促進國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策取向

倪紅日

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

促進國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策取向

倪紅日

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

為了促進經(jīng)濟發(fā)展方式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，有必要對國民收入分配格局進行調(diào)整，對提高財政收入占國民收入比重的政策和結(jié)構(gòu)性減稅政策實行調(diào)整。從短期來看，稅收政策主要是在穩(wěn)定比重的前提下，靈活應(yīng)對、適時微調(diào);從中期來看，在穩(wěn)定比重的前提下，著重進行稅收制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

經(jīng)濟發(fā)展方式;國民收入;分配格局;稅收政策

近來，對于我國的宏觀稅負和稅收政策主要有兩種觀點:一是認為中國的宏觀稅負并不高，由于中國本身的國情和所處的發(fā)展階段，公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段，宏觀稅負水平應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展相應(yīng)提升。另一種觀點認為目前我國宏觀稅負太高，主張繼續(xù)實行結(jié)構(gòu)性減稅政策。本文認為，上述兩種觀點都有一定的道理，但是也存在一些問題，有待進一步商榷。

一、稅收政策取向選擇的宏觀依據(jù)

(一)中國經(jīng)濟要可持續(xù)地平穩(wěn)較快增長必須落實擴大內(nèi)需戰(zhàn)略

盡管2010年世界經(jīng)濟出現(xiàn)復(fù)蘇，但下半年經(jīng)濟增速有所減緩。一些發(fā)達國家普遍開始削減財政赤字和化解債務(wù)風險，政府刺激性政策的力度明顯減弱。在短期刺激政策調(diào)整之后，世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性失調(diào)的深層矛盾的解決尚需要時間，所以，世界經(jīng)濟增長并沒有進入良性軌跡，全球經(jīng)濟前景充滿不確定性。

在經(jīng)濟全球化背景下，經(jīng)歷了2008—2009年全球性的經(jīng)濟危機之后，發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體之間的經(jīng)濟、政治等方面的競爭格局已經(jīng)十分明顯，這樣的競爭將給各國經(jīng)濟增長帶來的震蕩和變化值得關(guān)注和警惕。受世界經(jīng)濟的不穩(wěn)定性影響，開放的中國經(jīng)濟也增加了來自國際市場的不可控變數(shù)，只有更多地立足國內(nèi)需求的可持續(xù)擴大，才能有更大的空間和余地應(yīng)對國際經(jīng)濟沖擊，保持中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。

(二)國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)調(diào)整是擴大內(nèi)需的關(guān)鍵因素

在中國經(jīng)濟總量不斷擴大的前提下，經(jīng)濟發(fā)展方式能否實現(xiàn)實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變對中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長至關(guān)重要，而經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一是要確實調(diào)整國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)，著力解決制約擴大內(nèi)需體制和機制問題，形成消費、投資、出口協(xié)調(diào)的國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)。

國內(nèi)消費需求增長是未來五年支持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的關(guān)鍵性因素，而支撐國內(nèi)消費需求增長的重要條件是居民收入的持續(xù)增長。近年來居民收入增長相對滯后于政府和企業(yè)收入增長，社會保障制度建設(shè)相對滯后于社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以政府投資為主要支撐力的經(jīng)濟增長難以保持中長期經(jīng)濟穩(wěn)定增長，這一結(jié)論盡管存在分歧意見，但主流看法是存在基本共識的。所以能否實質(zhì)性地推進投資和消費之間的比例轉(zhuǎn)變，合理調(diào)整國民收入分配格局，提高居民收入在國民收入分配中的比重，切實擴大國內(nèi)消費需求是保持我國經(jīng)濟中長期平穩(wěn)較快增長的關(guān)鍵所在。

(三)改變國民收入分配結(jié)構(gòu)需要政府主動率先調(diào)整政策

經(jīng)濟體制改革以后，政府對國民收入初次分配的計劃體制基本改變，但是政府依然要通過稅收和非稅收收入?yún)⑴c國民收入初次分配，并通過財政支出進行收入的再分配，所以政府在國民收入分配結(jié)構(gòu)上還會發(fā)揮重要作用。

從實際情況看，1993年確定的提高財政收入占國民收入中比重的政策應(yīng)該說已經(jīng)完成了歷史使命。隨著政府收入在GDP中的比重已經(jīng)得到較大幅度提高，根據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高居民收入在國民收入分配中比重的要求，稅收政策取向應(yīng)做及時調(diào)整。

