免學費政策的實施對中等職業教育吸引力的影響分析

□徐桂庭

免學費政策的實施對中等職業教育吸引力的影響分析

□徐桂庭

發展職業教育尤其是中等職業教育是我國經濟社會發展的重要基礎和教育工作的戰略重點。文章從招生、職業教育結構優化、信息化管理、就業方向和結構等四個角度分析免學費政策的實施對中等職業教育，尤其是農村職業教育和涉農專業吸引力的影響和作用。

免學費政策；中等職業教育；吸引力

近年來，我國中等職業教育健康快速發展，招生規模屢創新高，在校生數、畢業生數、基礎能力建設都實現了新的突破，進入了歷史上發展最快的時期，中等職業教育總體發展邁上了一個新的臺階，呈現出良好的發展態勢，結構逐步優化調整。在職業教育大發展的同時，我們也不難發現，農村職業教育一直是我國職業教育的薄弱環節，發展相對緩慢，吸引力不足。由于長期以來投入嚴重不足，目前農村職業教育發展的總體水平非常薄弱，西部地區尤為突出，這在一定程度上制約著我國現代農業的發展和產業結構的優化升級，也不利于我國由人力資源大國向人力資源強國的轉變。據統計，在我國4.9億農村勞動力中，具有高中以上文化程度的僅占13%，小學以下文化程度的占36.7%，接受過系統農業職業技術教育的不足5%[1]。與此同時，絕大多數農民沒有接受過職業技術和技能培訓，而且相對偏低的農民素質已經成為解決“三農”問題的“瓶頸”。據人力資源和社會保障部調查，在2007年上半年外出就業的農村勞動力中，初中以下文化程度的占到85%，接受過勞務培訓的只占19.7%，其中初次外出就業接受過培訓的只占26.2%[2]。多數外出就業農民缺乏一技之長，這與現代產業發展的需求產生了巨大的矛盾。

盡管職業教育在廣大農村地區有著強烈的需求，但是在目前的中職教育中，學費是我國職業教育經費的重要來源渠道，即使是實行資助政策的2006年中職學費（包括雜費）占中職總經費比例也占到了28.47%（見表1），生均學費也不斷提高，很多家庭無法承受，巨大的教育成本支出已成為農村和城鎮低收入家庭的沉重負擔，這在一定程度上抑制了學生選擇職業教育的積極性。中職“培養成本高”的特點，成為職業教育吸引力提高的重要制約因素之一。

表1 中等職業教育經費來源單位：億元

許多地方在職業教育管理過程中注意到這一問題，開始在實踐中逐步探索適合本地的免學費發展職業教育的路徑，在此過程中也積累了許多有益的經驗，一些地方積極推進中等職業教育免學費進程，努力擴大免學費覆蓋范圍。如四川省實施藏區學生“9+3”免費職業教育；重慶市政府對中職學生全部免除學費；山西省青年農民接受中等職校學歷教育學費由政府買單；浙江對城鄉勞動者接受成人“雙證制”學歷教育由地方財政給予資助；江蘇省延長對學生免學費政策的補助年限，對涉農專業學生補助年限由2年延長到3年，對非涉農專業學生補助年限由2年延長到2.5年，補助標準由2000元提高到2200元，這些都在很大程度上增強了職業教育的吸引力。在充分調研和吸收了各地有益經驗的基礎上，財政部、國家發改委、教育部、人力資源和社會保障部于2009年底聯合下發《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》（財教[2009]442號），決定從2009年秋季學期起，對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費，以便“大力發展職業教育，特別要重點支持農村中等職業教育，逐步實行中等職業教育免費”。在對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費政策基礎上，財政部、國家發改委、教育部、人力資源和社會保障部下發了《關于擴大中等職業學校免學費政策覆蓋范圍的通知》（財教 【2010】345號）， 決定自2010年秋季學期起，將中等職業學校城市家庭經濟困難學生也納入免學費范圍，擴大中等職業學校免學費政策覆蓋范圍，以貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》精神，促進教育公平。2010年，中央財政下達享受免學費預算資金，共計42.73億元，惠及約440多萬名家庭經濟困難學生和涉農專業學生。

