農(nóng)地非農(nóng)化中不同利益主體博弈行為分析*

肖 軼 魏朝富 尹 珂

(1.西南大學資源環(huán)境學院，重慶400716;2.重慶師范大學地理與旅游學院，重慶400047)

農(nóng)地非農(nóng)化中不同利益主體博弈行為分析*

肖 軼1魏朝富1尹 珂2

(1.西南大學資源環(huán)境學院，重慶400716;2.重慶師范大學地理與旅游學院，重慶400047)

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市的加劇擴張和建設用地需求的不斷增長而帶來的農(nóng)地非農(nóng)化在近年來表現(xiàn)得尤為突出，已經(jīng)嚴重影響著我國的糧食安全和生態(tài)安全。因此，從決策主體行為出發(fā)，研究農(nóng)地非農(nóng)化問題，對于我國城市化的正常推進以及農(nóng)地的有效保護具有重要的現(xiàn)實意義。本文從博弈論的角度探討農(nóng)地非農(nóng)化過程中相關利益主體的行為傾向和博弈關系。研究結(jié)果表明:(1)中央政府應該加大給予地方政府和農(nóng)民進行耕地保護的獎勵以及提高違規(guī)的懲罰力度，抑制農(nóng)地非農(nóng)化的速度，遏制違法占用，提高土地的利用率，減少耕地資源的閑置和浪費;(2)中央政府和地方政府應完善相關政策，縮小城鄉(xiāng)土地價格差異，提高征地補償標準，逐步建立公正的補償機制和科學合理的補償標準;(3)地方政府應進行土地利用制度和模式的創(chuàng)新，注重力拓土地后備資源，盤活存量資源，減少建設占用農(nóng)地，不僅能有效地解決經(jīng)濟建設和耕地保護的兩難困境，而且能有效地保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)合理利用。

非農(nóng)化;不同利益主體;博弈

農(nóng)地非農(nóng)化是城市化進程順利推進的空間保障，是土地資源配置的過程，也是土地增值的過程。伴隨著人口增加、經(jīng)濟增長和城市化速度的加快，農(nóng)地非農(nóng)化問題已日益成為研究者們密切關注的課題。近年來，相關的研究主要集中于對農(nóng)地非農(nóng)化與經(jīng)濟發(fā)展間關系的探討［1－2］、農(nóng)地非農(nóng)化對土地保護和生態(tài)環(huán)境的影響等［3－4］。重慶市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象十分突出，追尋近年來重慶市土地利用的軌跡可見，每年有大量耕地轉(zhuǎn)化為建設用地，并且這個速度還在遞增，造成大量農(nóng)地非農(nóng)化以及耕地資源浪費的原因與土地利用過程中相關利益主體的行為傾向和博弈行為有著直接的關系。

農(nóng)地非農(nóng)化過程中涉及了多個相關利益主體，各利益主體之間存在責任、權利、利益關系，在這些關系中，盡管存在共同的利益結(jié)合點，但同時也有差異，各方都希望能在土地利用實施過程中達到自己的最優(yōu)目標或?qū)崿F(xiàn)利益的最大化。在這種博弈過程中，各主體在最大化自身偏好的同時需要相互合作，同時又必然存在沖突。本文通過對參與農(nóng)地非農(nóng)化過程中各主體的博弈分析，分析各主體間的相互制約與影響，旨在研究各方利益如何平衡，并提供相應政策建議。

1 博弈參與主體及其利益目標

利益相關者是指極其有可能受擬議中的某項干預活動影響(無論是積極或消極)的或者指那些會影響到這項干預結(jié)果的人、群體和單位［5］。農(nóng)地非農(nóng)化過程中涉及的利益相關者主要有:中央政府(代表國家利益)、地方政府(代表地區(qū)利益)、農(nóng)民(代表個人利益)等。

