加快發展浙江老齡產業——關于發展浙江老齡產業的研究和建議

文/浙江省發展和改革委員會課題組

通過制度創新、法律規范和政策調整，逐步形成政府主導、社會興辦、市場運作的管理體制和運行機制，探索一條具有中國特色的老齡產業發展道路

人 口老齡化涉及社會主體結構的改變，將對經濟社會發展帶來長期、全面而又深刻的影響。黨和國家高度重視人口老齡化問題。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確指出，“積極應對人口老齡化，注重發揮家庭和社區功能，優先發展社會養老服務，培育壯大老齡服務事業和產業”。適應人口老齡化的發展，在積極發展老齡事業的同時，大力發展老齡產業，既是廣大人民群眾長期期待和迫切要求，也是一個關系國家長治久安和國民經濟可持續發展的重大戰略問題，已引起各級政府的高度重視和社會各界的高度關注。

客觀要求

老齡產業是隨著人口老齡化而發展起來的一個新型產業，是為老年人口提供產品或服務、滿足其衣食住行用以及精神文化等方面需求的綜合性產業體系。業內亦稱，“銀色產業”、“銀發產業”。發展老齡產業是老齡化社會的客觀要求，具體分析主要有以下原因：

一是人口老齡化的進程加快。根據聯合國劃分人口老齡化程度的標準，當一個國家或地區60歲及以上的老年人口占總人口的比例超過10%，或者65歲及以上的老年人口占總人口的比例高于7%，那么這個國家或地區就進入了老年型社會，即人口老齡化。這種變化既可以由年齡金字塔底部的少兒人口增長減慢所造成，也可以由頂部的老年人口增長加速所導致，人口學分別稱之為底部老齡化和頂部老齡化。發達國家經歷了由底部老齡化到頂部老齡化的漫長演變過程。

在我國，隨著人民生活水平的提高和醫療衛生保健事業的發展，人口預期壽命不斷提高。同時，由于計劃生育政策的普遍實施，人口生育水平迅速下降，少兒人口的比重急劇減少，從而導致中國人口結構的快速老齡化。據全國老齡委統計，截止到2009年底，我國60歲及以上老年人口達到1.67億，占全國總人口的12.5%；占世界老年人口近1/5，是世界上老年人口最多的國家。預計“十二五”期間，全國老年人口將突破2億，老年人口占總人口的比例將超過15%；到本世紀中葉，全國老年人口將達到4.5億，約占總人口的33%。

與全國相比，浙江人口老齡化形勢表現更為嚴峻，同時還面臨高齡化、空巢化的家庭結構性問題。據統計，至2009年底止，全省60歲及以上老年人口有762.39萬，占全省總人口的16.2%。其中，80歲以上高齡老人達到115.95萬，占老年人總數的15.2%。據預測，未來10到30年間，浙江省將迎來兩次人口老齡化的高峰。如按現行計劃生育政策，預計到2020年，60歲及以上老年人口將達到1029萬，占全省總人口的21%以上；2040年左右老年人口將達到最高峰的1460多萬，約占全省總人口的32%。

人口老齡化帶來的一個根本性社會問題就是老人特殊需求的滿足問題，也就是發展老齡產業的問題。

二是老年消費品需求增長。隨著老齡人口的迅速增長和人民生活水平的不斷提高，老年人的消費需求也在不斷增長。洶涌而至的“銀發浪潮”在給社會保障帶來嚴峻挑戰的同時，也為老齡產業的發展提供了廣闊的市場。尤其是伴隨著社會保障制度的漸進完善和老年人消費觀念的與時俱進，老年人整體購買力在逐步提高。

據國家老齡科研中心的一項調查，我國城市60歲至65歲的老年人口中約有45%還在繼續就業，城市老年人中大多擁有不同數額的儲蓄存款。全國城市職工僅退休金一項，預計到2010年底將達到8383億元，到2020年底為28145億元，到2030年底為73219億元。如果再考慮農村老年人的消費需求，那將是一個潛力巨大的消費市場。老年人消費的巨大潛在市場需求，必定催生老齡產業的發展。

