住房公積金風險分析與管理對策

○ 譚臻 劉巖

住房公積金風險分析與管理對策

○ 譚臻 劉巖

住房公積金運營風險的控制和管理，是公積金行業過去、現在乃至將來所面對的重要現實問題。只要進行經營活動，就會有風險存在，特別是從事資金的經營和管理活動，出現風險的幾率會更大。美國花旗銀行主席沃爾特·威斯頓有一句名言：“事實上銀行家從事的是管理風險的行業，簡單地說，這就是銀行業。”住房公積金運營和管理，從歸集角度看帶有政策性，從運用、核算、管理角度講就是一種金融活動。無論是公積金的提取、核算、委托貸款等前臺操作業務，還是合同、信用、法規及代辦機構等，每個環節都存在著風險。如果不能有效控制風險，將會給上億職工繳存的數萬億住房公積金造成損失。因此，研究、預防、控制、管理住房公積金風險是當前的迫切需要，對確保住房公積金的安全運營、科學發展和保障職工利益具有重要意義。

一、住房公積金風險分類及表現形式

1、信用風險

信用風險是指因交易對手可能無法履行責任而遭受損失的風險。住房公積金信用風險主要存在三種情況：（1）騙提公積金，即住房公積金繳存人偽造購房材料、貸款材料騙取本人公積金，或偽造證件、假冒他人騙領他人住房公積金；（2）借款人有套取貸款、假手續借款、惡意不還款等；（3）開發商承諾擔保最終無法履行等。

2、市場風險

市場風險是指房地產市場價格起伏及國家房地產政策、利率等方面的調整，給公積金行業帶來的風險，主要包括：（1）市場價格風險。房地產價格受供求關系、經濟形勢影響出現大幅度下跌，將導致貸款抵押物貶值，造成住房公積金貸款風險。（2）流動性風險。主要是指公積金管理中心貸款發放過大、公積金提取也隨之增大，從而導致的資金頭寸緊張，發放的個人住房貸款債權流動性差等產生的風險。（3）政策性風險。主要是指由于受到國家宏觀調控對房地產市場和信貸政策、貨幣政策、利率政策等金融政策的調整，給公積金行業帶來的風險。

圖1 住房公積金風險分類

圖2 全國歷年公積金歸集、提取和余額增長示圖

3、操作性風險

操作性風險是指因不完善或有問題的內部程序、人員及系統或外部事件而造成損失的風險。近幾年，公積金行業出現的案件均與操作性風險有關系。主要包括：（1）委托代辦風險。由于公積金管理中心不具備金融職能，辦理存款、貸款及結算業務等均委托銀行代辦，時常發生滯留、轉移、挪用公積金的情況，給住房公積金造成無法估量的損失。（2）內部管理風險。主要是指中心內部制度不健全、或有制度但執行不到位，為違規提取、貸款和違法犯罪有可乘機會，導致中心蒙受損失的風險。（3）結算風險。是指辦理公積金繳存、提取及貸款發放回收等資金核算環節，以及辦理公積金劃轉、資料變更等前臺業務（包括來自代辦銀行方面），由于沒有按照規定或操作不當造成的風險。（4）信息系統風險。主要表現為技術軟件、硬件可靠性不強而發生的系統風險。（5）員工風險。是指由于員工業務素質、職業道德等方面因素，導致在業務辦理過程中沒有嚴格履行業務規定、審批程序而產生的風險。（6）合作伙伴風險。是指合作伙伴不合作或產生糾紛而導致的風險。（7）合同風險。是指中心委托證券公司購買國債，與證券公司簽訂《國債代購協議》合同而帶來的風險。

二、住房公積金行業風險管理現狀

（一）住房公積金業務的發展狀況

全國現有公積金管理中心343家，截至2010年10月末，全國住房公積金繳存職工達10,231.51萬人，公積金繳存總額為31,170億元，繳存余額達17,107億元；累計發放住房公積金個人貸款1,330.6萬筆，發放金額17,762億元，個人貸款余額達10,402億元。圖2和圖3顯示了全國公積金業務增長的情況。從近年來的統計數據看，公積金歸集余額以平均每年40%的速度增長，個人貸款余額平均每年增長50%，發展速度遠遠快于銀行業。注：圖中反映的2010年數據為預測數。

（二）住房公積金行業風險管理和監管現狀

住房和城鄉建設部住房公積金監管司是住房公積金的監督管理部門，即負責制定住房公積金繳存、使用、管理和監督制度、擬定公積金政策和發展規劃并組織實施，又負責監督全國住房公積金和其他住房資金管理、使用和安全等；下設三個處室，現有編制9人；各省建設廳下設住房公積金監管處，編制基本均為3-5人，部省兩級專職監管人員不足100人，尚有20個省（自治區）沒有設立獨立監管機構。如此薄弱的監管體系和監管隊伍，要監管全國343家社區中心、上萬億的資金運營、約3萬從業人員的經營活動是不現實的。僅負責日常的業務工作及政策的制定指導等已經是非常不易，行業的風險管理和監督控制根本力所難及。全國現有的城市中心，由于沒有行業法規文件可以遵循，內部機構設置不盡相同，大部分中心從成立初就沒有內部稽核部門的編制；一部分中心內部至今也沒有設立獨立的監管部門，缺乏自我制約機制。