1.1 中央政府

困境一:經(jīng)濟快速增長與糧食安全的選擇

非農(nóng)化可以帶來高額的土地出讓金，推動經(jīng)濟高速發(fā)展，加快城市化進程，但由于土地資源的稀缺性，糧食安全問題是不可忽視的。

困境二:中央政府與地方政府利益分配選擇

在處理非農(nóng)化帶來的利益分配上，中央政府與地方政府是此消彼長的關系，一方面中央要求地方上繳的比例過大，會嚴重打擊地方政府的非農(nóng)化積極性，影響經(jīng)濟發(fā)展速度;另一方面如果地方政府收益過大，造成大量的農(nóng)地非農(nóng)化，又不利于耕地保護。

困境三:中央政府利益與農(nóng)民利益分配選擇

非農(nóng)化帶來的利益分配上，中央政府(全體公民)與農(nóng)民(個體)也是此消彼長的關系，中央政府制定較高的補償標準，失地農(nóng)民獲得較高補償，政府可以贏得農(nóng)民的政治信任，但政府的征地成本會增加;相反補償如果過低，政府會獲得較高的收益，但喪失政治信任，有可能帶來社會不穩(wěn)定。

通過上述分析可見，中央政府是土地利用政策的制定者，因此，中央政府在做出決策時，為保證國家整體利益的實現(xiàn)，一般要權衡多方的利益并兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的共同提高，同時中央政府具有管理和監(jiān)督土地的責任，出于宏觀環(huán)境下的人口問題和糧食安全問題的考慮，中央政府具有較強的耕地安全保護意識，獲得較高的非農(nóng)化收益不是其最重要的目標。

1.2 地方政府

地方政府、中央政府和農(nóng)民之間都存在利益博弈。一方面，中央政府和地方政府的目標既有一致性，又有差異性。地方政府既代理中央政府，實行對區(qū)域土地資源的宏觀管理和調(diào)控，完成中央下達的任務，如耕地保護，安置好失地農(nóng)民;又代理區(qū)域的非政府主體(指居民、企業(yè)和其他團體)，促進經(jīng)濟發(fā)展，以實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟利益最大化。由于地方政府具有強烈的經(jīng)濟和政治訴求，他們考慮更多的是發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟，他們不會特意操心糧食是否安全，因為當缺少糧食時，只要經(jīng)濟發(fā)達，就可以很方便地從外地購入。當局部利益與整體利益不完全一致時，地方政府在一定范圍、一定程度上會表現(xiàn)出局部利益大于整體利益的現(xiàn)象。但由于和中央政府之間的上下級關系，地方政府不敢正面對抗中央政府的相關政策，只能委與應付。

另一方面，農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出低于非農(nóng)建設用地的產(chǎn)出，非農(nóng)建設用地的價格遠遠高于農(nóng)業(yè)用地的價格，農(nóng)地非農(nóng)化能產(chǎn)生巨額的土地增值收益，因此地方政府在巨額的土地增值收益的驅(qū)動下，對農(nóng)地非農(nóng)化的積極性較高;而農(nóng)民最關心的是自身利益的最大化，當補償金額不能滿足其預期時，就有可能和地方政府發(fā)生沖突。

1.3 農(nóng)民

農(nóng)民是農(nóng)地的使用者，他們享有農(nóng)地的經(jīng)營權和使用權，因此農(nóng)地非農(nóng)化與他們自身的利益密切聯(lián)系。土地作為農(nóng)民賴以生存的唯一生產(chǎn)資料，是他們安身立命的物質(zhì)基礎，體現(xiàn)在土地上的功能有:收入功能;保障功能;就業(yè)功能。農(nóng)民由于其自身知識水平的局限，往往著眼于眼前的利益，而政府在很大程度上代表國家利益和長遠利益，理念和認識上的差異決定兩者分歧存在的客觀性。

