論“東亞福利模式”研究的一種路向
——東北亞與東南亞福利體制之比較

趙懷娟

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241000）

論“東亞福利模式”研究的一種路向
——東北亞與東南亞福利體制之比較

趙懷娟

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241000）

東北亞和東南亞在經濟發展、歷史沿革、文化基礎、社會特點等方面有所不同，將之作為兩個“福利叢”進行比較研究有助于深化對東亞社會福利的認識。研究發現，兩個體系在社會支出水平、社會保障制度、國家福利責任、社會政策導向方面均存在一定差異，因此，探索“東亞福利模式”可將兩個體系福利體制之比較作為一種研究路向。

東亞福利模式；東北亞；東南亞；社會背景；福利體制

一、問題的提出：“東亞福利模式”引發的爭議

20世紀80年代，隨著東亞新興經濟體的崛起，東亞社會研究開始受到學界的關注。一些學者力圖通過比較分析，辨識東亞福利體制的特點，并將之作為解讀“東亞奇跡”的一個方向。[1]90年代后，受福利體制類型學的推動，東亞福利研究日趨熱烈。研究者們先后提出了儒教福利國家、東亞福利模式、生產主義社會政策、發展型福利國家等概念，試圖給東亞福利體制貼上標簽，以使之與安德森所提出的福利國家的三個模式相區別。盡管在過去的20年間，東亞福利研究取得了不少成果，但“東亞福利模式”引發的爭議卻一直懸而未決。總的看來，贊成者多從“共性”著眼，肯定東亞各國福利體制的相似性，如較低的社會支出、有限的政府角色、對家庭的較多依賴等，認為“東亞福利模式”是一種獨特類型。[2]反對者則強調“個性”，認為東亞各國在歷史文化和社會發展方面存在較大差異，“東亞福利模式”的解釋力和科學性令人懷疑。米什拉甚至明確宣稱，“東亞福利模式”是一個無用的概念。[3]

上述爭議反映出東亞福利模式研究尚缺乏明確的學理基礎，即學者們對于東亞福利模式所指涉的“對象”和所具有的“特質”并未達成共識。而雙方爭論的焦點在于：如何看待東亞各國在歷史背景、文化傳統和現代化進程方面的不同及其對社會福利的影響。的確，東亞各國的社會發展并不同步，影響福利體制的內外因素也極其復雜，因而從大的范圍看，確實不存在“均等齊一的東亞之像”。[4]但這并不意味著“東亞福利模式”研究缺乏比較分析的可能。事實上，在既往的研究中，一些學者已注意到：盡管東亞各國社會福利的發展背景與水平不同，但部分國家（地區）的福利體制卻表現出了較高的相似度。為此，在選擇研究對象時，他們常常將日、韓、臺歸為一系，將新加坡與香港歸為另一系，認為前者具有保守的、民主的、再分配主義的特點，后者具有殘補的、強制的、威權主義的色彩。[5]也有學者將東南亞國家作為東亞剩余型福利體制的代表，認為其社會福利是低度發展的。[6]這些研究都啟示我們：如果對東亞社會內部進行更為具體的考察，或許有助于發現“東亞福利模式”的更多面向。基于此，本文嘗試將部分國家劃入兩個“福利叢”（welf are cluster）—東北亞與東南亞，并進行比較分析。其中，東北亞體系包括日本、韓國和中國，東南亞體系包括馬來西亞、印尼、泰國和菲律賓。

二、劃分依據：兩個體系社會背景之不同

1.經濟水平不同。總的看來，東北亞體系的經濟發展水平高于東南亞（表1）。根據聯合國2009年發布的數據，在182個國家中，東北亞總體上屬于高收入地區，而東南亞屬于中等收入地區；從人均GDP看，東北亞的均值（約為2.1萬美元）是東南亞(約為0.7萬美元)的3倍；從產業結構看，東北亞體系（除中國外）中對GDP做出最大貢獻的部門是服務業，而東南亞（除菲律賓外）體系則是工業，說明東北亞的產業發展快于東南亞；從人類貧困指數（HPI）排名、絕對貧困率和基尼系數看，東南亞體系地區的貧困狀況、貧富分化現象也明顯比東北亞體系嚴重。