一、實行免學費政策前后中等職業教育的招生情況對比分析

2004-2007年，我國中等職業教育農林類的招生數和在校生數均呈現逐年遞增趨勢。2007年，中等職業教育農林類招生數為246993人，比2004增長了28.07%；在校生數為589056人，比2004年增長了10.67%。但是，農林類的招生數和在校生數占中等職業教育招生總數和在校生總數的比例卻在逐年下降，2007年比2004年分別下降0.43個百分點和0.89個百分點（見表2）。

表2 中等職業教育農林類學生情況

2009-2010年實行中職免學費政策后，中等職業教育招生人數的變動情況如下表（表3）：

表3 2008/2009/2010年中等職業教育招生專業變動情況單位：人

數據來源：教育部職業教育與成人教育司張昭文2010年招生情況匯報，本表不包含技工學校數據。

從上述兩個表格的對比可以發現，2010年全國初步統計的職業中專、職業高中和成人中專三類職業學校共招生711.4萬人，其中招生第三位是農林牧漁類110.4萬人，占15.5%。與2009年相比，專業類招生人數增加最多的是農林牧漁類，增加了35.5萬人，增幅為47.4%，充分顯示了國家涉農專業免學費政策的重要作用，對農村職業教育吸引力的增強起到了非常重要的作用。涉農專業人數變化也表明中職專業設置與國家經濟社會發展需求的結合更加緊密，國家大力發展職業教育是緊緊圍繞國家轉變經濟增長方式對高素質勞動者和技能型人才的需求，緊緊圍繞國家建設人力資源強國的戰略任務而制定和出臺相關措施的。

二、免學費政策對優化中等職業教育結構的影響

中職免學費政策一定程度上增強了中等職業教育的吸引力，有利于教育結構的優化調整，對中等職業教育結構的影響涉及職業教育的生源結構變化、專業結構變化和布局結構變化等三個方面。這些變化很好地詮釋了免學費政策對中等職業教育吸引力的影響和作用。

首先，從生源結構的變化角度看，許多地方積極拓寬生源渠道和招生面向，不斷深化中職招生教學制度改革，采取送教下鄉等方式，組織青年農民和農村基層后備干部接受中等職校學歷教育。還有些地方廣泛招收應往屆初中畢業生、未升學普通高中畢業生、退役士兵、青年農民、農民工、在職職工等接受中等職業教育。研究解決成人學員的教學、管理和資助問題，努力解決招生面向人人、資助面向全日制學生的矛盾，逐步推動職業教育面向人人、面向社會局面的形成。如河北省職業學校招收10萬青年農民學習涉農專業；山西省組織5萬青年農民學習農村職業教育；海南等地方招收青年農民接受中職學歷教育，開拓農村、農業職業教育的嶄新天地，努力培養新農村建設需要的實用人才和新型農民。

其次，從專業結構變化角度看，免學費政策“農”字優先，提出先從農村家庭經濟困難學生和涉農專業做起，將2010年教育部修訂的《中等職業學校專業目錄》中的種植、農藝、園藝等農林牧副漁類共32個專業納入免學費涉農專業范圍。這一政策能在一定程度上積極引導一些地區中職學校的專業設置和課程改革，甚至教學方法的革新。新農村建設需要培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，這是進行社會主義新農村建設的主體力量。農村經濟社會發展中有兩支最具活力的人力資本隊伍。一支隊伍是農村富余勞動力，他們迫切要求向非農產業轉移，由農村向城市和城鎮轉移，但現行的體制和政策方面仍不同程度地束縛著他們身份的合理變遷和待遇的公平對待。另一支農村人力資本隊伍是大批仍愿意留在農村務農的農業勞動者，他們基于改變家鄉落后面貌和自身貧困狀況的要求，渴望成為發展現代農業的生產經營者，成為現代農村的新型農民。但這兩支人力資本隊伍平均受教育年限較短，整體素質不高，要成為新農村建設的主體性力量還存在較多局限性。

免學費政策使各地積極自主地開展自我調試，使招生規模、專業結構與經濟社會和就業市場需求緊密結合，主動引導職業學校招生的專業和規模與國家和區域經濟結構轉型、產業發展、緊缺人才培訓、就業市場需求更加緊密地結合起來。專業設置和教學更好地對接了產業升級、新興行業和新職業，形成產業、行業發展的專業群支撐。一些農村職業學校也把新型農民科技培訓、農村勞動力轉移培訓和農村實用人才培訓作為首要任務，培養一大批生產能手、能工巧匠、經營能人和科技人員，有些地區的農村職業教育還加大農科教結合的工作力度，在培養農業技術和農業服務體系人才的同時，為建設國家農業科技創新基地和區域性農業科研中心提供人才和智力支撐。

