擁堵的非均衡誘因

文/鄧聿文

擁堵的非均衡誘因

文/鄧聿文

“十二五”時(shí)期，以均衡發(fā)展戰(zhàn)略所體現(xiàn)的共同富裕必須提上政策議程，這是還富于民的需要

隨 著城市化的快速推進(jìn)，中國一些大城市也日益陷入交通擁堵之中。擁堵不僅造成時(shí)間和成本的浪解決交通堵塞問題，讓人們愉快地在一個(gè)城市工作和生活，是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。費(fèi)，也影響人們的心情，從而給社會(huì)造成不必要的麻煩。

“堵城”北京

現(xiàn)在，一些城市推出或擬推出的治堵措施，給人的感覺是本末倒置。按照這些方法去治堵，不但解決不了擁堵問題，還會(huì)加重廣大車主不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)。在這方面，最為典型的就是北京。這些年，北京為治堵投入了大量的資源和時(shí)間，然而效果并不理想。尤其是近幾年實(shí)行的一些措施，如尾號(hào)限行等，自實(shí)施之日起就一直存在爭(zhēng)議。限行不僅剝奪了車主的自由出行權(quán)，而且造成了交通擁堵改善的假象，實(shí)際上誘導(dǎo)了更多的購車需求。

考察北京成為“堵城”的原因，首推規(guī)劃失誤，以及與此有關(guān)的公共資源和公共設(shè)施在全市配置的不均衡。北京這些年在城區(qū)周邊建設(shè)了十多個(gè)大型居住小區(qū)，每個(gè)小區(qū)的人口都高達(dá)十幾、二十萬，但它們基本都成了“睡城”，而這些小區(qū)通往城區(qū)的道路也是全市最擁堵的路段之一。其次是紅綠燈設(shè)計(jì)的不合理。北京大院多，幾乎每個(gè)院門口都設(shè)有紅綠燈，有時(shí)甚至在一條不長的路段上設(shè)有兩三個(gè)紅綠燈，從而造成這些地段堵車嚴(yán)重。第三是高速公路收費(fèi)站點(diǎn)的不合理布局也影響行駛。隨著城市的快速擴(kuò)張，原來是城鄉(xiāng)結(jié)合部甚至農(nóng)村的地區(qū)現(xiàn)在也變成了城區(qū)，但早先修建的高速公路收費(fèi)站點(diǎn)并沒有往后移，由此造成車輛都走輔路，從而使得高速公路周邊的道路經(jīng)常在高峰時(shí)段發(fā)生堵車。

近年來，北京的治堵思路不是在上述幾方面入手，著力于調(diào)整城市的總體規(guī)劃，力求做到公共資源配置的大體均衡，而是指望采用限行、限購和開征擁堵費(fèi)、提高停車費(fèi)等所謂的行政和經(jīng)濟(jì)手段來解決擁堵問題，反映出北京的治堵思路已走入誤區(qū)。想真正解決擁堵問題，主角必須換位，由交管部門主導(dǎo)換成市政府主導(dǎo)。因?yàn)楸本┑目傮w城市規(guī)劃和功能紊亂是由北京作為首都所處的特殊地位而造成的，并非僅僅自身城市規(guī)劃不科學(xué)之故。具體來說，北京的擁堵之嚴(yán)重，與中國非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，或者毋寧說，是這一戰(zhàn)略的產(chǎn)物與直接反映。

非均衡發(fā)展的苦果

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。就中國改革初期的情況來說，除了缺資金、技術(shù)、市場(chǎng)以及處于普遍貧困這些共性因素外，各地在自然稟賦、地理區(qū)位以及人文特點(diǎn)等方面存在極大差異。這一背景決定了中國只能選擇非均衡的發(fā)展道路，如果把有限的財(cái)力撒芝麻一樣全面鋪開，最后只能是大家都窮。而中國非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的基本特點(diǎn)，是以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，以發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)為出發(fā)點(diǎn)，形成了包含區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展、中性發(fā)展和結(jié)合發(fā)展在內(nèi)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略模式。在此戰(zhàn)略影響下，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)逐步以東部沿海地區(qū)為主，由此帶來了沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速增長和繁榮。自20世紀(jì)90年代以來，隨著地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求越來越迫切，形成了新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，即實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部崛起，實(shí)行東西互動(dòng)，帶動(dòng)中部，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。而北京作為首都，無論從哪個(gè)角度講，“先行先富”都少不了它。

