進一步推進浙江體制機制創新

文/鄭一方

進一步推進浙江體制機制創新

文/鄭一方

體制機制以及發展模式的創新已經成為經濟社會發展的關鍵點，保持經濟持續穩定發展的根本著眼點也要放在爭創體制機制新優勢上

改革開放以來，浙江得益于始終走在改革創新的前列，尤其是始終堅持體制機制創新，實現了經濟社會發展的歷史性跨越。當前，世界各國和國內各地區的經濟發展中，體制機制以及發展模式的創新已經成為經濟社會發展的關鍵點，保持經濟持續穩定發展的根本著眼點也放在爭創體制機制新優勢上。浙江正處于經濟社會轉型升級的關鍵時期，從落實科學發展觀、全面建設小康社會以及應對省內外經濟社會形勢變化出發，要進一步通過體制機制上的試驗探索，加快改革創新，激發內生動力和活力。

當前發展形勢與體制機制創新

（一）當前國內外經濟社會發展形勢

當前，國際經濟社會發展出現了一系列新的趨勢，我國宏觀環境發生了深刻變化，浙江經濟社會也將步入新的發展階段，這對體制機制創新也提出了新的更高的要求。

經濟全球化與區域經濟一體化趨勢。經濟全球化和區域經濟一體化是當今世界經濟發展的兩大趨勢，成為不可逆轉的潮流，其實質體現在生產要素在更大范圍的自由流動，并達到有效資源的重新組合和優化配置。在此經濟高度融合的背景下，產業鏈的分工形成了產業之間、產業內部和產品形成的多層次分工格局，各國對于產業鏈的競爭日益激烈，以搶占高端地位。對于現代產業集群，也開始逐步突破地域限制，圍繞產業鏈開展合作與競爭，不斷優化資源配置。同時，跨區域大產業平臺構建也逐步加快步伐，以提升產業發展空間，如國內的長三角經濟區、珠三角經濟區、海西經濟區、環渤海經濟區等，逐步突破行政區劃限制，進行高層次合作共贏發展。

世界經濟進入后金融危機時代。自國際金融危機爆發以來，世界經濟在總體擺脫危機后逐步走向復蘇，世界各國正加快推出不同措施應對復蘇基礎并不牢固的后金融危機時代，但總體上呈現兩大趨勢，分別是全球經濟失衡后的“再平衡化”趨勢和金融危機后歐美國家的“再工業化”趨勢，主要表現在國際貿易保護主義抬頭，國際貿易環境發生深刻變化，世界主要經濟體需求結構和供給結構面臨深度調整的壓力，發達國家加快發展高新技術產業，保持重要制造業的世界領先地位，進一步強化發達國家在制造業中的技術優勢和分工優勢。同時，后金融危機時代，從調整產業結構、實現經濟可持續發展角度出發，“低碳經濟”、“創意產業”等將成為世界各國支撐經濟復蘇的重要發展方向。

我國工業化與城鎮化建設步伐不斷加快。黨的十七大報告指出，“走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，這也是新時期我國在兼顧了城市化的一般規律和中國特色的基礎上，為未來我國城市化模式選擇指明了方向。從世界各國城市化歷史與現實看：工業化是城市化的直接原因和物質載體，而城市化又是工業化的必然結果，兩者相互聯系，相互促進，必須保持協調發展，才能既加快工業化進程又加速城市化進程。我國工業化與城鎮化的建設步伐將不斷加快，強縣擴權和強鎮擴權、城鄉一體化發展以及城鎮化過程中的產業支撐等也將進入國家發展戰略視野，成為下一輪經濟社會發展中的重要環節。

浙江進入轉變經濟發展方式關鍵時期。隨著浙江工業化進程從工業化中期向后期加速推進，結合國內外經濟形勢變化及浙江經濟發展實際，浙江已經進入轉變經濟發展方式的關鍵時期。“十二五”期間，推動浙江區域經濟發展由加工制造大省向先進創造大省轉變、由外貿需求拉動為主向內外貿需求聯動轉變、由要素推動為主向創新驅動為主轉變將成為經濟發展方式轉變的主攻方向，重點有加快產業結構優化升級，加快第三產業尤其是高端服務業的發展；加快傳統產業改造提升，保持產業持續穩定發展；加快戰略性新興產業培育，增強發展后勁；發展低碳經濟，突破資源及環境瓶頸限制等。