基本現狀

近年來，浙江省委、省政府明確將發展養老服務業列入重要議事日程，強化政府公共服務職能，確定工作目標，落實工作責任，改進服務方式，大力推動養老服務業的發展。目前，浙江養老服務業發展已頗具特色。

——率先形成合理的養老服務制度性框架。2006年，《浙江省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出：“應對人口老齡化，大力發展老齡事業和老齡服務業”。浙江編制實施了全國第一個、也是唯一的省級社會福利“十一五”規劃。同年，省政府下發了《關于促進養老服務業發展的通知》。2008年，省政府印發《關于加快推進養老服務體系建設的意見》。通過出臺有關規劃文件、政策意見，浙江逐步形成了發展養老服務業的制度性框架，不僅明確了總體要求和目標任務，而且制定了保障措施和協調機制。

——養老服務機構建設走在全國前列。據省民政廳的不完全統計，“十五”以來，全省投入養老機構基礎設施建設資金達61億元，其中2009年就有7億元、新增床位1.5萬張。截至2010年一季度，全省共有各類養老機構1697家，養老機構床位17.3萬張，床位數占老年人口數的2.35%，高于全國平均數的1.6%。尤其是民辦養老機構得到了長足發展。據省民政廳統計，目前全省有民辦養老機構床位7.25萬張，占全部機構養老床位數的41.9%。其中，溫州、紹興、臺州等地民辦機構床位數占當地全部機構床位數的比例均超過50%。民營資本的介入，以及由此帶來的靈活、優質、有效的經營管理模式，為養老服務體系建設注入了新的活力。

——老齡產業發展正在探索中邁進。隨著三次產業的發展和市場的細分，老齡產業內涵和外延不斷豐富，老年保健品、老年服裝、老年旅游、老年教育、老年房地產、老年用品專賣等產業正在逐步顯現和發展。以老年保健品為例，目前杭州青春寶集團有限公司生產的老年保健品——抗衰老片和永真片，自投放市場以來一直暢銷不衰。老年旅游市場方興未艾，據浙江旅游行業協會反映，目前老年旅游率省內有20%、省外有5%、境外有2%。如果旅游安全工作調控得好，這個比例還會上升。

總體上看，浙江養老服務業發展較快、特色比較明顯，不過整體老年產業存在的問題也比較突出，尤其在產業目標定位、規劃導向、政策扶持、監督管理等方面，還需繼續加大力度，不斷完善工作機制。主要問題有：一是老齡產業發展缺乏規劃指導。至今從中央到地方，還沒有一個完整的老齡產業發展規劃。由于缺乏宏觀指導，老齡產業發展的總體戰略、主要目標、重點領域、保障措施尚不明確，這對老齡產業的有序發展乃至加快發展極為不利。

二是民辦養老機構發展面臨困境。浙江養老機構雖有較快發展，但養老床位數占老年人口數比例仍低于發達國家5%-7%的水平，且地區之間、城鄉之間發展不平衡、布局不合理，尤其是民辦養老機構發展面臨困境。從湖州、嘉興、衢州等地調查的情況看，當前民辦養老機構遇到的最大問題是融資難、政策優惠到位難，個別機構舉步維艱。

三是老年消費品供需矛盾突出。當前浙江省乃至全國，老年產品供需總量較小、矛盾突出，其癥結是供給不足。浙江老年用品大多集中在醫療保健和養生方面，如保健品、豆漿機、洗腳盆、按摩器等，在服裝、鞋帽、食品、安全等方面的關注度不高，而且本身在醫療保健和養生方面的提升和開發力度也十分有限。同時，介于老年用品供需之間的橋梁——市場建設也明顯滯后。

