臨“震”不亂，日本為什么能？

本刊記者 董彥

臨“震”不亂，日本為什么能？

本刊記者 董彥

震后4分鐘宣布成立緊急救災司令部；震后不到半小時內急救災司令部第一次會議召開；內閣官房長官枝野幸男109個小時不眠不休，每兩小時召開一次新聞發布會……高效、完善的救災應急體系成為了災難中日本民眾臨“震”不亂的重要安定劑之一。

日本列島正好處于亞歐板塊和太平洋板塊之間的交界處，整個國土中有62%為山地和火山地區，由于其特殊的地理位置，使日本自古就是一個容易受到地震、臺風、火山爆發、海嘯等自然災害侵襲的國家。

根據日本政府發布的《防災白皮書》的記錄，日本發生的災害在世界上所占的比例是：里氏6級以上的地震次數占20.8%，活火山數量占7.0%，死亡人數占0.4%,經濟損失占18.3%，而國土面積僅占世界的0.25%。

防災體系中的憲法

1945年日本戰敗投降，整個社會逐漸恢復正常運轉。但當時還處于一片狼藉的國土經常遭到地震等災害的侵襲，民眾的生活雪上加霜。據資料記載，“昭和20年代到30年代前半期（1945年至1960年前后），幾乎每年都頻頻發生數百人上千人死亡的災害”。為了減少自然災害造成的損失，日本開始著手從各方面制定災害應對體系。

日本于1961年頒布了《災害對策基本法》，這可以被視為日本應對所有災害的根本大法。它同時明確了國家、地方公共團體和個人必須承擔的義務和責任。

根據《災害對策基本法》，日本政府于1963年設置了中央防災會議，全國的防災工作都統一到了中央防災會議的領導下。由會議按照《災害對策基本法》的要求，制定國家“防災基本規劃”，作為防災領域最高層次的行政規劃。各個指定行政機關和公共機構再根據基本規劃中的要求制定防災業務規劃；各級地方政府也成立地方政府防災會議。災害發生時，受災地方設立的災害對策本部，統一進行防災救災工作。中央政府則根據災害的規模決定是否成立非常災害對策本部或緊急災害對策本部，負責整個防災救災工作的統一指揮。據此，日本人從中央到地方建立起了一整套防災指揮體系。

在《災害對策基本法》頒布后，日本的防災體系建設進入了一個全新的發展階段。先后制定了《應對重大災害特別財政援助法》（1962年）、《防災基本計劃》（1963年）、《地震保險法》（1966年）、《關于支付災害撫恤金的法律》（1973年）、《活動火山對策特別措置法》（1973年）、《石油等災害防止法》（1975年）、《大規模地震對策特別措置法》（1978年）等法律。日本的防災法律體系也在幾十年間逐步建立并完備起來。

根據日本專業的“氣象災害年表”統計數據，自1960年至1995年的35年間，日本發生的自然災害都沒有造成重大損失。可以說，以《災害對策基本法》為“憲法”的日本災害對策體系建設取得了很大的成功。

地震防災情報系統

但危險往往都在人們認為安全的時候發生。

作為當局者，日本人似乎覺得地震等自然災害已經被自己完善的防災救災體系所馴服，防災意識逐漸淡弱了。就在此時，1995年的阪神大地震就險些震塌日本：作為日本重要的工業基地和全國第二大港所在地的阪神地區，未被列入日本防震網絡的重點監控區域。但偏偏就在這個人們認為最安全的地區，卻發生了僅次于此次“3·11”地震的日本近現代史上最慘重的災難性地震。

錯誤接二連三。當防災體系失靈的同時，日本的救災體系也未能像過去那樣高效運轉。受災情況的具體報告在地震發生的5個小時后才被送到日本首相手中，也就是說，日本的首相在災難的危機關頭竟然成了信息空白地帶，也就根本談不上如何指揮搶險救災工作了。

一向以救災應急高效著稱的日本政府為何在阪神大地震中反應如此遲緩？據后來的《阪神大地震震災對策國際綜合檢討報告》披露，其中主要原因是“災害情報信息的收集工作和傳遞工作做得不好”。對此，日本在震后首先整頓了情報收集體系和聯絡體系。1995年2月，內閣會議決定強化大規模災害發生時的第一次情報收集體制，并配置與內閣首相等聯絡的情報聯絡體制。同時，國土廳則把日本的地形、地基狀況、人口、建筑物、防災設施等情報與電腦上的電子地圖聯系起來管理設置了DIS系統，即“地震防災情報系統（Disaster Information Systems）”。1996年5月又組建了24小時全日制的內閣情報匯集中心，目的是一旦發生大規模災害，可以及時將緊急情報報送到相關的政府部門處理。同年底，日本又建成了中央與地方之間的緊急聯絡通訊網，進一步強化了中央防災無線通訊系統。

