海外大學章程：評介及借鑒

顧海兵 陳芳芳

海外大學章程：評介及借鑒

顧海兵 陳芳芳

本文著重介紹了海外大學章程，兼顧地域性，本文選取了《香港大學條例（附章程）》、《臺灣大學組織規程》、《耶魯大學章程》這三個大學的章程作為樣本，基于國內的可借鑒性，從決策機構、執行機構、教師和學生四個方面出發探究了國外大學章程。最后對國內大學章程所存在的不足進行了點評。

大學章程 評介 借鑒

應該說，研究這個話題，筆者的心情有點沉重。為什么？因為，在國外大學已經走過700年以上、中國大學走過100年以上的今天，還討論并非具體的大學章程之一般問題，這確實是個問題。但中國目前的現狀是不討論、不普遍討論、不深入討論這一問題確是個更大的問題。如果百度一下不加書名號的“大學章程”，你可以找到相關網頁約511萬篇，但如果百度一下加了書名號的“《大學章程》”，則只能找到相關網頁約4千篇（2010年10月27日下午4點檢索。此前的一次檢索數量更少）。國內有關大學章程的資料出版物，比較全面的還是2010年4月才出版的北京大學湛中樂教授主編的《大學章程精選》（中國法制出版社）。可見，這樣的討論是必要的、迫切的。

一、大學章程是干什么的

大學章程是干什么的？也許上海21世紀教育研究院副院長熊丙奇教授說的言簡意賅。他指出，“依照《高等教育法》和國家《教育規劃綱要》，明確要求每所大學制定大學憲章——《大學章程》，大學章程需由高校舉辦者所在同級人大審批通過，由此具有法律效力。通過制定《大學章程》，將明確舉辦者與辦學者的關系、學校辦學資金的來源、學校領導的遴選方式等一系列重大辦學事宜，從而讓大學的辦學真正做到有法可依，減少各種人為因素對大學辦學的影響。如果沒有《大學章程》，大學的辦學就會陷入因時而變、因事而變、因人而變的困境”（2010-08-26 《第一財經日報》）。因此，筆者不需要再贅述制定大學章程的所謂意義。這里，主要想做點具體的分析，即對于大學章程，在日益強調法治的今天，看看中國的直接與間接的具體法規是如何規定的。

依據我國的《高等教育法》第三十條規定：高等學校自批準設立之日起取得法人資格。既然是法人，我們就需要看看上位法的《民法通則》。

在《民法通則》第三十七條中規定：法人應當具備下列條件：①依法成立；②有必要的財產或者經費；③有自己的名稱、組織機構和場所；④能夠獨立承擔民事責任。

《民法通則》把法人分為企業法人和機關、事業單位和社會團體法人，對于企業法人，《公司法》第十一條規定：設立公司必須依法制定公司章程。公司章程對公司、股東、董事、監事、高級管理人員具有約束力。同時第二十五條規定：有限責任公司章程應當載明下列事項：①公司名稱和住所；②公司經營范圍；③公司注冊資本；④股東的姓名或者名稱；⑤股東的出資方式、出資額和出資時間；⑥公司的機構及其產生辦法、職權、議事規則；⑦公司法定代表人；⑧股東會會議認為需要規定的其他事項。

對于社會團體，《社會團體登記管理條例》第十一條規定：申請籌備成立社會團體，發起人應當向登記管理機關提交下列文件： ①籌備申請書；②業務主管單位的批準文件；③驗資報告、場所使用權證明；④發起人和擬任負責人的基本情況、身份證明；⑤章程草案。并在第十五條中進一步規定:社會團體的章程應當包括下列事項：①名稱、住所；②宗旨、業務范圍和活動地域；③會員資格及其權利、義務；④民主的組織管理制度，執行機構的產生程序；⑤負責人的條件和產生、罷免的程序；⑥資產管理和使用的原則；⑦章程的修改程序；⑧終止程序和終止后資產的處理；⑨應當由章程規定的其他事項。

對于機關、事業單位，《事業單位管理條例實施細則》在第三十七條提出，申請事業單位法人設立登記，應當向登記管理機關提交的文件中就包括事業單位章程草案。并在第三十九條中規定事業單位章程應當包括下列事項:①名稱；②宗旨和業務范圍；③組織機構（法人治理結構）；④資產管理和使用的原則；⑤章程的修改程序；⑥終止程序和終止后資產的處理辦法；⑦需要由章程規定的其他事項。

