對我國中職教育成本分擔問題的探析
——基于公共財政學的視角

□李祖超 劉 欣

對我國中職教育成本分擔問題的探析
——基于公共財政學的視角

□李祖超 劉 欣

通過對2004-2008年中等職業教育教育經費投入狀況進行分析，發現我國中等職業教育成本分擔存在的主要問題，從公共財政學的視角來對其探析，提出若干中等職業教育成本分擔的改革措施。

中等職業教育；成本分擔；公共財政；改革措施

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：大力發展職業教育。發展職業教育是推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決“三農”問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環節，必須擺在更加突出的位置。第十七條明確提出：增強職業教育吸引力，完善職業教育支持政策，逐步實行中等職業教育免費制度。[1]中等職業教育擔負著為高等職業教育輸送合格新生，為國民經濟各部門培養中等技術人才和勞動后備力量的任務，在教育系統內部具有縱向連貫的作用，在社會經濟部門具有橫向聯系的特點。

一、我國中等職業教育成本分擔現狀

中等職業教育是職業技術教育的一部分，我國實施中等職業技術教育的機構有中等職業學校、技工學校和中等專業學校。[2]本文中等職業學校按《中國教育經費統計年鑒》的劃分標準分為：中等專業學校、職業高中、技工學校和成人中專學校四大類。

公共財政指：市場經濟中以國家為主體，通過政府的收支活動集中一部分社會資源用于履行政府職能和滿足公共需要的經濟活動。它是區別于自然經濟時期的家計財政和計劃經濟時期的國家財政的一種財政模式，是與市場經濟相適應的，并為市場提供公共產品和服務的民主法治財政。[3]本文將中等職業教育視為準公共產品，以財政收支作為中其發展保障，以稅收作為其融資工具，最終實現財政經費在中等職業教育中的最優配置。

《中國教育經費統計年鑒》將全國中等職業教育經費來源分為：國家財政性教育經費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經費、事業收入及其他教育經費共五大類。本文選取2004—2008年的數據，由于各年統計分類的口徑存在差異性，現將2004-2006年間的職業中學視為2007-2008年間的職業高中。

表1 2004-2008年中等職業教育教育經費投入情況表

表2 2004-2008年中等職業教育財政性經費與非財政性經費投入情況表

如表1所示，我國中等職業教育總經費呈逐年遞增趨勢，其中國家財政性教育經費所占比例較大，且呈逐年遞增趨勢，年均增幅約3.5%。除國家財政性教育經費以外的最大收入來源是事業收入，2004-2008年分別占總經費的 38.3%，36.0%，34.0%，34.7%和30.7%。如表2所示，2004-2008年財政性教育經費和非財政性教育經費所占總經費比例呈現出“高低雙軌”發展趨勢，財政性教育經費逐年遞增，非財政性教育經費逐年遞減。

通過對我國各省（自治區、直轄市）2004-2008年間中等職業教育總經費投入的情況進行比較，我國各省（自治區、直轄市）中等職業教育經費投入均呈逐年上升趨勢，但其基數和年增長率卻存在較大差異。華東地區的中等職業教育經費投入明顯高于其它地區，2008年教育經費投入最高的江蘇省是投入最低的貴州省的近7倍。

二、我國中等職業教育成本分擔的主要問題分析

（一）政府財政性分擔雖逐年增長，但比例仍然偏低

中等職業教育國家財政性經費投入比例逐年增加，從2004年的51%增長到2008年的65%。中等職業教育屬于準公共產品，政府應承擔其大部分的經費投入，則截止2008年65%的比例仍然偏低。同時，中等職業教育屬于地方性準公共產品，即主要服務于某一地方區域范圍內的社會經濟發展。英國財政學家巴斯特布爾提出了劃分中央支出和地方支出的收益原則：即根據受益范圍的大小決定支出對象，受益對象是全國民眾，則支出應由中央政府負責；受益對象是地方居民，則支出應屬于地方政府的公共支出。[4]所以，中等職業教育應主要由地方財政負擔，需加大地方財政的投入。