影響老齡產業發展因素眾多，但主要有兩個方面：從產業發展的環境看，政府對扶持老齡產業發展缺乏總體的統籌謀劃和實質性的扶持政策。不少已涉足老齡產業的企業，在用地、財政、稅收、信貸、收費等方面得不到相應政策扶持，舉步維艱，生存困難，更談不上發展了。從產業供求的角度看，現有產品和服務供應不足，研發力度不夠，宣傳營銷力度不足，監督管理缺位，遠遠不能滿足老年群體的全方位、多層次需求，整體產業缺乏創新力和影響力。市場中存在的質次價高或假冒偽劣現象，也在一定程度上抑制了老年群體的消費欲望。而目前養老保障程度低，覆蓋面窄，一些保障性舉措尚未形成規范，老年生活缺乏良好的預期，增大了老年群體的后顧之憂。所有這些都制約了老齡產業的發展。

戰略構想

老齡產業是新興產業，發展前景廣闊。“十二五”期間，要積極開展老齡產業發展的戰略研究，為政府決策提供依據。

指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》要求，以加快經濟發展方式轉變為主線，積極適應人口老齡化的發展趨勢，制定應對人口老齡化的基本戰略，通過制度創新、法律規范和政策調整，逐步形成政府主導、社會興辦、市場運作的管理體制和運行機制，探索一條具有中國特色的老齡產業發展道路，滿足老年人口日益增長的物質和文化生活需要。

基本原則。（1）政府主導，社會興辦。要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要從規劃指導、政策扶持、政府采購等方面為老齡產業發展創造良好的社會環境。（2）統籌規劃，突出重點。要在統籌規劃的基礎上，根據老年人的普遍性需求，區分輕重緩急，兼顧當前與長遠，突出重點，分階段推進。（3）堅持改革開放，借鑒有益經驗。借鑒國際上應對人口老齡化的經驗和做法，不斷深化改革，創新老齡產業發展的體制機制，興辦具有浙江特色的老齡產業。

戰略目標。到2015年，形成資源配置合理的老齡產業體系，為實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所為、老有所學、老有所樂”，打造更為堅實的產業基礎。要鼓勵吸引社會力量投資興辦不同檔次的養老服務機構，逐步形成為老年群體提供生活照料、醫療保健、康復護理、家政服務、心理咨詢、文化學習、體育健身、娛樂休閑等綜合性的服務網絡。到2015年，全省養老機構床位數達28.95萬張，比2010年增長50%，其中非營利性民辦養老服務機構床位數占全部床位數的比重力爭達到60%以上。同時，充分考慮不同年齡段的老年人在身體狀況、文化水平、經濟收入、消費習慣等方面的不同情況，以及在衣食住行等物質需求和其他精神需求方面的較大異質性，發展不同業態，體現異質性和多樣性，構建一個多層次的服務體系。

重點領域。浙江老齡產業發展重點在兩大領域：一是在提供服務方面，包括生活照料服務、護理服務、醫療康復服務等養老服務業，應當是近期優先發展的重點領域。目前，浙江有762萬老年人、116萬高齡老人、40余萬失能或半失能老人，他們對養老醫療保障和養老服務需求十分迫切。要創新體制機制，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務等運營模式，引入社會力量積極參與管理和運營，培育能提供多種服務方式和不同收費標準的服務供給主體，興辦不同形式、不同檔次的老年福利院、老年護理院、老年公寓、托老所、老年康復醫院和老年護理醫院等，為老年人提供生活照料、護理、文化、教育、健身、康復和心理咨詢等方面的服務，滿足不同層次、不同類型的養老服務需求。二是在提供產品方面，除了強調價廉物美、方便實用之外，重要的是生產符合老年人特點的產品。依托浙江的產業優勢，積極研制開發滿足老年人需求的門類齊全、品種多樣、經濟適用的老年用品，如家用測定儀器、治療儀器、護理用品、按摩用品、保健用品、健康水用品、老年服飾、老年食品、助行器材、便利生活用品、老年電子電器用品、老年文教體育用品等，打造浙江老年產品品牌。