對于教育機構，《教育法》第二十六條規定：設立學校及其他教育機構，必須具備下列基本條件：①有組織機構和章程；②有合格的教師；③有符合規定標準的教學場所及設施、設備等；④有必備的辦學資金和穩定的經費來源。《教育法》第二十八條中規定學校及其他教育機構按照章程自主管理。

而對于屬于教育機構的高等教育機構，《高等教育法》在第二十七條更具體規定：申請設立高等學校的，應當向審批機關提交下列材料：①申辦報告；②可行性論證材料；③章程；④審批機關依照本法規定要求提供的其他材料。并在第第二十八條中進一步規定：高等學校的章程應當規定以下事項：①學校名稱、校址；②辦學宗旨；③辦學規模；④學科門類的設置；⑤教育形式；⑥內部管理體制；⑦經費來源、財產和財務制度；⑧舉辦者與學校之間的權利、義務；⑨章程修改程序；⑩其他必須由章程規定的事項。

不言而喻，大學章程是大學法人的憲法性文件，其內容除了大學宗旨理念與目標任務（干什么），主要是關于管理體制（如何干）等的強制性規范，是準法規，其效力高于學校所有其他規章制度，處于綱領性的地位。大學章程對于大學而言，就像憲法對于國家的地位和作用一樣，因此它有“大學憲法”之稱。

二、海外的大學章程是什么樣的

雖然海外各個大學由于社會制度、發展階段、文化傳統等的不同，其大學章程不盡相同，有些學校偏于細節的規定，有些學校注重整體，但是總體而言，海外大學章程仍有其諸多共性。兼顧地域性與可借鑒性，本文選取了《香港大學條例（附章程）》、《臺灣大學組織規程》、《耶魯大學章程》這三個大學的章程樣本進行比較研究，從決策機構、執行機構、教師和學生四個方面出發，探究國外大學章程。

1、決策機構

香港大學的決策機構主要是大學顧問委員會、校董會、校務委員會、大學評議會以及一般委員會（主要是學院委員會、紀律委員會等），其中前三者是核心決策機構，《香港大學條例》中規定：大學顧問委員會是大學的最高管理機構；校董會是執行機構，負責保管和使用大學印章，管理大學的財產和處理大學的事務；校務委員會在校董會的財務控制下，管理所有有關大學教育的事項。下面主要對這三者進行介紹。

關于大學顧問委員會，首先看其組成人員。《香港大學章程》的十五章規定：大學顧問委員會應當包括五部分的成員，分別是:（1）校監、副校監、校長、首席副校長、副校長和財務主管；(2)常任成員；(3)下列前任官員：校董會成員、校務委員會成員、注冊主任、主席、副主席、大學評議會職員；(4)下列當選的成員：如立法委員會自身選舉產生的5名成員，常設評議委員會自身選舉產生的12名成員，香港中學津貼委員會自身選舉產生的3名成員等；(5)校長任命的20名人員。同時規定注冊主任是大學顧問委員會的秘書，所有成員的任期均為3年，可連任。其次看缺位和離職情況的規定。任何任命或選舉產生的成員離開香港并請假3個月以上或是發出通知表示他打算請假3個月以上，則可以視情況所需在其請假期間任命或選舉其他代理人。除前任官員外，任何成員書面通知大學顧問委員會秘書后可以辭職。再次，看大學顧問委員會的權力，由于是最高管理機構，故權力集中在“對章程的修改、補充、廢除等”、“審查審計官提出的年度審計報表和審計意見”、“審查校董會向大學校務委員會提出的任何報告”、“對任意一名成員提出的一般政策動議進行討論”以及“任命終身成員，并規定任命程序”。

對于大學顧問委員會，還需要指出的是對于大學顧問委員會會議的規定，《香港大學章程》規定：（1）每年至少召開一次會議；（2）校監應成為大學顧問委員會的首領，若校監缺席，由副校長主持會議，若二者均缺席，由校長主持；（3）校監可以在任何時候召開會議；（4）成員到會四分之一即形成法定人數；（5）校長可以要求到場的任何官員或教師為校長和注冊主任提供協助。顯然，這些詳細的規定有利于會議的順利召開、提高效率。