（二）個人成本分擔雖逐年遞減，但比例仍然偏高

個人成本分擔主要表現為事業收入中的學雜費，2004-2008年我國中等職業教育的事業收入占總經費的比例分別為38.3%，36.0%，34.0%，34.7%和30.7%，呈逐年遞減趨勢。但是，事業收入中的學雜費比例過高，且呈倒U型遞增趨勢。2004-2008年中等職業教育學雜費占事業收入的均值約80%。根據公共財政學理論，過高的教育價格會抑制相應的教育需求，對于農村和貧困地區，過高的個人成本分擔和偏低的收益預期直接導致其中等職業教育發展滯緩。

（三）民辦學校中舉辦者投入和社會捐贈經費明顯不足

在我國中等職業教育非財政性投入中，民辦學校中舉辦者的投入經費近兩年來有明顯的下降趨勢，截止2008年僅占非國家性財政經費投入的2.6%，導致中等職業教育成本的社會分擔不足。另外，我國中等職業教育的四項非財政性經費投入中，社會捐贈經費的比例最低，2004-2008年占比均值僅約為0.8%。

（四）中等職業教育成本地區間分擔不合理

我國六大地理區域的中等職業教育投入基本與各區域的經濟發展情況成正比，呈現出東強西弱的格局。中等職業教育所培養的中等技術人才，是社會經濟發展的基礎性力量，特別是在經濟相對落后的地區，但當前中等職業教育成本地區間分擔不合理，勢必進一步加劇地區間中等職業教育本身和社會經濟發展的不平衡性。

三、我國中等職業教育成本分擔的改革措施

（一）明確中央、地方兩級政府的成本分擔權責

根據我國職業教育與成人教育司的報道，我國中等職業教育快速發展，2009年，中等職業學校招生873萬人，在校生達到2178萬人。中等職業教育已經具備了大規模培養技能型人才的基本能力，具備了加快普及高中階段教育的基本能力，具備了服務國家從人力資源大國向人力資源強國轉變的基本能力。[5]中等職業教育是我國社會經濟發展的基礎力量，是培養數量充足、結構合理的高素質勞動者和技能型人才的重要保障。

1.逐步加大地方政府的成本分擔比例

第一，根據公共財政的收益原則，地方政府是中等職業教育最大的受益者，理應分擔大部分的財政投入；第二，我國正處于經濟結構轉型的重要時期，中央財政性負擔較重，難以根據各個地區中等職業教育發展的實際情況進行寬松的財政性投入；第三，加大地方財政對中等職業教育的投入力度，可以充分調動地方政府的積極性，提高經費投入的針對性和使用效率，有利于各地區中等職業教育的均衡發展。

2.明確兩級政府的事權劃分

明確中央、地方兩級政府的事權劃分問題，實質上就是探討國家在中等職業教育財政資金分配上的集權與分權問題。由于中等職業教育主要是為地方經濟服務，屬于地方性準公共產品，所以根據事權劃分的受益原則和效率原則，中等職業教育的事權應形成集權為輔、分權為主的體系，即：地方政府負主要管理責任。中等職業教育大部分屬于地方性教育事業，依據政府間事權劃分的原則，應主要納入地方政府職責范圍。

3.明確兩級政府的財權劃分

明確中央、地方兩級政府的財權劃分問題，實質上就是探討中等職業教育在兩級政府間的財政收入分配問題。由于國家財政收入的主體是稅收收入，所以財權的劃分也主要體現在稅收收入的劃分上。我國目前各級政府征收用于教育的稅費主要有教育費附加和地方教育附加。中等職業教育的稅收收入劃分應遵循適應原則，即中等職業教育的稅基較窄，歸地方政府所有。同時，可以通過稅法合理規定中等職業教育的稅收收入劃分。

（二）形成合理的政府間轉移支付機制

財政轉移支付屬于重要的財政性補貼，根據聯合國《1990年國民賬戶制度修訂案》，轉移支付是指：“貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方的無償轉移。轉移的對象可以是現金，也可以是實物。”[6]本文探討的轉移支付主要是指：“各級政府財政性中等職業教育投入中的轉移支付。 ”

1.建立無條件的轉移支付機制

無條件的轉移支付是指：“中央政府對地方進行轉移支付時，不規定該項資金的用途，地方政府可自主決定如何使用這些資金。”[7]由于我國中等職業教育的地區間財政分擔不平衡，所以中央政府應對中等職業教育欠發達的地區實行無條件的轉移支付，通過中央政府對地方政府的財政補助，增加地方政府在中等職業教育領域的可支配收入，縮小貧困地區和發達地區的財政性差距，實現地區間中等職業教育的均衡發展。