另外，日本氣象局在全國設置了3000多個監測點，形成了一個覆蓋全國的地震監測網絡。這個新建成的網絡不僅能夠自動監測4級以上的地震，而且還能夠在地震后30分鐘以內測算出房屋倒塌及人員傷亡數目。這不僅大大增強了日本對地震的預測能力，而且還能使政府在震后最短時間內迅速、準確地掌握震源地、震級和災情大小，為震后的救災應急決策提供可靠的信息。

對地震隨時嚴陣以待

阪神大地震讓日本人意識到從各方面系統地補充和修改災害對策體系已經變得極為迫切。

阪神大地震發生的當年，日本就開始著手完善災害應對的法律機制。其中，首當其沖的就是對日本防災救災的“憲法”《災害對策基本法》進行了修訂。其針對地震中與災害應急息息相關的車輛通行等問題作了完善；明確了內閣首相有權不經過內閣會議而直接設置非常災害對策本部；受命參加災害派遣的自衛隊官員授予必要的權限等。

此后五年中，日本還陸續出臺了《城市公園實施令》、《地震防災特別措施法》、《大規模地震對策特別措施法》、《災民生活重建支援法》、《核災害對策特別措施法》等。這些法律在原有法律體系的基礎上，非常細致地完善了日本災害對策體系。如日本根據《地震防災特別措施法》，于1995年新成立了地震調查委員會。該組織設在文部科學省地震調查研究推進本部內，成員由15名學者和相關官員構成，負責收集、整理和分析相關機構針對地震活動的調查。他們每月都要召開一次例會，用以評估上月的地震活動現狀。

另一方面，2001年日本進行中央行政機構改革重組時，又將一直以來承擔防災事務處理的國土廳防災局直接置于內閣之下，并在內閣成員中新設了一名防災擔當大臣，其職責除了掌管防災事務，在災時還兼任國家非常災害對策本部的本部長和緊急災害對策本部的副本部長（本部長由內閣首相擔任）。由此，首相成了日本防災救災的第一責任人，官房長官則一般出任防災擔當大臣。

本次日本9級特大地震發生于東京時間3月11日14時46分；14時50分，日本首相菅直人于地震后4分鐘宣布成立緊急救災司令部；15時14分，地震后不到半小時內緊急救災司令部第一次會議召開；截至11日晚間，位于首相辦公室的緊急救災司令部總計召開不同級別、不同主題會議十余次；12日凌晨，緊急救災司令部已向東北部災區調派8000名自衛隊成員、300架飛機、40艘艦船；菅直人要求內閣官房長官枝野幸男每兩小時召開一次新聞發布會，讓公眾知曉最高災害對策機構針對災情的應對信息……

可以說，高效、完善的救災應急體系成為了災難中日本民眾臨“震”不亂的重要安定劑之一。

阪神大地震

1995年1月17日凌晨5：46分，兵庫縣南部城市淡路市爆發的7.3級大地震持續了20秒。瞬間，震源附近10萬余座房屋倒塌，另外約有185000座房屋被嚴重損害，6343人被倒塌的房屋壓死，其中，離震源最近的神戶地區共死亡4600人。另外，地震還造成415000多人受傷。阪神大地震造成日本直接經濟損失達1000億美元，約占當時日本GDP的2.5%。

（感謝姜演對本文的大力幫助。）

左 2004年9月1日，在日本橫濱舉行的防震演習中，日本自衛隊隊員正在救助地震“傷員”。當天是日本關東大地震發生81周年紀念日，也是日本一年一度的防災日，日本全國各地紛紛舉行了大規模防震救災演習

上 2005年9月1日是日本全國“防災日”。日本全國超過一百萬人參加了各種防災訓練。其中當局首次組織了“設想東京遭到垂直下陷型地震”的防災訓練。日本全國的學生，公司職員以及警察等均參加了防災訓練，內容包括如何在海嘯來襲時安全逃離，以及如何在發生強烈地震時安全逃離