一方面，農(nóng)民可在非農(nóng)化過程中獲得相應的利益補償，改變原有的生產(chǎn)和生活方式，離開公共設施和基礎設施較缺乏的鄉(xiāng)村，非農(nóng)化打破了他們對熟悉環(huán)境的依賴，他們的社會關系也會受到影響，生存成本增加。另一方面，由于農(nóng)民沒有土地的所有權，在收益分配中他們沒有多少討價還價的能力，“信息不對稱”，缺乏透明度，缺少民主程序使得農(nóng)民在征地過程中自覺地產(chǎn)生了一種抵觸情緒，滋生了沖突［6］。并且農(nóng)村產(chǎn)權主體缺位也方便了地方政府官員利用手中的權力在土地轉(zhuǎn)換過程中的尋租行為，農(nóng)民在保護自己利益上處于劣勢地位。

2 不同利益主體行為博弈分析

本文中的博弈分析包含以下假設條件:第一，參與者中央政府、地方政府和農(nóng)民;第二，博弈參與者都滿足“經(jīng)濟人”的假設，各自追求自身利益的最大化。

2.1 中央與地方政府博弈行為分析

中央政府實行非農(nóng)化的最大化目標是發(fā)展社會公共事業(yè)，保證社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而地方政府實行非農(nóng)化的最大化目標是發(fā)展本地經(jīng)濟，增加自己的收益。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，中央政府不可能親力親為，只能委托地方政府。所以就出現(xiàn)中央政府與地方政府的監(jiān)督博弈，當中央政府對地方政府的農(nóng)地非農(nóng)化實施情況進行監(jiān)督檢查時，地方政府就會遵守中央政府的相關政策合理保護耕地，相反，當中央政府不對地方政府的實施情況進行監(jiān)督檢查時，地方政府就會放棄或降低耕地保護的政策，造成大量土地資源(特別是耕地資源)不合理配置甚至低效利用。由于行為出發(fā)點的不一致，在非農(nóng)化(實質(zhì)是保護耕地)問題上，地方政府與中央政府之間就必然存在著以下策略博弈。

參與者:中央政府定義為A，地方政府定義為B，則參與人集合i={A，B}。

策略空間:中央政府的策略空間為SA={監(jiān)督檢查，不監(jiān)督檢查};地方政府的策略空間SB={遵守，不遵守}。其中，地方政府遵守保護耕地資源的概率為P1，不遵守保護的概率為(1－P1);中央政府監(jiān)督檢查的概率P2，不監(jiān)督檢查的概率為(1－P2)。

支付函數(shù):

(1)S={A1，B1}，即中央進行監(jiān)督檢查，地方遵守保護耕地政策時。地方政府支付耕地保護的成本(BC1):包括執(zhí)行中央政府的耕地保護政策時，采取保護行動所需的直接成本(C1);減少非農(nóng)化所導致的土地出讓收益損失(C2);減少非農(nóng)化所帶來的地方財政稅收收入的減少(C3);(BC1=C1+C2+C3)。地方政府保護耕地時的收益(BR1):包含地方政府因執(zhí)行中央政府的耕地保護政策所帶來的政治收益(R1);中央政府給予地方政府耕地保護的獎勵(B);保障了地方未來社會經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展空間(R2);(BR=R1+R2+B)。

中央政府支付的監(jiān)督檢查成本(AC):包括監(jiān)督檢查的直接成本(C4)和給予地方政府耕地保護的獎勵(B)。中央政府的收益(AR):包括被保護耕地所帶來的糧食安全(R3);生態(tài)環(huán)境改善和社會穩(wěn)定(R4);耕地保護以及整個社會的可持續(xù)發(fā)展(R5);(AR=R3+R4+R5)。

(2)S={A2，B1}，即中央不進行監(jiān)督檢查，地方遵守保護耕地政策時，此時地方政府的收益為(R1+R2)，成本為(BC1);中央政府的成本為0，其收益為(AR)。

(3)S={A1，B2}，即中央進行監(jiān)督檢查，地方不遵守保護耕地政策時。此時，地方政府的成本包括來自因不執(zhí)行中央政府耕地保護政策所帶來的政治危險(C5);中央政府對地方政府的懲罰(H);地方可持續(xù)發(fā)展的喪失(C6)，其收益為BC1;中央政府的成本為(C4)，其收益為對地方政府的罰款(H)。

