對困難和死亡的極度蔑視，這就是忠誠的武士們的特質。而且他們還展示出他們有極高的愛國主義理想。”他這么做的目的就是要嚇唬國會議員，既想說服他們不要支持加州的種族歧視政策，又想迫使他們同意批準每年更換和增加2艘戰列艦的計劃。另一方面，羅斯福在1907年1月向眾議院指出，美國必須建造無畏艦，否則美國的地位將受到削弱。他還提交了一份《關于無畏級戰列艦的技術質量》的文件，說明了發展無畏艦給美國帶來的巨大政治影響。由保守勢力控制的國會與1906年一樣，最后只批準了1艘戰列艦。

在1907年7月初，當日本國內的戰爭氣氛已經逐漸消退時，羅斯福卻下令將亞洲艦隊的所有大型戰艦立即撤回大西洋，并敦促財政部部長將儲存在舊金山的國家儲備黃金轉移到丹佛。這些措施無疑是在警告國會議員們：美國與日本的戰爭一觸即發，日本可能隨時進攻美國的西海岸。7月7日，美國內閣會議上的普遍意見是美日戰爭在巴拿馬運河完工前不可避免，之所以沒有立即爆發，是因為日本還沒有準備好。在這種緊張氣氛下，羅斯福最終決定派出“大白艦隊”進行環球航行。在1913年出版的自傳中，他說：“我的首要目的是要喚起美國民眾的海軍意識，并且動員公眾支持建造更多的戰列艦。”

在民眾廣泛支持擴建海軍的氣氛下，羅斯福開始向國會“漫天要價，坐地還錢”。1907年12月3日，羅斯福在致國會的年度報告中指出：“一年建造1艘最好的和最先進的戰列艦只能使我們艦隊保持它目前的力量，這是不夠的。根據我的判斷，今年我們應當提供4艘戰列艦。”經過長時間激烈的政治斗爭和討價還價，美國國會最終批準了在1908年和1909年每年建造2艘戰列艦的計劃。羅斯福終于走出了他所承諾的一年1艘的被動局面，并且使美國海軍建設與世界海軍發展潮流保持一致。

在美日危機的第一階段，羅斯福大肆宣傳日本軍事力量的強大。這樣做雖然有利于糾正種族歧視政策的錯誤，但是也有打擊美國人信心的副作用。在危機的第二階段，羅斯福在明知爆發戰爭的可能性很小的情況下，卻采取了一系列公開的備戰措施，故意營造緊張氣氛。這樣做事實上引起不少日本人的不快，曾任外相的青木周藏在給東京的報告中明確指出：“羅斯福為了國內政治斗爭的需要，在玩一個危險的游戲。”如果日本政府發生誤判，就會導致危機升級，因而羅斯福的行為對于緩解美日危機來說并不理性。如果從羅斯福與國會為了增加海軍預算而斗爭的角度來看，上述行為則卻是一種符合理性的策略。約翰·肯尼迪總統在管理古巴導彈危機的決策中也考慮過國會選舉的需要。這表明國內官僚政治導致的“有限理性”有可能違背決策者的本意，也有可能是決策者有意造成的。

美日矛盾的焦點包括日本移民問題、菲律賓等地的安全問題、美國的在華利益問題。移民問題只是美日危機爆發的導火索，所以“君子協定”不能徹底解決問題。美日雙方在《魯特—高平協定》中首次就地區安全和利益分配公開達成了一個全面但卻十分脆弱的協議，才暫時緩和了兩國之間的矛盾。1909年2月，即將卸任的羅斯福總統告誡下一任國務卿諾克斯說：美國與日本之間仍存在爆發矛盾的隱患，故在處理對日關系時一定要小心謹慎，同時還應加強海軍以準備應付可能發生的戰爭。此后，美國除了加強在亞太地區的軍事實力，還致力于瓦解明顯威脅美國利益的英日同盟。

在此次美日危機的決策過程中，羅斯福認為限制日本移民的輸入和確保菲律賓等地的安全是最低要求，而日本政府認為維持獨霸南滿的現狀是最低要求。美日兩國根據自身實力的大小來劃分勢力范圍，并以此作為危機管理中的談判底線。危機管理的最終結果對雙方來說盡管不是最理想的，但至少滿足了最低要求，因而是可以接受的。

作者單位：上海交通大學

責任編輯：王封禮