對于校董會，同樣，首先看其成員的規定，在《香港大學章程》的十八章中規定：校董會的成員包括九部分的成員，分別是：（1）校監任命的7個人，這7人不應是學生或雇員，同時校監指定一人為主席；（2）校董會任命的6個人，他們同樣不應是學生或雇員；（3）大學顧問委員會選舉的2人，他們同樣不應是學生或雇員；（4）校長；（5）財務主管；（6）依照規定選舉產生的4名全職教師；（7）選舉的1名大學全職雇員，不應是教師；（8）選舉的1名全日制本科生；（9）選舉的1名全日制研究生。同時規定注冊主任應當是校董會的秘書而不應當是成員。對于非學生的成員，任期為3年，可連任（若連任3次需大學顧問委員會批準），書面通知注冊主任后可以辭職。對于學生成員，任期由校董會決定，可連選連任。其次，對于校董會會議，不少于三分之一即為法定人數，主席可要求任何官員或教師出席會議。再次，關于校董會的權力，除了章程和條例授予其他大學官員或某個官員的事務外，校董會應該管理大學事務，故校董會的權力比較多，在章程的第十九章中規定了約20條的權力。

對于校務委員會，首先是人員構成，《香港大學章程》的第二十二章規定：共有十二部分的成員，分別是校長，擔任主席；首席副校長；副校長；各學院院長；各學院委員會主席；依章程選出12名教授；依章程選出的6名教師（不能是教授）；大學職業教育學院主任；研究生院院長；圖書館館長；學生事務主任；依章程選出的3名全日制學生（至少一名本科生，一名研究生）；并規定注冊主任應當是校務委員會秘書但不應當是其成員。其次，是會議的規定，每學期至少召開一次會議，不少于三分之一的成員即為法定人數，以及主席有權力要求任何官員或教師出席。再次，校務委員會主要是管理教務方面，在章程的二十三章規定了約20條。

耶魯大學的決策機構主要是校董事會以及各種委員會（重大事務委員會、財政委員會、審計委員會、投資委員會、教育政策委員會、機構政策委員會、榮譽學位委員會、土地與建筑委員會、校友事務與發展委員會、托管委員會、賠償委員會、投資責任委員會），其中校董事會是核心機構，和校長一起全面負責耶魯大學事務，下面先對校董事會進行介紹，然后對其他委員會進行簡單評價。

耶魯大學董事會由十九名成員組成，分別是：（1）三名當然成員：校長、康涅狄格州州長、副州長；（2）十名原董事的繼承人（原董事有權推選各自的繼承人）；（3）六名校友（須經選舉產生）。對于繼承人進行了規定，如任期六年，連任不超過兩屆，特殊情形下可由校長建議連任三屆，滿70必須退休。其次，對于會議的規定，耶魯大學規定的比較詳細，如每年至少五次正式會議，會議召開前五天，秘書須通過郵件、傳真或其他電子形式向董事會的每一位成員發送正式的書面通知，任命終身教授及各院院長會議須在召開前至少十天通知各成員。

對于委員會，章程主要是規定其人員構成及其職責，此處重點說明重大事務委員會，附帶說明其他委員會。重大事務委員會是董事會的執行機關，人員組成包括校長；資深董事；財政委員會、教育政策委員會、機構政策委員會、投資委員會、土地與建筑委員會、校友事務與發展委員會的主席。重大事務委員會會議由校長召集，若校長缺席，由教務長或資深董事召集，享有除學位授予、學校章程修改、終身教授任命之外的董事會的所有權力。對于其他的委員會，章程規定了包括董事會成員的人數，如財政委員會至少包括五名董事會成員，審計委員會至少包括五名，投資委員會至少包括三名，教育政策委員會至少包括五名，機構政策委員會至少包括五名，榮譽學位委員會至少包括三名，土地與建筑委員會至少包括五名，校友事務與發展委員會至少包括四名，托管委員會至少包括四名，賠償委員會至少包括三名，投資責任委員會至少包括三名，他們的主要職責從其名字就可略知一二。