（二）現行體制機制存在的主要問題

對比國內外經濟社會形勢的深刻變化，不難發現，現行的體制機制主要是與工業化初期粗放型經濟發展模式相適應的，有些甚至是計劃經濟體制下的產物，需要盡快加以摒棄或調整；世界發達國家以及國內兄弟省市的相關做法和經驗值得浙江借鑒。

轉變發展方式問題。盡管浙江已經躍上年人均GDP7000美元向10000美元跨越的發展平臺，但是以低成本、低價格為主的傳統競爭優勢正在逐步削弱，自主創新能力不強的問題日益突出；大企業建設和現代產業集群建設落后的格局沒有根本改變，傳統塊狀經濟仍處于低端發展水平；資源制約加劇，環境壓力加重，高消耗、高排放的產業結構亟待調整。因此，傳統發展方式不適宜時代要求，必須要加快發展方式轉變。

市場經濟體制問題。浙江雖已初步建立起社會主義市場經濟體制，但尚未完全建立市場導向、效率優先、監管有序的現代市場經濟體制。一些不符合市場經濟要求、束縛生產力發展的體制性障礙客觀存在，現代企業制度不夠健全，市場配置資源的基礎性作用尚未充分發揮，尤其是資本、人才、土地等各類生產要素市場尚不完善，阻礙著市場化的深入和經濟發展方式的轉變，影響經濟發展的活力。

行政管理體制改革滯后問題。改革和完善行政管理體制，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，對其它各個領域內的改革具有牽一發而動全身的制約作用。受計劃經濟體制的長期影響，行政管理體制改革要遠滯后于經濟社會發展速度，尤其是行政管理部門在政府機構及行政流程設置、干部考核評價機制、行政職權運用以及中介機構作用發揮等不能適應當前經濟社會發展，必需要轉變執政方式和官本位思想，加快建設以公共服務和社會管理為主要職能的服務型政府。

全面協調可持續發展問題。浙江正朝全面建成小康社會邁進，其經濟總量、人均收入水平等均居全國前列，但要實現全面協調可持續發展，還存在許多“短板”和“弱項”需要去彌補和克服。如城鄉居民收入增幅明顯低于經濟增幅，與群眾生活密切相關的教育、醫療、住房、交通、安全等社會建設問題有待進一步解決，城鄉二元結構呈逐步擴大趨勢等。促進經濟與社會、城市與農村、人與自然以及各類產業之間的協調和可持續發展，已成為浙江今后發展戰略的重中之重。

進一步推進體制機制創新

（一）加快行政管理體制創新，強化社會經濟發展制度保障

切實轉變政府職能。加快行政管理體制改革，確立政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用，通過相關制度設計與建立配套的執行體制，最終實現政府職能由建設型向服務型轉變。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，科學界定政府職責范圍，充分發揮市場在資源配置中的基礎地位，確立政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用的同時，適當培育非營利性民間組織承擔部分公共服務職能，形成基本公共產品供給的多元化服務體系。進一步強化政府社會管理和公共服務職能，加強政府社會治安、公共應急等能力建設，提高科教文衛、就業和社會保障等社會服務水平。合理匹配地方各級政府事權和財力，增強公正履行職責的能力。

創新政府管理方式。深化行政審批制度改革，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。建立和完善跨部門統一互聯的電子政務平臺，積極推行網上辦公。完善行政監督制度，推進區域電子監察系統網絡建設。完善政府信息發布制度，推進政府信息公開與資源共享，充分發揮政務信息對經濟社會活動和人民群眾生產生活服務的引導作用。強化行政規劃和行政指導，推行現代行政管理方式，降低行政成本，提高工作效率。

深化政府機構改革。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。優化政府管理層次，進一步完善省管縣（市）體制改革，探索“中心鎮”管理體制改革，增強中心鎮政府的經濟社會管理權限和提供公共服務的能力。統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。加快推進事業單位分類改革，理順政府與事業單位的關系。

改革評價考核機制。現行以GDP為主的地方經濟發展評價考核機制嚴重制約著區域協調發展，要將評價考核經濟指標轉向包括經濟發展、市場調節、社會管理、公共服務、資源環境保護等全方位指標上來。從科學發展和可持續發展的角度出發，還應包括對區域發展的全局觀和對區域發展的長遠貢獻等方面的評價。同時，對評價考核的方法程序也要改革，要加大企業、事業單位及公眾參與程度。