2.建立有條件的非配套性轉移支付

有條件的非配套性轉移支付是指：“中央政府向地方進行轉移支付時，只制定資金用途，不需要地方出資。”[8]我國中等職業的財政性支出主要包括事業性經費支出和基本建設支出，在事業支出中又分為個人支出和公用支出兩大部分。所以中央在制定中等職業教育有條件的非配套轉移支付過程中，應充分考慮到地區間、學校間和公共支出項目間的差異性，合理規定轉移支付的資金用途，既增加地方的財政性收入，有效提高地方的中等職業教育規模和質量，又保證中央的宏觀調控，促進各地區中等職業教育均衡有序發展。

3.建立有條件的配套性轉移支付

有條件的配套性轉移支付是指：“中央向地方進行轉移支付時，不但指定資金用途，而且還要求地方必須提供相應比例或數額的配套資金?！盵9]中等職業教育中有條件的配套性轉移支付可以有針對性的實現各地區中等職業教育發展中的重點問題和急需解決的問題，集中中央和地方兩級財政的經費，既根據中央的統一規劃，又結合地方的實際情況，實現中等職業教育的又好又快發展。

（三）完善公共財政預決算制度

1.完善公共財政預算制度

中等職業教育的預算支出主要由政府財政部門根據教育主管部門的申請，按計劃分季度撥付給教育主管部門，再由其轉撥給中等職業學校。為了避免中等職業教育實際預算執行中出現效率低下，收支不平衡等問題，可以從以下兩個方面對其預算制度進行完善。（1）實行中等職業教育績效預算管理，以中等職業教育各項目的績效為目的，以成本為基礎編制預算。即要求中等職業教育管理部門事先制定相關事業和工程計劃，通過比較每項計劃的成本與效益，擇優將項目列入預算，以保障中等職業教育財政性經費投入的使用效率。（2）實行中等職業教育零基預算管理，新的中等職業教育預算年度財政收支計劃的確定，不考慮以前的年度收支執行情況，重新評估各項收支的必要性及其所需金額。即要求中等職業教育管理部門提出新的預算具體目標，并制定一攬子替代方案，通過成本收益的比較，最終做出預算決策，以充分發揮預算職能。

2.完善公共財政決算制度

公共財政決算是指：“按照法律規定的程序編制的，用以反映公共財政決算執行結果的年度會計報告。”中等職業教育的決算反映了中等職業教育財力資源在一定時期內的配置情況，對于評估以前的財政性經費使用狀況和預測未來財政性經費的使用趨勢都具有重要意義?？梢詮囊韵聝蓚€方面對其決算制度進行完善：（1）各中等職業學校在進行財政決算時，要準確進行年終收支清理，按照國家中等職業教育主管部門的政策規定，認真填寫決算表。（2）各地方在進行中等職業教育財政決算時，要依照我國的教育管理體制，準確的對轄區內各中等職業學校的決算表進行審核，并連同本單位決算進行統計匯總，保證財政決算的真實性和科學性。

注：文中表格根據中國教育經費統計年鑒2005-2009數據整理得來。

[1]教育規劃綱要工作小組辦公室.教育規劃綱要輔導讀本[M].北京：教育科學出版社，2010，22-23.

[2]顧明遠主編.教育大辭典[M].上海：上海教育出版社，1998.

[3]王曙光，周麗儉，李維新.公共財政學[M].北京：經濟科學出版社，2008，6.

[4]李子彪，趙海利，王紅.教育財政學研究[M].廣州:廣東人民出版社，2003：94.

[5]職業教育與成人教育司.《中等職業學校專業目錄》修訂情況介紹[EB/OL].http://edu.people.com.cn/GB/11580770.html.

[6][7][8][9]高培勇.公共經濟學（第二版）.[M].北京:中國人民大學出版社，2008：348，350.

李祖超（1957-），男，湖北松滋人，中國地質大學教授，研究方向教育經濟與管理；劉欣（1984-），男，湖北武漢人，中國地質大學2009級碩士研究生，研究方向教育經濟與管理。

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1001-7518（2011）32-0025-03

責任編輯 夏煥堂