二、中期內(nèi)稅收政策基調(diào)的選擇

總的來看，稅收政策取向的基調(diào)應(yīng)是:穩(wěn)定比重、調(diào)整結(jié)構(gòu)、靈活應(yīng)對、適時微調(diào)。從短期來看，稅收政策主要是在穩(wěn)定比重的前提下，靈活應(yīng)對、適時微調(diào);從中期來看，在穩(wěn)定比重的前提下，著重進行稅制的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(一)稅收總量政策選擇:穩(wěn)定比重、控制增速

所謂穩(wěn)定比重是指穩(wěn)定稅收占GDP比重這一指標數(shù)量。為什么要穩(wěn)定比重而不是提高比重或者結(jié)構(gòu)性減稅?理由主要是以下兩點:

一是政府已經(jīng)通過稅收、非稅收入等渠道得到了占當年GDP三分之一多的份額，而且這一份額在不調(diào)整稅收總量政策的前提下，還有進一步擴大的趨勢。為了有利于居民收入的提高，以及促進國內(nèi)消費需求的提升，有必要穩(wěn)定稅收占GDP的比重。圖1是2008年政府各類收入口徑占GDP比重的份額情況。

從圖1可以觀察到:僅從稅收來看，其占GDP的比重是18.03%，不能說是很高。但是將所有政府收入加總，其占GDP的比重就達到了33.36%。值得說明的是，這樣的計算仍然是比較保守、且不全的口徑。由于財政管理的口徑和范圍比較窄，還有一些政府收入或者收費并沒有完全統(tǒng)計在內(nèi)，所以，政府收入不等于稅收，而稅收規(guī)模也不反映政府收入規(guī)模。我們在考慮宏觀稅負和國民收入分配格局時，不能僅以稅收占GDP比重來表示政府收入的規(guī)模，按照國際上的口徑，應(yīng)該將政府收入占GDP比重作為國民收入分配格局調(diào)整的重要依據(jù)。

圖1 2008年不同口徑的政府財政收入占GDP比重情況

第二個理由是針對“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的。在2008年應(yīng)對全球金融危機時，我們采取了這一政策。目前有一些專家學(xué)者也主張繼續(xù)實行“結(jié)構(gòu)性減稅”政策。本文認為，從財政支出需要保證對結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持，尤其是增加對新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的政策支持，以及增加民生支出、社會保障支出等的需要，財政稅收占GDP的比重不宜在現(xiàn)有基礎(chǔ)上降低。所以主張實行穩(wěn)定比重的稅收政策取向。

所謂控制增速，是指為了穩(wěn)定比重，需要適當控制年度稅收增長速度。從1994年至2007年，稅收年平均增長速度為19.5%，稅收占GDP比重每年大體以0.5% ～0.7%的幅度在提高(見表1)。2008年的情況比較特殊，稅收增長率為9.7%，稅收占GDP比重為18.03%;如果加上2008年的數(shù)據(jù)，1994年以來的稅收年平均增長率為18.8%;將2008年計算在內(nèi)的稅收占GDP比重每年提高的幅度為0.48%個百分點。

表1 1994—2007年我國稅收增長率及占GDP比重

按照穩(wěn)定比重的思路，在未來短、中期內(nèi)必須適當控制稅收的增長率和稅收占GDP的比重。建議將稅收增長率控制在10% ～15%之內(nèi)，即基本與GDP增長率同步并略高一點的水平(主要考慮到通貨膨脹因素)，稅收占GDP比重穩(wěn)定在18%～20%(不包括由“費改稅”帶來的比重提高)。

(二)稅收結(jié)構(gòu)政策選擇:有增有減、稅負公平

稅收結(jié)構(gòu)政策是在總量比重政策之下，加強對稅收體系、稅種以及稅制結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。

1.逐步調(diào)整直接稅和間接稅之間的結(jié)構(gòu)

根據(jù)研究資料，目前我國的稅制體系依然以間接稅為主，直接稅與間接稅之間的比例大體在3.5∶6.5 ～3∶7之間。這樣的稅制體系結(jié)構(gòu)可能更有利于征收管理，但是，根據(jù)傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟理論，可能不利于調(diào)節(jié)收入分配和貧富差距，因為只有直接稅可能更能夠直接對收入和財產(chǎn)差距進行再分配環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)。為了貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進國內(nèi)消費比例的提高，有必要調(diào)整稅收體系的結(jié)構(gòu)，加強直接稅的改革和完善。如果需要增加直接稅稅負時，可以考慮適當降低間接稅的稅負水平。通過調(diào)整兩類稅之間的結(jié)構(gòu)，使我國稅收體系逐步形成直接稅與間接稅并重的格局。