加快行業管理體制改革。按照市場化方向加快行業協會、商會、農會等中介組織改革，堅持政會分開，加快理順政府與行業協會之間的關系，明確界定行業協會職能，改進和規范管理方式。發揮行業協會作用，組建產業聯盟，將適宜由行業協會承擔的產能調控、質量標準、行業監督管理與技術服務等職能，通過授權、委托、轉移等方式落實到行業協會。加快建立公共評估機制和優勝劣汰的退出機制，引入第三方評估機構對行業管理機構的社會公信力、服務能力和社會責任感開展評估。

（二）加快市場經濟體制創新，實現各類資源合理優化配置

推進市場開放和充分競爭。加快現代市場體系建設，全面推進市場開放和充分競爭，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。建立統一開放的人力資源、資本、技術等各類要素市場，實現生產要素跨區域合理流動和資源優化配置。探索資源性產品價格形成機制，改革不合理的資源分配制度，使資源價格能反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損益成本。有序開發原國有壟斷行業市場，鼓勵民資進入壟斷行業，加快研究制定針對浙江實際的鼓勵民資投資細則。

發揮價格杠桿的調節作用。將穩定物價作為價格機制改革的第一要務，千方百計保持人民生活必需品價格的基本穩定。堅持既治標又治本，從體制機制入手，著力解決社會各方面反映強烈的價格問題，如教育、醫療、住房等。推動建立現代資源和環境所有權交易制度，實行資源有償使用、差別電價和污染者付費，利用市場手段改變資源低價和環境無價的現狀，健全促進資源節約和環境保護的價格形成機制。

加強整頓和規范市場秩序。清理和修訂阻礙要素合理流動的法規和政策，努力營造公平合理、平等互利、統一規范的市場環境。打擊各種違法經營活動，規范市場主體行為和市場競爭秩序。清理整頓對企業的亂收費、亂罰款和各種攤派。加強價格監管，禁止價格欺詐、價格操縱等行為。加強區域信用體系建設。

（三）加快社會保障體制創新，積極營造和諧穩定發展環境

實現公共服務均等化。以改善民生為重點，加強社會事業建設，推進義務教育、公共衛生、公共文化等基本公共服務均等化。一是要完善財政管理機制，建立健全基本公共服務均等化的推進機制，積極推進“收、支、管”的改革進程，推動經濟社會事業統籌，促進各項事業內部協調發展。二是優化財政支出結構，建立健全基本公共服務均等化的長效機制，不斷加大投入，穩步推進基本公共服務均等化。三是完善財政保障機制，建立健全基本公共服務均等化的保障制度，完善轉移支付制度，支持區域間基本公共服務均等化。

健全社會保障體系。完善企業職工基本養老保險制度，推進新型農村養老制度建設，探索建立城鎮居民養老保險制度，切實做好被征地農民就業培訓和社會保障工作，實現養老保險關系無障礙轉移。推進城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和新型農村合作醫療制度建設，全面建立統籌城鄉、保障基本醫療、滿足多層次需要的醫療保障體系，積極探索醫療保險關系轉移接續和異地結算，實現全民醫保。完善失業保險制度，擴大工傷保險覆蓋面。完善自然災害生活救助制度和農村五保供養制度，健全教育救助、醫療救助等專項救助制度，率先建立較為完善、覆蓋城鄉的社會救助體系。發展適度普惠型社會福利事業，擴大社會福利覆蓋范圍。發展各類慈善組織。

提高教育質量和水平。鼓勵開展各項教育改革試點，探索教育發展新路子。加強教育合作，建立區域間優質教育資源共享機制。推進義務教育均衡發展，合理配置義務教育資源，優化學校布局，高水平、高質量普及九年義務教育。加大對欠發達地區學校的投入力度，推進城鄉、區域之間義務教育均衡發展。提升高等教育發展水平，大力支持重點學科建設，建成一批高水平、有特色的學科群，推動若干高校進入國內一流大學行列。大力發展民辦教育，推動公辦教育和民辦教育相互促進、共同發展。

