提高地方人大常委會委員履職效能探析
——以H省人大常委會委員履職為例

□ 黃少凌

提高地方人大常委會委員履職效能探析
——以H省人大常委會委員履職為例

□ 黃少凌

換屆以來，全國各省級人大常委會加強了對常委會委員履職的培訓、考核，筆者擬以H省人大常委會委員履職為例，分析新時期地方人大常委會委員履職特點、存在的不足，對新時期如何進一步提高常委會委員履職效能提出一些粗淺的看法和建議。

一、地方人大常委會委員履職的特點

1.自主意識不斷增強，履職更具活力。換屆以來，常委會委員主動圍繞事關國計民生的重大事項和人民群眾關心的熱點難點問題開展調查研究，在代表大會會議期間，積極提交議案和建議。與上屆相比，常委會委員每年提交的建議數量由人均2.3件，增加到人均3.6件，占到代表大會會議期間代表提交建議數量的26%。有16名常委會委員在加強與基層代表聯系的同時，專門深入基層進行相關調研活動，為議案和建議收集素材。同時，委員們更加注重提高議案和建議的質量。針對以往提交的立法議案和建議質量不高的問題，委員們根據自己所在的專門委員會的工作需要，主動加強了有關法律法規的學習，其中有3位委員還專門參加了法律專業學歷教育。

2.方法方式不斷創新，履職更加開放。換屆以來，H省人大常委會建立了委員聯系基層人大代表制度，要求每位常委會委員通過電話、電子郵件、見面等方式聯系2～3名基層人大代表。2009年，有43名委員與所聯系的基層人大代表進行了面談，當面聽取意見，占委員總數的75%，支持和幫助67名基層人大代表解決了履職過程中遇到的難題。隨著委員聯系方式的公開，委員與人民群眾的聯系更加緊密。據不完全統計，2010年以來，有32名委員在工作中接待了63人次的群眾來訪，收到136件人民群眾的來信，并將群眾所提出的建議和信件轉交人大常委會機關信訪部門，跟蹤督辦解決了30多個人民群眾關心的熱點難點問題。信息技術的發展，讓互聯網成為委員履職的新平臺和獲取信息的新渠道，有85%的常委會委員經常上網，察看網絡新聞，并將網絡作為獲取議案和建議素材的方式之一。有3名委員在人民網等門戶網站開通了博客和微博，將自己的履職經歷記錄在博客和微博中，讓人民群眾更加了解委員的履職情況。

3.機制制度不斷完善，履職更加規范。加強地方人大常委會制度建設，是充分發揮常委會委員作用、切實履行職責的重要保證。換屆以來，H省人大常委會陸續出臺了關于加強常委會委員履職的一系列文件，建立了常委會委員履職報告等三項制度。制度規定，常委會委員在每年的3月份以前，要提交上一年度的履職報告，由常委會機關統一編印后，發送給全體省人大代表，以便代表了解和監督常委會委員的履職情況。同時，H省人大常委會為提高常委會會議質量、規范委員出席會議，制定了《加強人大常委會會議質量的意見》，對常委會委員出席會議、請假、提交意見和建議等都作出了明確的規定。這些制度建立以來，常委會委員發言更加積極、提交意見和建議也較往屆有所提高，2008～2010年，常委會委員參加常委會會議出勤率一直保持在95%以上。

二、地方人大常委會履職存在的不足及原因

1.部分委員角色意識不強。在對委員訪談中發現，部分委員將擔任常委會委員作為一種職務，而不是一種職業看待。特別是部分退居二線，轉崗到常委會工作的委員中，有少數委員把到人大工作當做一種退休前的過渡，對人大工作還停留在以前那種“舉舉手、鼓鼓掌”的粗淺認識階段。部分兼職委員把擔任委員僅僅當做榮譽，很少有時間聯系群眾、傾聽群眾心聲，缺乏使命感和責任感。他們對與本職工作或專業無關的議題較少進行相關調研，無法把精力用于人大常委會委員履職。

2.會議履職質量有待提高。參加常委會會議是常委會委員履職的主要方式。在審議政府專項工作報告時，委員關于農業、教育、工程建設等方面的發言比較踴躍，關于環境、社會保障等方面的發言比較少。從H省人大常委會2009年以來12個專項工作報告的審議發言來看，在審議農業產業化、重點工程建設等報告時，發言的委員都在35位以上；而在審議城市污水處理、社會保障等方面的報告時，發言的委員只有19位左右。主要原因是在H省人大常委會委員中，擔任過市、縣主要負責人的比較多，占到了40%。這部分委員基層工作經驗豐富，對政府相關工作比較熟悉，發言能夠切中問題的關鍵，提出的意見和建議很有針對性。但是對于全省全局工作不熟悉，解決的方案多依據于所工作市、縣的經驗。

在審議地方性法規時，對法規文字修改意見多，用法律語言表達意見的少。通過對地方性法規表決案和常委會委員審議發言比較來看，有法律專業背景的委員發言采納的比例高。以就業再就業條例為例，在3次常委會審議中，委員共提出有效修改意見37條，其中26條意見，由從事法律教學或立法相關工作的委員提出。同時，在部分專業性強的地方性法規的審議中，有效意見的數量明顯減少，并且發言的數量也很少。例如在審議氣象條例時，由于委員對氣象工作了解較少，在法規審議過程中，委員從宏觀方面提出的意見較多，涉及專業條文的修改意見少，只能從立法技術、文字等方面提出有效意見。在審議防震減災條例時，討論設定H省建筑物防震指標，大部分委員對于H省當前的建筑標準執行不了解，抗災能力不清楚。