最后，在優化布局結構、促進區域經濟方面，免學費政策在政策設計中積極促進東部與西部、城市與農村職業學校合作辦學的開展，消除了經濟因素的梗阻和障礙。職業教育區域發展、城鄉發展還不協調的現狀要求進一步加強職業學校合作辦學工作。西部與中部高中階段普及率相對較低，職業學校辦學資源相對緊缺，部分地區大批初中畢業生不能接受中等職業教育或不能接受較好的職業教育，招不下、教不好的矛盾比較突出；而東部地區初中畢業生數量不斷減少，一些職業學校學生招不滿，優質職業教育資源不能充分發揮作用的矛盾比較突出。同樣農村地區職業學校招不下、教不好與城市職業學校招不滿、吃不飽的矛盾同時存在。2010年，教育部積極組織和協調東部職業學校支持西藏、新疆、云南、貴州、寧夏，以及新疆南疆、貴州畢節等民族地區、扶貧開發重點地區職業學校的發展。進一步促進了東部、城市優質職業教育資源與西部、農村職業教育生源優勢的統籌合作，加強了區域、城鄉職業教育統籌和共同發展，加強了職業教育城鄉之間、東中西部地區之間的統籌規劃、協調發展，積極推動省與省、地縣與地縣、職業學校之間的合作辦學，這是職業教育戰線面臨的一項長期和重要的政策和工作，而做好這項工作對提高和增強中等職業教育吸引力的作用是顯而易見的。

三、免學費政策促進了中職學校信息系統建設及信息化管理

中職免學費及先前實行的資助政策的推行，能夠有效促進全國中等職業學校信息系統軟件和硬件建設，加快推進全國中等職業學校學生信息管理系統建設和應用，這是適應中職學校學生信息管理信息化，促進整個中職資助體系健全發展的技術保障。

隨著社會信息化步伐的加快，利用現代化通訊服務設備和網絡，加快推進“全國中等職業學校學生信息管理系統”建設和應用，已成為中等職業學校提高日常工作的管理水平和效率的必要技術手段。信息系統建設的基本目標是逐步建立健全中等職業學校學生學籍信息電子檔案，在學校招生、學籍管理、資助及免費政策實施監管、實習就業等業務領域實現學生信息采集、審核、上報、存儲、統計等管理環節的電子化和網絡化。信息系統建設與應用是建立和完善中等職業教育 “學籍管理”、“招生管理”、“學生資助”和“頂崗實習”制度的需要，是教育電子政務建設的重要內容，對于加快中等職業學校學生信息管理的信息化，提高中等職業學校招生工作、學籍管理、資助監管、學生實習與就業服務信息管理的現代化水平和工作效率，具有十分重要的意義。信息系統實行統一的電子注冊和信息化管理，建立起全國統一的中等職業學校信息管理子系統管理網絡（包括學生資助及免費），任何學生將無法重復注冊，為中等職業學校國家助學金的發放（學費免繳部分退還）和管理提供有力支持和有效監督，有利于日常工作的公開和透明，這將從技術上防止弄虛作假、套取財政專項資金或擠占、挪用、滯留該項資金的事情發生。信息系統的建設及信息化管理的推進對于規范中職教育管理，對職業教育吸引力逐步增強并進入良性循環有著重要意義。

四、免學費政策對調整就業方向、就業結構方面的影響

2006年出臺的資助政策緩解了學生的經濟壓力，增強了學生選擇職業教育的吸引力，但并沒有從根本上緩解學生個人的學習成本。如重慶某職業學校自資助政策出臺以來，學生一次性填報職業學校的比率大大提高，而且輟學率降低，鞏固率提高，輟學率由資助政策前的30%降為資助后的5%。但是由于長期投入不足，學費仍然是職業院校的主要經費來源。當前職業院校的學費普遍偏高，中職學費高于普通高中。從全國的情況看，中等職業學校每年的生均學費為2200元左右，比普通高中高出很多，有的專業甚至達到4000元以上[3]。而中等職業教育的生源主要來自于農村，光從教育成本考慮，農民也不會選擇職業學校。農村新增勞動力是現代企業的主力軍，亟待接受正規職業教育，而過高的學費往往把本來很需要學習職業技能的農家子弟尤其是貧困子弟拒之門外。這種高額學費標準，適應那些個人回報率高的高端教育消費，但不適于社會效益高而個人收益率低的公益性強的中等職業教育。這種制度安排本身過分依賴市場，從而使受教育者感受了不公平待遇。目前職業教育具有“培養成本高、就業回報率不高”等特點。