改善社會就業環境。全面落實促進就業的各項優惠政策，健全統一規范的勞動用工制度和就業管理服務網絡，加快建設覆蓋城鄉勞動者的就業、失業登記制度和城鄉統一的人力資源市場，營造城鄉勞動力就業公平競爭、同工同酬、同等待遇的良好環境，引導勞動力在地區、城鄉之間合理有序流動。加強職業技能培訓，加快培養一批高素質、專業化的高技能人才，提升勞動者職業技能和綜合素質。

（四）加快區域協調機制創新，推進城鎮化工業化互動發展

完善和提升各類城市功能。要加強分類指導，形成科學有序的大中小各類城市協調發展的城市化道路。大中城市的發展，達到區域規模經濟的要求，形成強大的中心輻射作用，加快發展現代服務業和高端制造業，并帶動產業梯度轉移。加快中心城鎮建設發展步伐，促進產業結構優化和空間集約利用，研究出臺新形勢下市轄區設置、鄉鎮合并、市縣規劃等設置標準，以政策引導各類城市合理布局、協調發展。同時，切實加強城鄉規劃管理，加快城鄉一體化建設，創造人與自然和諧發展的宜居環境，推動城市基礎設施向農村延伸，提高城鄉基礎設施一體化水平，優化公共資源在城鄉之間的配置。

強化城鎮化的產業支撐。城鎮化的根本動力來自于產業集聚，要以城鎮優良服務功能為支撐，大力發展二、三產業，提高城鎮居民生活水平，吸引農村人口向城鎮集聚。要積極推進農業土地流轉，發展現代農業，加快基礎設施建設，優化產業結構，提高農業綜合效益。要重點調整和優化工業布局，培育發展綠色環保、能源資源消耗低、技術含量高的特色產業，提升品牌價值，推進產業集聚發展。大力發展現代服務業，如總部經濟、專業市場、物流配送、研發設計、咨詢培訓等生產性服務業，面向民生的文化娛樂、商貿流通、學校醫院、金融保險等生活性服務業，充分利用自然資源發展生態休閑旅游等產業，促進市場繁榮，實現就業保障和人口集聚。

加快擴權強縣、強鎮步伐。在不斷完善“擴權強縣”基礎上，加快“擴權強鎮”的建設步伐，強化中心鎮行政管理權限，包括財政、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等，解決鄉鎮政府責大權小的突出問題，發揮中心鎮的經濟集聚輻射作用。以現代小城市的標準來規劃、建設、管理中心鎮，推進中心鎮的城市規模、設施、產業結構和服務業能力達到小城市水平，教育、科技、文化、衛生、體育設施等各項社會事業也要接近城市化標準。

加快區域經濟社會協作發展。遵循政府推動、市場主導，資源共享、優勢互補，協調發展、互利共贏的原則，創新合作機制，優化資源配置，促進要素流動和產業轉移，形成梯度發展、分工合理的多層次產業集群和優勢互補、互利共贏的產業協作體系。依托塊狀經濟向現代產業集群轉型工作的進一步深化，打破行政區劃限制，完善產業鏈配套，強化分工協作，打造具有國際競爭力和規模優勢的產業集聚區。

（五）加快金融保障機制創新，提供經濟社會發展高端支撐

推進投資主體多元化。圍繞“大產業、大平臺、大企業、大項目”建設，設立并運用好各類政府創業投資引導基金，使之成為引導各類風險投資和社會民間資本進入市場前景好的戰略性新興產業的重要渠道和載體。發揮好財政專項資金的引導作用和乘數效應，一方面要鼓勵企業加大產品研發、技術改造和市場拓展投資，另一方面要引導企業學會資本運作，科學組織和管理投資。要建立風險補償等優惠政策，吸引更多民營資本進入以高端制造業、生產服務業等關系產業結構調整的新興領域。

改善金融投資生態環境。要發揮好政府在引導和推動金融創新中的重要作用，營造良好的政策環境，統籌協調銀行、企業、投資機構等各方利益關系。要堅持市場化原則，充分發揮金融企業在創新中的主體作用和創新活力，金融企業必須加快建立和完善以企業為主體、市場為導向、客戶為中心的金融創新體系。要堅持引進和自主創新相結合，努力消化吸收國外先進金融理念、技術和管理經驗。要形成良好的項目投資環境，組織各相關部門和企業，根據國家的宏觀調控政策和產業政策的要求，開發符合國家政策，科技含量、附加值高的生產、建設項目，吸引各方投資，尤其是加快“民間資本”向“產業資本”轉變。

（作者為浙江省政協人資環委員會副主任）