生態城市建設仰賴法制完善

文/胡瓷紅 李 平

生態城市建設仰賴法制完善

文/胡瓷紅 李 平

在各個城市都在全力推進生態城市建設之時，杭州也不甘落后，在生態城市建設中取得了優異成績，先后獲“中國最佳人居環境獎”和“國家衛生城市”、“國家優秀園林城市”、“中國優秀旅游城市”等稱號。

為推進生態城市建設，杭州近年頒布了一系列地方性法規和政府規章，形成了生態環保的法律框架，主要涉及城市污染控制、資源合理開發利用以及物質與人力保障體系三個方面：先后出臺了《杭州市污染物排放許可管理條例》、《杭州市強制性清潔生產實施辦法》、《杭州市城市節約用水管理辦法》、《杭州市本級環保補助、生態專項資金直接撥付管理試行辦法》、《杭州市主要污染物排放權交易管理辦法》等法規。然而，生態城市建設是一個復雜工程，需要全方位的法治支撐。杭州現行的法規體系不夠健全，還不能滿足生態城市建設的需要，已制定的法規也存在操作性不強等問題。具體表現如下：

資源保護與合理開發利用的相關法規凌亂，未能形成一個條理清晰、完整全面的法規體系。如關于資源利用方面的法規僅涉及土地、水、燃氣、地下水、熱力等，范圍比較小，不能適應資源開發保護的需要。

資金與人力資源保障的法制體制還不夠健全，體現為生態城市建設提供人才、科技和社會保障能力的萬人受高等教育人數、萬人擁有醫生數和城鎮失業保險覆蓋率等指標還遠遠低于全國平均水平。

生態執法機構不健全、執法力度不強、執法水平不高、執法監督機制不完善。杭州市生態工作執法機構比較零散，生態環保工作專項部門設立也沒有完全到位。在執法過程中，出現執法力度寬松不一，對一些經濟發展有突出但環境影響大的違法企業放寬處罰力度；執法方式單一，僅限于行政處罰約束，很少用到獎勵激勵，并且缺少生態環保執法監督的專項制度。

從上述現狀分析來看，杭州在建設生態城市過程中顯然意識到了法制建設的重要性，但由于立法、執法經驗不足等原因，建設過程中出現了一些問題，有必要加以解決。

——建立健全保護生態環境法規。在污染控制體系法規方面，要摒棄末端控制的思想，在立法上遵循可持續發展的理念，從源頭上控制污染?？删C合利用環境稅收、環境收費、環境援助、環境信貸、環境保險等手段，鼓勵發展循環經濟，促進清潔生產，建立生態補償機制，除了將政府作為補償主體外，增設受益者對受害的補償機制，要以法律的形式將這些經濟手段確定下來。

——完善生態執法制度。改變零散的執法機構設置，建立統一的生態執法領導機構，設立生態環保工作專項部門，執法人員資格必須通過相關考核及認證關。加強對污染源治理、資源開發的控制和監督，破除地方保護主義思想，對待重污染企業違法行為加大處罰力度。在事后治理的同時，對屬于重污染、高消耗的單位進行全面重點監測，爭取在問題出現前進行控制和管理。

——建立生態司法機制。促進生態司法組織的專業化建設，可以仿效貴州，建立環保法庭，設置上獨立于地方財政。建立環境訴訟領域的法律援助制度，保護受環境破壞一方的合法權益。據筆者考察，環境訴訟中原告需要舉證加害人的加害行為、損害結果，受害者通常由于無法支付高額費用而吃閉門羹。在生態環保的法律援助體系中，建立污染鑒定機構對受害者的權益保護必不可少。

（作者單位：浙江理工大學；本文為2010年杭州市科學技術局軟科學項目課題成果之一）