(4)S={A2，B2}時，即中央不進行監(jiān)督檢查，地方不遵守保護耕地政策時。地方政府支付為(C6)，獲得的收益為(BC1);中央政府不監(jiān)督支付為0，獲得的收益為0。

表1 地方政府與中央政府之間的博弈Tab.1 Game between local government and center government

這樣，我們就建立了中央政府和地方政府的監(jiān)督博弈模型，當?shù)胤秸袷乇Ｗo耕地政策的概率為P1，中央政府采取監(jiān)督的期望收益Ed=p1×(AR－AC)+(1－P1)×(H－C4);中央政府采取不監(jiān)督的期望收益Ed=p1×AR。

當中央政府采取監(jiān)督的概率為P2，地方政府遵守保護耕地政策的期望收益Ed=p2×(BR1－BC1)+(1－P2)×(R1+R2－BC1);地方政府采取不遵守保護耕地政策的期望收益Ed=P2×(BC1－C5－H－C6)+(1－P2)×(BC1－C6)。

以上模型是一個沒有純策略納什均衡的博弈模型，因為，假設地方政府選擇“不遵守保護耕地政策”的策略，對中央政府來說，最好的策略是選擇“監(jiān)督”，這樣就可以制止地方政府的不保護的行為，維護耕地資源安全，進一步抑制農(nóng)地非農(nóng)化;然而，當中央政府選擇了“監(jiān)督”的策略時，對地方政府而言，最佳的策略就是“遵守保護耕地政策”，而一旦地方政府選擇了“遵守保護耕地政策”的策略，中央政府自然就寧愿選擇“不監(jiān)督”的策略，而此時，地方政府又會選擇“不遵守保護耕地政策地”的策略，來獲得不保護帶來的非農(nóng)收益，這個博弈可以無限地進行下去。但是這個模型具有混合策略的納什均衡。

根據(jù)中央政府的期望收益表達式，則地方政府的策略要滿足，無論中央政府選擇“監(jiān)督”策略或“不監(jiān)督”策略，其期望的收益都相同，也就是:

可計算出地方政府選擇“遵守保護耕地政策”策略的均衡概率P1，即:

同樣，根據(jù)地方政府的期望收益表達式，中央政府選擇“監(jiān)督”的策略要滿足:無論地方政府選擇“遵守保護耕地政策”策略還是“不遵守保護耕地政策”策略，其期望的收益都相同，也就是:

可計算出中央政府選擇“監(jiān)督”的策略的均衡概率P2，即:

從均衡概率可以得出，當?shù)胤秸母刭Y源安全保護概率大于，小于和等于P1時，中央政府的最優(yōu)選擇分別是“不進行監(jiān)督檢查”，“進行監(jiān)督檢查”和“可隨機選擇監(jiān)督檢查”。同樣的道理，當中央政府監(jiān)督檢查的概率大于，小于和等于P2時，地方政府的最優(yōu)策略分別為“遵守保護耕地政策”，“不遵守保護耕地政策”和“隨機選擇遵守與不遵守”。

通過上式可以得到以下結(jié)論:

(1)懲罰力度越大，地方政府的不保護的概率就越小，非農(nóng)化傾向就越強烈，同時中央政府可以以更小的概率進行監(jiān)督;

(2)不違規(guī)的獎勵越大，地方政府的保護的概率就越小，非農(nóng)化傾向就越強烈，而中央政府監(jiān)察的概率也越小;

(3)監(jiān)督成本越大，地方政府保護的概率越小，非農(nóng)化傾向就越強烈;

(4)地方政府保護耕地支付的成本越大，中央政府進行監(jiān)察的概率越大，非農(nóng)化傾向就越小。

以上結(jié)論中第一個和第四個與實踐相符，而第二三兩個結(jié)論似乎與實際情況不符。需要說明的是，博弈的均衡意味著對博弈參與人在各種情況下的最優(yōu)決策，但并不意味著參與人在實際情況中就一定會采取這樣的策略。因為參與人在進行決策之前不一定進行過深入的博弈分析，不知道真正的最優(yōu)選擇是什么，所以往往根據(jù)表面現(xiàn)象作出決策。如地方政府往往是看到不保護帶來的增值收益大，就會更傾向于選擇不保護。而事實上，因為不保護帶來的收益越大，中央政府越會加大監(jiān)督以及給予耕地保護更高的獎勵，從而可能導致地方政府的期望越高，認為不保護耕地可能會帶來更高的增值收益，即“收益越大，風險也越大”。所以，地方政府實際采用的策略并不一定是最優(yōu)的策略。