（三）存在的主要問題

目前，公積金行業的資金規模相當于資產總規模排名前十位的招商銀行，遠高于非銀行金融機構和小規模股份制銀行。長期以來，如此大規模的資金一直由事業單位以行政化手段管理，在安全性、流動性、保值增值及管理運營等方面存在著諸多問題，尤其是住房公積金行業由于監督管理體系、風險管理制度的不健全，僅靠各地中心主任及領導班子成員的工作責任心、對事業的責任感，靠干部員工的道德品行、法制觀念來控制資金運作風險。

與國內外銀行業風險管理相比，公積金行業存在的主要問題是：（1）公積金宏觀監管體系薄弱，監管法規制度不健全。監管的機構不健全，監管隊伍嚴重不足，公積金決策、監督、約束和激勵等法規制度缺乏。（2）公積金管理中心尚未建立科學有效風險管理機制。缺少科學、有效的控制風險的組織結構；在決策層、業務操作層、支持保障層和監督層等各個層面尚未形成有效制衡，風險管理基本屬于初級階段。（3）全員風險管理意識比較薄弱。缺少風險管理文化建設和全員風險管理意識教育培訓，部分中心領導及業務人員對風險的管理認識嚴重不足。（4）內部稽核和內部控制體系尚不健全。多數中心尚未設立獨立的內部稽核審計部門，尚未建立有效的內部控制管理體制，內部控制核心的五個方面：內控環境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監督等在中心目前的管理體制中難以執行到位。（5）尚未建立現代風險管理工具體系。對業務數據掌握不完備，缺乏信息化系統，對交易系統基本無法控制，缺少內部評級系統、風險監控系統、覆蓋各種業務的全面風險管理評價體系。（6）績效和風險管理激勵機制尚屬空白。

（四）啟示

與國內外銀行業風險管理模式相比，對公積金行業的啟示是：（1）公司治理結構是確保銀行的風險管理、有效控制的基礎平臺。公司治理是現代企業制度中最重要的組織架構。股份制商業銀行公司治理結構規范了銀行應建立股東大會、董事會、監事會、高級管理層等機構為主體的組織架構和保證各機構獨力運作、有效制衡的監督約束體制。這是確保各項風險控制措施是否有效發揮的基礎平臺。有了這個基礎，才能談得上真正意義的風險管理、風險控制，確保銀行經營高效運營。（2）公積金行業是以事業單位的行政手段管理公積金的存款、貸款及結算業務，即以行政職能管理金融業務，從制度定位上就缺少風險管理及監管；由于沒有金融功能，公積金業務只能依附委托銀行及代辦機構，使得公積金業務的風險管理、控制環節錯綜復雜，風險隱患較多。（3）研究住房公積金行業風險防范與監管，首先應明確住房公積金的管理體制、營運模式以及機構的定位，兩者是相對應的。在現行事業單位的定位下，只能采用行政手段監管；在現行的委托代辦體制下，任何有效的監管方法、手段都是無法監管到位的。所以，加強住房公積金的風險防范、風險監管，必須改革創新住房公積金的管理體制和運營模式，以順應經濟社會發展和住房公積金事業發展的需要。

三、住房公積金風險防范與監管對策

（一）住房公積金制度新的定位設想

住房公積金制度建立之初定位是服務于住房制度改革，建立長期穩定的住房資金來源，解決城鎮住房建設資金短缺、居民住房消費能力不足的問題，推進住房制度從實物福利分配向貨幣化分配轉換，逐步建立住房市場化機制。經過近20年的發展和努力，我國新舊住房分配體制轉換已經完成，市場化機制已經確立，標志著住房公積金制度初期目標任務業已基本完成，在這一轉換過程中，住房公積金發揮了重大的作用。然而，隨著我國經濟社會快速發展和城市化進程不斷加快，住房保障已成為中央和地方政府關注的主要社會問題，而資金短缺一直是制約住房保障建設的關鍵因素，單憑財政性資金，是杯水車薪，而商業信貸資金受資本逐利驅動，不可能投放到不賺錢或微利的住房保障領域，這也正為住房公積金發揮政策性作用提供了有利時機。

據測算，到“十二五”期末，全國住房公積金歸集總額將達到6.68萬億元，歸集余額達到3.5萬億元，比目前國內排行第五位的交通銀行資產總量還要大。如果把如此龐大、穩定的低成本的資金，通過靈活的信貸政策和差別利率政策，為社會中低收入群體解決住房資金問題提供多方位支持，將對我國的住房保障建設起到重大的推進作用。作者認為，這就是住房公積金制度現在和今后一定時期內的新定位。