3.議案和建議有待完善。一是委員提交的議案質量有待提高。從2008年以來，H省人大共確定了61件代表議案，其中由常委會委員領銜提出的議案只有9件，占全部議案的14.8%。這9件議案由4位委員領銜提出。委員提交議案數量少，部分委員提出的議案由于缺乏案據和可行的方案，立案率低。二是委員提出的建議和意見缺乏全局觀念。通過分析委員近3年來提出的100件建議和意見，委員建議存在“三多”的現象：要求解決具體司法案件的建議較多，關于農業、教育等民生方面的建議較多，為地方發展爭取資金和項目的建議較多。部分委員依據個人調研提出的建議，由于調研不全面，選取的調研數據缺乏代表性，導致委員提出的建議缺少可操作性。

4.兼職委員占有的信息資源不足。委員履職從某種意義上講就是決策。要做到決策的科學化、合理化，就應掌握足夠而又可靠的信息。常委會委員參與立法、監督工作的信息主要來自兩條途徑：一是通過參與地方人大常委會通過組織執法檢查、立法調研、專項調查、座談會等方式，獲取信息和資料。二是常委會委員自費或者利用出差的機會開展調研活動。據統計，H省人大常委會和各專門委員會2009年組織的各種調研活動達到了70余次，有200多人次的常委會委員參與，但是專職委員參與的次數是兼職委員的1.7倍。由于大部分兼職委員是本單位的業務骨干或者是學科帶頭人，工作任務比較多，參與常委會組織的調研和視察活動的機會少，信息獲取不足，從而使常委會委員缺乏從多元方案中權衡選擇的條件，只能依據有限的資料，憑自己的經驗去判斷作出選擇，進而影響了常委會的履職效能。

5.委員履職缺少約束機制。無論是H省人大常委會制定的常委會履職規定還是其他各省級人大常委會制定的相關制度，都是把參加常委會會議次數和參加調研活動的次數作為考核的重點，對于委員提交的議案和建議沒有作出量化規定，對于委員審議發言時間和次數也只是作出原則性的要求。由于缺少有效制度約束，常委會委員的履職更多還是依靠自身的責任意識。

三、提高地方人大常委會委員履職效能的對策和建議

1.建立對委員履職的監督激勵機制。可探索建立部分人大代表評議常委會組成人員工作制度，對委員的綜合素質、議政能力和工作實績作出公正公開的評價，樹立常委會組成人員的光榮感和責任感。提高常委會工作的透明度，將網絡直播和公民旁聽常委會會議常規化。在不影響常委會委員審議的前提下，適當邀請公民旁聽常委會分組審議或聯組審議，使常委會工作在代表和人民群眾的監督下得到提高，更好更有效地發揮作用。

2.完善委員與代表定期聯系機制。當前，地方人大常委會都建立了常委會委員聯系基層人大代表的制度。這種制度在執行過程中呈現出單項溝通的特征——即委員主動聯系基層人大代表多，而基層人大代表很少主動聯系委員。以H省人大常委會為例，2009年，H省人大常委會委員與基層人大代表的聯系，平均只有2.3次。加強基層代表與委員溝通聯系，成為提高常委會委員履職效能的基礎性工作。首先要通過增加列席常委會會議代表人數的方式，分批邀請與委員聯系的代表列席會議，以座談會的形式加強雙向交流。其次，常委會機關要組織常委會委員定期通過網絡等媒體與人民群眾和人大代表加強聯系。通過加強人大常委會委員與人民群眾和代表的緊密度，暢通常委會委員了解社情民意的渠道，讓常委會委員在審議政府專項工作報告、制定地方性法規時，更好地體現民意。

3.為委員的履職提供保障。在審議專業性較強的地方性法規和政府專項工作報告時，可以邀請專家學者提前為常委會組成人員進行相關的知識講解，特別是要加強預算審查等財經專業知識的培訓，提高常委會委員預算審查能力。要加強與兼職委員所在單位的聯系，確保兼職委員履職的時間和物質保證。常委會在安排相關執法檢查、立法調研等活動時，應該與兼職委員進行溝通協商，盡可能多安排兼職委員參加，暢通兼職委員獲取信息的渠道。

4.改進和完善地方人大常委會服務機制。強化地方人大常委會研究部門的服務功能。當前地方人大常委會的研究機構主要是研究室。它們的規模相對較小，主要是為常委會領導撰寫講話稿件和從事一般的調研工作與服務，也不直接為常委會委員服務，因此無法為委員履職提供有效的立法、監督、決定重大事項的信息。要轉變地方人大常委會研究機構的服務方向，根據年初的常委會工作要點和計劃，聘請相關學科的專家學者參與，以負責的態度，向常委會委員提供準確、客觀、及時的研究報告，為常委會委員提供信息保障。

（作者單位：湖南省人大常委會辦公廳）