2.調(diào)整增值稅與營業(yè)稅稅負之間的結(jié)構(gòu)

在增值稅實行局部地由“生產(chǎn)型”向“消費型”轉(zhuǎn)變之后，從稅收負擔來看，征收增值稅和征收營業(yè)稅的行業(yè)之間的稅收負擔發(fā)生改變。工業(yè)制造業(yè)的稅收負擔實質(zhì)上有所下降，而以服務(wù)業(yè)為主的征收營業(yè)稅的行業(yè)稅負保持不變。由此形成了稅制本身可能更有利于制造業(yè)的發(fā)展，而不是鼓勵服務(wù)業(yè)發(fā)展的格局。所以，從平衡行業(yè)之間稅負，鼓勵服務(wù)業(yè)發(fā)展的角度來看，有必要在實行增值稅改革的同時，必須兼顧到實行營業(yè)稅的服務(wù)業(yè)稅制調(diào)整問題。

從目標來看，理想的方案是建立現(xiàn)代增值稅制度，在所有行業(yè)統(tǒng)一實行增值稅，即推進增值稅的“擴圍”改革。但是由于這項改革涉及到中央財政和地方財政分稅制體制的調(diào)整，所以其改革難度相當大。權(quán)益之計的辦法是能否對營業(yè)稅的稅率或者是營業(yè)稅稅前扣除項目進行適當調(diào)整，以減輕行業(yè)之間稅負不平衡帶來的負面效應(yīng)。

3.逐步調(diào)整中央稅與地方稅之間的結(jié)構(gòu)

在1994年分稅制改革以后形成的架構(gòu)中，中央稅和共享稅大多為比較大的稅種，稅收規(guī)模相對較小的稅種大多為地方稅種。從改革和完善稅制的過程來看，大稅種的改革和完善相對得到重視，推進的速度也比較快，而地方稅種的改革和完善相對滯后。因此有必要更加重視地方稅的改革，加快地方稅種改革的速度。

2003年以來，對于地方稅種的改革得到高度重視，醞釀和準備改革的工作也緊鑼密鼓地進行，但是由于各種原因，改革的進展還不是很大。其中一個重要原因在于地方政府的稅權(quán)過小，地方稅種改革的積極性主要還是在中央主管部門，調(diào)動地方政府的積極性顯然不夠，地方政府現(xiàn)在基本上“坐等聽令”的狀態(tài)。而中央主管部門在設(shè)計改革方案時，既要統(tǒng)籌全國，又要兼顧地方特點，所以改革難度也很大。建議在改革地方稅的過程中，適當對地方政府下放稅權(quán)，在調(diào)動中央和地方兩個積極性的基礎(chǔ)上，加快推進地方稅的改革和完善。

4.調(diào)整環(huán)境保護稅與非環(huán)境保護稅收之間的結(jié)構(gòu)

按照OECD的口徑，環(huán)境保護稅并不是一個特定的稅種，而是包括能夠直接對環(huán)境產(chǎn)生影響的一些稅種，例如汽油稅、對機動車的征稅、污染稅等等。為應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排需要，作為政府宏觀調(diào)控工具之一的稅收政策，不可避免地要進一步增加與環(huán)境相關(guān)的稅收，在中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議中已經(jīng)明確提出開征環(huán)境保護稅，比如碳稅(從簡化稅制角度看，可以直接增加相關(guān)稅目的消費稅)。為了穩(wěn)定宏觀稅負，在增加環(huán)境保護稅收的同時，要適當降低非環(huán)境保護稅收的稅負，尤其對于發(fā)展新能源的產(chǎn)業(yè)需要實行稅收優(yōu)惠政策。

Orientation of Tax Policy for Promoting the Distribution Structure Adjustment of National Avenue

NI Hong-ri
(Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China)

To promote the substantial change of economic development modes and maintain stable and smooth rapid growth of economy，it is necessary to adjust the distribution structure of national avenue，to adjust the policies that improve the proportion of financial income in national avenue and to adjust structural tax-reduction policies.It is suggested to determine the mid-term tax policy orientation as stabilizing proportion，adjusting structure，flexible handling，and timely fine adjustment.From shortterm perspective，tax policies should adopt flexible handling and timely fine adjustment under the premise of stabilizing proportion，while from mid-term perspective，tax policies should adopt structural adjustment of tax system under the premise of stabilizing proportion.

economic development mode;national avenue;distribution structure;tax policy

F810

A

1674－8425(2011)06－0001－04

2011－03－15

倪紅日(1951—)，女，山東濟南人，研究員，研究方向:財政稅收。

(責任編輯 鄺坦勵)