臺灣大學的決策機構是校務會議。其章程第三章規定， 校務會議由校長、副校長、教務長、學生事務長、總務長、研發長、學院院長、系所及非屬學院之教學單位主管之代表、教師代表、研究人員代表、助教代表、職員代表、工友代表及學生代表組成之，并對校務會議的組成代表的人數進行了詳細的規定，其中,教師代表要占校務會議人數的1/2,系所及非屬學院之教學單位主管的1/3為校務會議代表, 研究人員代表、助教代表、職員代表、工友代表各為1人,學生代表要占校務會議人數的1/10.校務會議由校長召開，每學期應至少召開兩次”。

校長第一次續任由校務會議過半數同意即可，校長第二次續任由校務會議過2/3同意才可。校長新任則由校長遴選委員會遴選產生。校長遴選委員會在校長任期屆滿10個月前或因故缺位后2個月內成立，委員由21人組成，其中校務會議推選學校代表9人，學校推薦之校友代表與社會公正人士9人，教育部遴派代表3人，主席由委員互選產生，校長遴選委員會運作規則由校務會議規定。

2、行政機構

首先看香港大學。

香港大學的行政機構主要負責人有校監、副校監、校長、首席副校長、副校長、財務主管、學院院長和副院長、學生事務主任、注冊主任以及審計官等，其中，校監是大學的首席官員，是主管人；校長是大學的學術和管理的首要官員。當重要人員缺位時的處理是：若校監缺位，則有副校監行使權責，若副校監缺位，校監可任命人員代理；若校長缺位，由首席副校長行使權責，若首席副校長也不能行使，由當前在香港的，持續擔任副校長在職時間最長的副校長行使。下面具體說明對負責人的規定。

校長由校董會與校務委員會協商后任命，且校長應是大學顧問委員會、校董會或校務委員會每次會議的當然成員，但不是紀律委員會的當然成員，書面通知校董會后可以辭職。校長有權任命代理校董會空缺的正式職位的人員。首席副校長由校董會與校務委員會協商后任命，任期、條件及權力義務由校董會決定。副校長由校董會按照校董會規定的任期和條件任命，分擔校長分派的職能。財務主管經校董會任命，任期3年，可再任，缺位時由校董會任命人員代理，在書面通知校董會后可以辭職。

香港大學對于會議的召開也規定了一般程序，例如,除另有規定外，主持人或主席缺位，且副主席和副主持人也缺位，由出席會議的成員選出一人主持會議，各個單位應為各自的會議確定時間、地點、程序并制定規則。并規定每個委員會上次召開的所有會議的會議記錄母本都應在本次會議成員前公開。還規定若一次會議中就一個問題的表決票數相等，主持人或主席有權投票。

其次看耶魯大學。

耶魯大學行政機構的主要負責人是校長、教務長、秘書（指校董事會中兼任副校長的大學秘書）、分管財務和行政的副校長、分管發展的副校長、法律總顧問、分管學校與紐黑文市、康州事務處理及學校外部發展環境建設的副校長，其中校長是學校的行政主管人員，全面負責學校各項事務及發展方向；教務長是除校長之外主管教學、行政事務的官員；秘書是有校長任命并經董事會選舉產生的行政官員。下面具體說明。

校長是董事會、各學院、各委員會、各學院理事會及其行政機構的當然成員，但審計委員會、賠償委員會、托管委員會除外.校長的主要職權有：任何行政或學術機構的官員如有失職或瀆職行為，校長有權解除，或任命臨時官員行使職權；準備并提交每年6月舉行的年度經營及資本預算會議的相關材料，最終預算案應在6月30日前獲得董事會通過。教務長由校長提名，經董事會選舉產生，校長缺位時由其代行職責，教務長可具體指導學校教育政策制定及教學活動安排。秘書負責大學的公共信息策劃、行政機構運作及校園安全；負責與耶魯校友聯合會、校友出版公司及其它校友組織間的聯系，并根據校長及董事會的安排，處理相關事務。