雖然非均衡發(fā)展戰(zhàn)略契合中國初級(jí)階段的國情，也取得了相當(dāng)大成功，但這一發(fā)展戰(zhàn)略也帶來了不少弊端，貧富懸殊就是其中之一。它也不可避免地反映在北京與周邊省市的關(guān)系以及北京內(nèi)部的發(fā)展差距上。按照區(qū)域發(fā)展的增長極理論，在某一特定的經(jīng)濟(jì)空間存在著若干經(jīng)濟(jì)中心或極，它會(huì)產(chǎn)生類似磁極作用的磁力場(chǎng)。增長極的形成一般是通過具有創(chuàng)新能力的主導(dǎo)企業(yè)在某些地區(qū)聚集而形成的一個(gè)集生產(chǎn)、科技、人才、金融等多種經(jīng)濟(jì)功能于一身的經(jīng)濟(jì)中心，并具有兩方面的效應(yīng)，一是極化效應(yīng)，即向心力，在極點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)極點(diǎn)的自我發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)能力；另一是擴(kuò)散效應(yīng)，即離心力，增長極的生產(chǎn)要素向外圍轉(zhuǎn)移，對(duì)周圍地區(qū)產(chǎn)生輻射作用。不過，中國的區(qū)域增長之“極”除具有上述特點(diǎn)外，更多是行政和政策主導(dǎo)的結(jié)果，這在北京身上表現(xiàn)得非常明顯。北京具有區(qū)位、智力、金融優(yōu)勢(shì)，歷史上的北京建設(shè)就離不開全國的財(cái)力、物力、人力支援。因此，在政府的主導(dǎo)下，首都的特殊地位使得北京像一個(gè)巨大的漩渦，吸引著周邊乃至全國的勢(shì)能向北京集中，這是中國任何城市都不可能辦到的。

中國的地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。借助首都的特殊優(yōu)勢(shì)，在城市定位上，北京也就四面出擊，雄心勃勃向一個(gè)全能城市挺進(jìn)，以圖在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中獨(dú)占鰲頭。例如，國家并沒有賦予北京金融中心的城市定位，但幾乎各大銀行和金融機(jī)構(gòu)的總部都設(shè)在北京，這使得北京金融中心的光芒要蓋過被國家定位為國際金融中心的上海。目前，北京實(shí)際上集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、新聞出版、科研、國際交流等多重中心于一身，哪方面都想發(fā)展，哪方面都不想落后，而發(fā)展是需要相應(yīng)人口支撐的。這就是北京屢次突破人口規(guī)劃的根源，也是北京作為“極”沒有產(chǎn)生擴(kuò)散和輻射效應(yīng)，帶動(dòng)周邊共同發(fā)展的根源。北京這個(gè)“極”太強(qiáng)大了，如宇宙黑洞一般，只要被它沾上，就會(huì)被吸入黑洞之中。由于人才、資源不斷向北京集中，在北京的周邊省市，并沒有享受到近核發(fā)展帶來的比較收益。河北省內(nèi)就存在一個(gè)近300萬貧困人口的“環(huán)京津貧困帶”。

另一方面，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)北京自身帶來的也并非都是正面收益。磁鐵效應(yīng)導(dǎo)致數(shù)量龐大的貧困人口也來到北京，使得城市內(nèi)部各區(qū)域和階層之間的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，教育、醫(yī)療、治安、福利保障等面臨一系列巨大壓力。當(dāng)前，北京的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。在城市功能定位層面，核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障及公共基礎(chǔ)設(shè)施等資源和服務(wù)上，表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。一些地區(qū)人口素質(zhì)提高的幅度與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求有著明顯的差距，而越來越嚴(yán)重的擁堵就是在這一背景下產(chǎn)生的。

必須把北京的治堵放在全國非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略中去統(tǒng)籌考量，從非均衡發(fā)展向全面均衡發(fā)展轉(zhuǎn)移。落實(shí)到北京，必須準(zhǔn)確定位其城市功能，不能什么都發(fā)展，應(yīng)把首都非中樞管理功能分散給周邊城市，形成北京發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)，惠及周邊地區(qū)，只有這樣，才能解決北京功能失衡、公共服務(wù)欠缺和人口膨脹所導(dǎo)致的擁堵問題。

就全國來說，在“十二五”時(shí)期，以均衡發(fā)展戰(zhàn)略所體現(xiàn)的共同富裕必須提上政策議程，這是還富于民的需要。中國已正式成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但國民所得還很有限，廣大中西部地區(qū)還存在很多貧困人口。這些都亟須通過實(shí)施更加均衡和公平的發(fā)展戰(zhàn)略來解決。

（作者為中共中央黨校《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》社副編審）