2.2 地方政府與農(nóng)民博弈行為分析

地方政府既要遵守中央政府的耕地保護政策，又要謀求利益最大化。而農(nóng)民最為關注的是自身利益的最大化。農(nóng)民從自身利益出發(fā)，可能會對地方政府的非農(nóng)化決策表現(xiàn)出合作或者抵制，因此，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，地方政府和農(nóng)民之間存在著以下策略博弈。

參與者:地方政府定義為B，單個農(nóng)民定義為C，則參與人集合i={B，C}。

策略空間:地方政府的策略空間SB={鼓勵農(nóng)地非農(nóng)化，限制農(nóng)地非農(nóng)化};農(nóng)民的策略空間SC={合作，抵制}。

支付函數(shù):

(1)S={B1，C1}，即地方政府鼓勵農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民合作。地方政府鼓勵非農(nóng)化支付成本(BC2):包括地方政府給予農(nóng)民的征地補償，包括貨幣補償、實物補償以及相關的社會保障補償(C1');地方環(huán)境以及生態(tài)安全的喪失(C2');征地過程中農(nóng)民對政府信任喪失造成的政治風險(C3');(BC2=C1'+C2'+C3')。地方政府鼓勵非農(nóng)化所帶來的政治收益(BR2);非農(nóng)化所帶來的土地出讓收益(R1');非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的地方財政稅收收入的增加(R2');城市建設所帶來的地方政府政績(R3')(BR2=R1'+R2'+R3')。

農(nóng)民對于地方政府鼓勵非農(nóng)化的政策采取合作的成本(CC1):農(nóng)地非農(nóng)化后失去的直接農(nóng)業(yè)損失(C4');依附于土地上的農(nóng)民相關生存保障喪失(C5');失去土地后為了另謀工作以及可持續(xù)發(fā)展需要支付的培訓費用(C6');(CC1=C4'+C5'+C6')。農(nóng)民所獲得的收益主要指非農(nóng)化后所獲得的直接征地補償(CR1)。

(2)S={B1，C2}，即地方政府鼓勵農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民抵制。地方政府支付成本為(C3')，獲得收益為0;農(nóng)民支付成本(CR1)，獲得收益(C4'+C5')。

(3)S={B2，C1}，即地方政府限制農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民合作。地方政府支付成本為(BR2)，獲得收益為(C2'+C3');農(nóng)民支付成本(CR1)，獲得收益(C4'+C5')。

(4)S={B2，C2}，即地方政府限制農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民抵制。地方政府支付成本為(BR2)，獲得收益為(C2'+C3');農(nóng)民支付成本(CR1)，獲得收益(C4'+C5')。這種情況一般不存在，因為農(nóng)民不會主動要求政府征地，在非農(nóng)化過程中他們都是被動行為。

表2 地方政府與農(nóng)民之間的博弈Tab.2 Game between local government and center government

建立地方政府和農(nóng)民的非農(nóng)化博弈模型，由于地方政府限制農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民不會主動抵制，因此，地方政府如果從考慮農(nóng)民的態(tài)度出發(fā)而做出是否進行非農(nóng)化的決策，就一定會選擇鼓勵非農(nóng)化。所以在地方政府和農(nóng)民的均衡博弈中，主要研究的是農(nóng)民的態(tài)度。

假設農(nóng)民采取合作態(tài)度的概率為P3，地方政府鼓勵非農(nóng)化的期望收益Ed=p3×(BR2－BC2)+(1－P3)×(－C3');地方政府限制非農(nóng)化的期望收益Ed=p3×(C2'+C3'－BR2)+(1－p3)(C2'+C3'－BR2)。