副校長、秘書及法律總顧問均由由校長提名、經董事會選舉產生。分管財務和行政的副校長負責學校財務和行政事務，同時，該副校長是學校的財務主管，行使該領域的全部職責，并負責處理該領域的全部事務，對學校的賬務及學校的開支經費負責；分管發展的副校長應出席董事會及重大事務委員會的會議，并擔任發展與校友委員會的秘書，對從非政府組織及其它捐贈團體等渠道籌集的資金負主要監管職責，并對學校的可持續發展及耶魯校友基金會的管理負責；法律總顧問應出席董事會及重大事務委員會的會議，同時擔任教育政策委員會、投資委員會秘書，負責對學校所有事務或行為法律問題的處理，并有權對被保留下來的涉及學校利益的議案發表維持或贊同的見解；分管學校與紐黑文市、康州事務處理及學校外部發展環境建設的副校長應出席董事會、重大事務委員會會議，并擔任建筑與土地委員會的秘書，在校長的授權下，處理相關事項。

再次看臺灣大學。

臺灣大學行政機構的主要負責人是校長、副校長、院長、副院長。其中校長綜理事務，負校務發展之責，對外代表大學，任期四年，可續任兩次，且規定任期由八月一日或二月一日起聘為原則，校長應于就任后之該學期教務會議，提出四年工作規劃，就任之第二學年開始，應于每學年第一學期之校務會議提出年度報告。當校長缺位時，由校長遴選委員會處理相關事項。置副校長二至三人，由校長聘任，襄助校長處理校務，任期以校長任期為原則，在新任校長就職時去職。

學院設院長一人，綜理院務，任期三年，可續任一次，續任應經學院內具有選舉資格教師、院務會議代表之一定人數決議或以其選任辦法規定程序，報請校長聘任。而對于副院長的設置則規定符合下列條件之一者且經校長核準方可設一個副院長：學院系（科）、所總數四個以上,或者專任教師一百人以上,或者學生總數一千以上。如果這些條件增加1倍,則可設二個副院長.

3、教師

臺灣大學對于教師的規定很具體。首先規定了教師的范圍，“本大學教師分教授、副教授、助理教授、講師四級，從事授課、研究及輔導等工作”，同時還對研究人員準用教師規定，所以，在臺灣大學，研究人員某種意義上也是教師。“本大學研究人員分研究員、副研究員、助理研究員、研究助理，從事研究工作，其聘任準用教師規定”。臺灣大學值得稱道的是對教師、研究人員及專業技術人員的聘任（分初聘、續聘、長期聘任三種）的規定，“教師之聘期，初聘為一年，續聘第一次為一年，第二次以后均為兩年。不予續聘時，應經教師評審委員會審議通過。教師獲長期聘任者，得聘任至年滿六十五歲止，各單位另有更嚴格規定者，從其規定。長期聘任依相關法令之規定。教師之新聘應于傳播媒體或學術刊物公告征聘信息。”同時對教師評審委員會的職責作了劃分——“本大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因認定等事項”。

香港大學對教師的規定有，如“教師應是教授、高級講師、講師以及章程中認為是教師的其他人員，教師由董事會任命，校董會不得解除任何教師的職務，除非經過對事實的正當調查且在接受教務委員會對該調查結果的意見后，校董會解除職務的意見確實具有充分理由。”在保護教師的同時，香港大學對于教師的權利也做了限制，突出的表現在“禁止大學或以大學的名義給大學任何成員或在其任何成員中發放任何紅利、獎金及發放禮品、分派金錢，除非是以獎勵、報酬或特別授予的方式”。

耶魯大學對教師的規定主要體現在職務任命上。如“教授、副教授、助理教授及由校長發布的其他教授級別任命，均須有董事會統一作出，這些職務的任命均由校長提名，或是學院終身職員委員會或其他管理委員會提名并經校長批準進而提交董事會決定。”

4、學生

這里看臺灣大學。臺灣大學規定了大學學生的權利義務應依“大學法、大學法實施細則、本規程（指臺灣大學組織規程）及以本規程所訂立之相關規定”。同時設置了學生輔導委員會和學生申訴評議委員會來處理相關事項。如學生輔導委員會“負責學生事務規章之研修、學生自治團體及社團之輔導，并督導學生獎懲等相關事項”，學生申訴評議委員會處理“學生或學生會及其他相關學生自治申訴案件”。特別值得注意的是臺灣大學對學生自治團體及學生社團經費來源進行了規定，來源為三部分：成員繳納會費、學校編列預算補助和其他收入，而對于這三部分的經費的收取、募集及分配運用，也作了規定：“對于第一和第三部分，由團體組織章程規定，學生事務處輔導并稽核，第二部分由學生輔導委員會制定辦法，交由學生事務處管理及稽核”。