對策建議

發展老齡產業必須實行政府主導、社會參與、全民關懷的方針政策。政府主導，就是要堅持政府在制定規劃、出臺政策、投入資金、人才培養、市場培育、營造環境方面的主導作用；社會參與，就是要發揮企業、中介組織、家庭等方面的作用，引導社會各方力量積極參與老齡產業；全民關懷，就是要弘揚中華民族尊老敬老助老的優良傳統，夯實老齡產業發展的社會基礎。

把發展老齡產業擺到重要地位。“十二五”期間，浙江處在人均GDP由7000美元向10000美元跨越的重要發展時期，社會結構加速變動、利益格局加速調整、思想觀念加速變化，伴隨而來的是人口老齡化和老齡問題與其相互交織。各級政府要從全局和戰略的高度，深刻認識發展老齡產業面臨的嚴峻形勢和艱巨任務，深刻認識發展老齡產業對推動經濟發展和社會進步的重大作用，切實增強危機感、緊迫感和使命感。要創新理念，未雨綢繆，積極應對老齡化社會凸顯的矛盾和問題，切實把老齡產業發展擺上重要議事日程，采取有效措施，動員和引導全社會共同關心、支持老齡產業健康快速發展。

編制老齡產業發展規劃。政府有關部門要在開展老齡產業發展戰略研究的基礎上，抓緊推進“十二五”浙江老齡產業發展規劃編制工作。在規劃編制過程中，要堅持立足當前、著眼長遠，通盤考慮、統籌兼顧的原則，科學地提出浙江老齡產業發展的總體要求、主要目標、重點任務、重大項目和保障措施。在保障措施中，要明確政府在資金投入，監督管理，推進居家養老服務，完善社區養老，加強養老機構建設，落實社會融資、稅費、土地供應、醫療服務和養老服務標準化信息化專業化建設等方面的責任和要求。

建立老齡產業發展政策法規體系。老齡產業的興起和發展，離不開法律法規和政策體系的支撐。從國際經驗看，無論是發達國家還是發展中國家，概莫能外。1996年出臺的《老年人權益保障法》是我國第一部全面保障老年人合法權益的重要法律。不過，從整體上看，我國和浙江涉及老年的法律法規建設總體滯后于人口老齡化的發展，突出表現是數量少或操作性不強。要盡快出臺相關老年福利法、老年保險法、老年保健法等法律法規，并細化、實化有關規定和要求，形成法律體系，真正做到有法可依、執法必嚴，使老齡產業的發展走上法制化的軌道，為建立現代老齡產業體系提供法律保障。

推進老齡產業發展體制機制創新。要打破所有制界限，繼續發展“公辦民營、民辦民營”等經營業態，采取與公辦機構一視同仁，享受相同待遇的政策。積極鼓勵、引導和規范個體私營和外資等非公有資本參與老齡產業的發展，可合資、合作設置為老服務機構，也可以獨資興辦；對于合資、合作及獨資興辦為老服務機構和設施的，除享受外商投資應該享受的一般優惠政策外，初期可考慮適當給予一定的財政補貼和稅收優惠。

發揮老齡產業行業協會的作用。參照中國老齡產業協會章程，浙江老齡產業協會的業務范圍可包括，研究制定老齡產業“行規行約”并監督執行，建立行業自律機制，提高行業整體素質；參與制定老齡產業發展規劃，向政府部門提出有關產業政策、經濟立法等建議；受政府委托，參與老齡產業重大投資、開發項目的前期論證；經政府部門批準，在相關部門業務指導下參與制定、修訂、評定涉老服務機構、生產企業的相關標準，參與行業服務和質量的監督管理工作，促進老齡產業的規范化和標準化管理。

培養老齡產業服務隊伍。老齡產業發展，關鍵是人才隊伍。要加快老齡產業人才培養，特別是老齡產業的經營管理者、服務人員的培養，提高養老服務業人員的職業道德、服務意識和業務技術水平，逐步建立覆蓋城鄉的基層為老服務隊伍，并對這一群體的經濟和社會地位予以保障。