根據(jù)地方政府的期望收益表達式，則農(nóng)民的策略要滿足，無論地方選擇“鼓勵非農(nóng)化”策略或“限制非農(nóng)化”策略，其期望的收益都相同，也就是:

由上式可見，P3與 BR2成反比，與 BC2，C2'，C3'成正比，可知，農(nóng)民選擇合作策略的概率大小主要取決于地方政府給予農(nóng)民的征地補償強度，補償?shù)膹姸仍酱?，合作的概率就越大，補償越少，抵制的概率就越大。

3 結(jié)論

從上面的博弈分析可以看出，農(nóng)地非農(nóng)化利用實際上是一個利益分配問題，并且非農(nóng)化是在多個利益主體之間進行的，具有典型的多人對策的特征，因此適合用博弈理論來分析。

由于代表國家利益的中央政府往往更關心全局利益，擔心耕地被大量建設占用后引發(fā)的糧食安全問題，而各地區(qū)政府往往只追求該地區(qū)效益的最大化，另外代表個人利益的農(nóng)民主要關注非農(nóng)化補償。因此，非農(nóng)化的數(shù)量、規(guī)模以及速度，需要考慮的就是如何才能有效地使各地區(qū)在追求自身利益的同時，也達到土地資源的合理開發(fā)利用目標。目前分析中央政府、地方政府、農(nóng)民的博弈均衡，得出以下結(jié)論:

(1)中央政府應該提高懲罰力度以及加大給予地方政府和農(nóng)民進行耕地保護的獎勵，增強地方政府和農(nóng)民保護耕地的積極性，以達到控制過快的非農(nóng)化速度并且盡可能地遏制違法占用，提高土地的利用率。

(2)中央政府和地方政府應完善相關政策，縮小城鄉(xiāng)土地價格差異，同時提高征地補償標準，這樣將有利于保障農(nóng)民的權益，遏制地方政府圈地的沖動，有利于配套深化農(nóng)村集體建設用地使用制度的改革，同時能夠切實地保護農(nóng)村耕地，逐步建立公正的補償機制，最終建立參考市場價格的補償標準。

(3)地方政府應進行土地利用制度和模式的創(chuàng)新，力拓后備資源，盤活存量資源，不僅能有效解決經(jīng)濟建設和耕地保護的兩難困境，而且有效地保護了生態(tài)環(huán)境，有利于土地資源的可持續(xù)合理利用。

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AbstractAlong with china’s social and economic development，urban expansion and growing demand for construction land caused by agricultural and non-agricultural uses was particularly prominent in recent years.That seriously affected china’s food security and ecological security.Therefore，starting from the decision of the main acts，the problem of agricultural and non-agricultural，for the normal advance of urbanization and the effective protection of agricultural land has important practical significance.This article analysis Behavior tendency about different stakeholders.The results showed that:①The central government should increase rewards for farmland protection and to enhance punishment violations.Inhibition rate of land conversion，reduce the idle and waste land resources;②The central government and local governments should improve relevant policies，narrow the differences between urban and rural land prices，improve the standard of land compensation，gradual establishment of a fair compensation mechanism;③Local governments should focus on find land resources，activating the existing resources and reduce encroachment on agricultural land，to control the pace of land conversion and to achieve the sustainable and reasonable use of land.

Key wordsconversion;different stakeholders;game

Game Behavior Analysis About Different Stakeholders Between Agricultural and Non-agricultural Uses

XIAO Yi1WEI Chao-fu1YIN Ke2
(1.College of Resources and Environment，Southwest University，Chongqing 400716，China;2.College of Geographical and Travel，Chongqing Normal University，Chongqing 400047，China)

F293.2

A

1002－2104(2011)03－0089－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.03.016

2010－08－26

肖軼，博士生，主要研究方向為土地利用與土地管理。

*2008年重慶市重大決策咨詢研究課題(No.2008ZB04)。

(編輯:于 杰)