眾所周知，國家有必要根據勞動力市場供求狀況對供過于求的職業教育專業進行必要的干預，對于供不應求的緊缺人才進行重點扶持，對于符合勞動力流向和區域經濟結構的職業教育專業進行重點建設。適應高新技術領域發展需求培養知識型高技能人才，適應制造業產業鏈延伸的要求培養生產技術、現場管理、銷售經營和售后服務各個環節的一線人才，適應現代服務業發展重點培養生產性服務業的復合型人才。如工業營銷、維修服務等人才。為家庭企業、手工業、民間美術和民族手工藝產業、低碳工業辦相應的培訓項目、專業課程和特色學校，還要積極發展特殊職業教育，培養自謀職業者。中職免學費政策的實行，尤其是先從家庭經濟困難學生和涉農專業做起的辦法讓這些家庭及學生本人從根本上緩解了學習成本，也在某些程度上影響了這些中職學子的就業方向和專業選擇，他們更多愿意選擇涉農專業，選擇去廣闊的農村，運用所學的知識和技能服務新農村建設，施展自己的聰明才智。中職畢業生運用在學校中學到的創業技能，自謀職業（如農村專業戶、農業經紀人、城市個體勞動者）、自主創業，創造出一片新天地，成為懂知識、懂技術、創新發展的新式農業高級技術人才。與此同時，這些優秀中職畢業生還向廣大農村勞動力傳授了大量農業生產與經營的新知識、新技術，有力地提高了農村勞動力掌握和運用先進生產技術的能力，促進了農業增效、農民增收和農村發展。

在管理心理學中，吸引力是指能引導人們沿著一定方向前進的力量。管理中組織設置的目標以及表揚、獎勵、獎金、榮譽、職務晉升等都是一種吸引力。從學生及家長的角度講，中職免學費政策減輕了家庭的經濟負擔，為就讀中職的農村學生逐步擺脫“無錢學技術，就業無門路”的尷尬狀況，對于普遍提高農村和城鎮勞動力的文化水平和勞動技能，提高潛在勞動力的綜合素質和勞動技能，消除缺文化、少知識、無技術的致富瓶頸等方面能夠起到積極作用。實施免費政策后，職業教育吸引力不斷增強，人民群眾送子女就讀職業學校的熱情不斷高漲。讀職校、懂技術、能致富得到廣大青少年和家長的高度認同。當然，人大代表李海燕認為，“中職免費了，但要讓家長對職業教育感興趣、有信心，關鍵還在于教育質量，要讓學生真正感到學有所值，畢業后真正能掙著錢，這樣家長也愿意把孩子送來”。[4]一些業內人士也強調中職教育還是應該從根源上提升其吸引力和公信度，即通過提高中等職業教育質量，以優質的教育吸引學生。只有過硬的教育質量，才能產生學校的品牌效應，才能取信于學生，取信于家長。歸根結底，中職教育生存、發展和吸引力的真諦，還是取決于中職教育的辦學質量和職校畢業生的質量。從經濟社會發展和需求的角度講，中職免費政策的實施適應了國家大力發展現代農業、產業結構升級的需要，也切合了國家由人力資源大國向人力資源強國轉變的趨勢。

[1]中國社會科學院.農村體育發展現狀與對策研究[J].環球市場信息導報，2011（31）.

[2]教育部職業教育與成人教育司，教育部職業技術教育中心研究所.2004—2007年度職業教育發展報告[M].北京：高等教育出版社，2007.

[3]職業教育吸引力問題研究課題組.增強職業教育吸引力的問題研究[J].中國職業技術教育，2009（34）.

[4]余冠仕.人大代表李海燕：增強職教吸引力關鍵在提高質量[N].中國教育報，2009-03-08.

徐桂庭（1981-），女，河北衡水人，教育部職業技術教育中心研究所助理研究員，研究方向為職業教育政策與管理。

全國教育科學“十一五”規劃職業教育專項課題“中等職業教育貧困家庭學生國家資助體系研究”（GJA070013）的子課題階段性成果，主持人：趙偉。

G710

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1001-7518（2011）31－0009－04

責任編輯 韓云鵬