三、我國的大學章程：現狀與未來

我國目前的大學章程，據公開媒體報道，最早公布的是《JL大學章程》。依據網絡檢索，我國2千所普通高校中公布有大學章程的大約60多所，只占大學總數的3%，如果加上成人高校等，恐怕只占2%。從這一點說，我國的多數大學目前都是“非法”的存在。

當然，我國的大學章程不僅數量嚴重不足，關鍵的是其質量更讓人憂慮。下面以《JL大學章程》為例進行分析。當然，由于后續的其他大學的章程對《JL大學章程》的借用，這里的分析更具有普遍性。

《JL大學章程》由序言、總則、學校功能和教育形式、組織與結構、教職員工、學生及校友、經費資產后勤、校徽校旗校歌校慶日紀念日、附則九大部分組成。統觀整個章程，幾乎沒有關于機構職數、會議時間、決策程序等的具體量化規定，內容寬泛、空泛。全文除了大學法定住所的門牌號碼、校徽上的學校誕生日期、校慶日期，沒有一個數字。全文也只有區區7千來字。

《JL大學章程》的一個突出問題是內容上對《高等教育法》的挪用比較明顯。《高等教育法》作為一個總括的法律，本來就很粗，把它直接搬到具體大學來顯然是不應該、不合適的。如《JL大學章程》第八條（學校以人才培養和知識創新為根本任務，開展教學、科學研究和社會服務活動）、第九條(學校根據社會需要和辦學條件，合理確定辦學規模)、第十條（學校依法設置和調整學科、專業）分別是對《高等教育法》第三十一條（高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準）、第三十二條（高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例）、第三十三條（高等學校依法自主設置和調整學科、專業）內容的搬用，而沒有具體的說明細節，比如辦學規模到底如何確定，學科、專業的調整究竟如何進行等。至于校長、院長、副校長、副院長如何產生則更沒有具體的可操作的明確規定。

又如，《JL大學章程》第二十二條規定：校長主持校長辦公會議，處理學校行政工作中的重要事項。但對什么是學校行政工作的重要事項沒有說明。這樣的硬傷比比皆是，只要對比海外大學章程，則不勝枚舉，不再重復。

大學章程作為大學憲法，是制度的制度。由于它的缺位，大學內部的管理體制自然趨于衙門式而不是服務式，拉大了中國大學與真正的大學、一流的大學的距離。中國最近30多年的發展，關鍵在于改革開放，而改革開放的核心是制度的變革，特別是作為制度的制度之憲法的與時俱進。

更讓我們反思的是，中國大學的頂級者如北大、清華等至今都沒有看到其公開的大學章程。可見，中國大學章程的建設之路之艱難。但，世界教育、世界高等教育發展之大勢我們應該而且必須順應。筆者相信，十二五應該是我國大學章程建設的起飛階段。

他山之石，可以攻玉。

[1]牛維麟.現代大學章程與大學管理[J].中國高等教育,2007,(01).

[2]陳立鵬.關于我國大學章程幾個重要問題的探討[J].中國高教研究,2008,(07).

[3]楊曉波.簡析中國公立大學章程的內容[J].四川教育學院學報,2008,(04).

[4]湛中樂.大學章程精選[M].北京：中國法制出版社，2010.

[5]熊丙奇.大學去行政化改革更需布局[N].第一財經日報,2010-8-26.

專家檔案：顧海兵，中國人民大學校務委員、經濟學院教授。1959年11月生，江蘇省響水縣人。1982年獲黑龍江商學院經濟學學士學位。1984年12月畢業于中國社會科學院研究生院數量經濟學專業，獲中國社會科學院研究生院經濟學碩士學位。主持研究的《宏觀經濟動態分析及警告系統》，獲國家“七五”科技攻關重大成果獎。

陳芳芳，中央財經大學經濟學院碩士生。