長期以來，如此大規模的資金一直由事業單位以行政化手段管理，在安全性、公平性、流動性、保值增值及管理運營效率、監管等方面存在著諸多無法解決的問題，究其原因大多應歸屬制度和體制所固有的問題，也是住房公積金管理者后天所無法改變的。這既不符合資金運營與管理的內在要求，也嚴重阻礙了行業的生存與發展。如若提升住房公積金在住房保障上的作用，就必須遵循資金運作的客觀規律，對現行的管理體制和運營模式進行改革，保留其政策性特色，賦予管理機構相應的金融職能，實行完全的獨立運作與管理，推動管理機構從行政化向企業化轉變；同時建立行業融資平臺，并與人民銀行資金市場相連接，拓寬融資渠道，提高資金的使用效率；建立健全與之相適應的獨立的監管體系，方能確保住房公積金的高效、安全運營。

（二）建立住房公積金統一監管架構體系

建立全國統一的住房公積金決策監管架構體系，從國家宏觀層面上設立全國住房公積金決策管理委員會，其下設立“國家住房公積金監管局”，在各省設立住房公積金監管分局，監管分局是監管總局的直屬機構，行政、人事實行自上而下的垂直管理，配備與業務發展相適應的監管隊伍，全面負責對全國住房公積金政策、業務、法規、高管人員等進行直接監管。

（三）健全完善住房公積金行業風險管理制度體系

當前，迫切需要制定“住房公積金行業監督管理法”，通過立法，規范住房公積金監督管理行為，防范和化解公積金行業風險。建立健全“住房公積金行業行政許可事項” 、“住房公積金高級管理人員任職資格許可” 、“風險責任追究”、“風險管理激勵機制”等規章制度，明確各級職責和權限，提高風險管理意識。同時，借鑒銀行公司治理結構的理念，規范社區中心內部機構設置，使其更加科學、規范，有效防范風險。

（四）住房公積金管理中心建立風險管理自我約束機制

1、建立科學、有效的風險管理組織體系。決策層、業務操作層、支持保障層、監督管理層相互制約，各機構或部門獨立運作、相互制衡，實現三道防線的風險管理。建立中心首席風險官制度，協助中心負責人主抓風險管理等。

2、建立內部控制管理機制。根據公積金業務特點，建立內部控制管理制度及評價標準，制定業務控制操作流程、風險控制點；對重要風險崗位實行必要的分離政策。定期開展內部控制執行情況的稽核評價，并將評價結果納入績效考核分配。

3、建立內部稽核審計部門，賦予其獨立監督職能。明確稽核部門的職責定位，制定稽核審計作業流程，建立稽核審計報告垂直路徑，稽核報告直接上報中心主任。開展專項業務稽核、重要崗位經濟責任審計、內部控制審計稽核評價等，查找中心內部制度、體制方面存在的風險隱患和漏洞。

（五）建立計算機風險管理系統

全國住房公積金總量將不斷壯大

公積金風險管理計算機系統設置三個層面：（1）屬于交易和操作的風險管理層面（前臺業務）。如貸款發放金額系統最高額的限制、公積金卡使用可作為辦理各種業務時有效身份的識別，均可有效控制操作風險；（2）風險應用的層面。通過把第一層面各種數據、信息進行加工、處理、分析，來形成對公積金信用風險、市場風險和操作風險管理具體的應用，如貸款風險預警系統等；（3）更高層面。通過在第二個層面各種數據的分析、評估，形成風險管理的報告，掌握各種風險的苗頭和變化趨勢，以便于中心管理層采取有效的管理措施。

（六）營造住房公積金行業風險管理文化

提高公積金風險意識和加強風險文化建設是風險管理的根本。因此，應加強公積金行業全體員工的職業道德教育，強化中高級管理人員尤其是中心主任的風險管理意識和風險控制能力，正確認識公積金業務發展和風險管理的辨證關系，切忌忽視風險的新業務開發和操作。風險管理人員要在研究市場、研究業務的過程中研究風險及風險管理，樹立為更好地促進發展的風險管理理念。通過各種途徑和方式，培育與業務發展相協調、相促進的公積金行業的風險管理文化。

隨著時間的推移，全國住房公積金總量將不斷壯大，若繼續保持公積金行業現有事業單位定性、現有行政手段、現有行業功能、現有監管機構、監管人員、監管模式和手段，在國內及國際金融和房地產業跌宕起伏的多變環境中，不可能不出現風險。一旦出現風險就將是系統風險，且風險將無法控制，最終結果使成千上億職工的住房公積金面臨損失。如何監管好住房公積金的風險，不僅應引起公積金行業的各級監管領導、中心主任、從業人員的深思，也是公積金人不可推卸的歷史使命！（本文作者系大連市住房公積金管理中心主任、教授研究員級高級會計師、經濟學博士；大連市住房公積金管理中心稽核處處長）■