與經濟發展狀況相適應，根據人均預期壽命、教育程度、生活水平計算出來的人類發展指數（HDI）的排名也顯示：東北亞國家擁有較高的社會質量，能夠為民眾提供更多的發展空間。作為經濟率先起飛的地區，東北亞社會財富的增長為降低貧困、進行社會再分配提供了基礎。同時，其市場體制的不斷完善也為克服兩極分化，提升人文發展環境創造了條件。相比之下，東南亞四國則處于從傳統社會向現代社會的轉型中，其經濟發展與社會建設尚比較落后。

表1：兩個體系的經濟發展概況

2.歷史沿革相異。東南亞國家大都有被歐美強國長期殖民統治的歷史。馬來西亞曾被葡萄牙占領，后淪為英國的殖民地。荷蘭曾統治印尼四百余年。菲律賓曾是美國在東亞的殖民地。二戰前，除泰國外，東南亞三國都淪為了西方列強的殖民地。殖民統治使東南亞國家的政治體制、社會文化和政策發展受到宗主國的較多影響。如馬來西亞實行君主制就受到了英國的影響，菲律賓引入職業傷害保險也受到了美國的影響。在長期的殖民統治下，東南亞的社會發展非常落后。20世紀中葉，印尼的成人識字率僅為10%，泰國沒有初等教育體系，菲律賓甚至沒有統一的民族語言。戰后，東南亞大都經歷了政局動蕩時期，加之人口異質性強、宗教信仰多樣等，這些國家大都黨派林立。作為結果，多黨制既不能有效促進社會團結，其本身也常常成為社會不穩定的根源。[7]

在東北亞，日本是主權獨立國家。中國和韓國雖有遭受日本侵略的歷史，但歷時不長，加之國內反侵略運動高漲，殖民統治體制并未得以確立。因而殖民主義對于東北亞國家的影響并不像東南亞那樣深遠。而且，與東南亞不同，戰后的東北亞三國都出現了一黨獨大、黨政合一的局面。一黨長期執政提供了強有力的制度化保證，往往能夠更好地維持社會穩定。因此，雖然東亞各國的政治體制總體上都具有“威權主義”色彩，但相較而言，東北亞三國有著更為強勢的政府，其在干預社會、推進經濟發展方面更具掌控能力。

3.文化基礎不同。在福利體制比較研究中，探尋文化的獨特性是最早出現的一種導向。以瓊斯為代表的西方學者認為，儒家文化是東亞福利模式的思想基礎。[8]但事實上，儒學在東亞各國并非都居主導地位。就東南亞體系而言，儒家文化并不是社會價值觀的主要來源。例如，在馬來西亞和印尼，分別有超過五成和八成的民眾信仰伊斯蘭教，穆斯林文化具有重要影響。在泰國和菲律賓，分別有94%和84%的居民信仰佛教和天主教。其他居民也因族裔不同而尊奉不同的文化。因此，在東南亞，各種民族、各種特質的文化共居一地，儒家文化的影響相當有限。與之不同，在東北亞，儒家文化的傳播和影響卻十分深遠，因而這一地區常常被冠以“儒家文化圈”之稱。文化具有十分豐富的意涵，它影響著社會政策的選擇，決定了某一社會采取何種方式滿足民眾的福利需要。正如有研究所揭示的，儒家文化對社會秩序、權威體系、集體主義的重視使得一些東北亞國家的福利體制具有偏好非正式福利安排、排斥市場自由主義、重視公司福利等特性。[9]而在東南亞，文化沖突導致廣泛的社會認同難以達成，并強化了等級尊卑、身份差別等觀念，進而使福利體制表現出覆蓋面有限、福利對象特殊化、社會福利具有庇護功能等特征。

4.社會特點相異。東南亞體系是多民族國家。在馬來西亞，華人約占30%，來自印度、菲律賓、巴基斯坦和孟加拉國的移民及其后裔占20%，而馬來族只占50%。印尼有100多個民族，其中爪哇族僅占49%。泰國有30多個民族，其中泰族只占總人口的40%。因而東南亞素有“種族博物館”之稱，其人口異質性高，并導致了如下社會后果：一是社會的區隔化。例如，印尼有民族語言和方言300余種，且大多同官方語言在書寫上并不相通，由此障礙了民族融合。二是社會的等級化。在東南亞，主要民族享有一定社會特權，他們排斥外來移民和少數民族，由此引發社會的不安定。三是社會政策的碎片化。面對訴求不同、觀念不同的社會群體，執政黨往往難以推行統一的社會政策。而且為了獲得政治合法性，執政黨也不得不對支持群體予以庇護，因而東南亞社會政策的整合度相對較低。相較之下，日本、韓國都是民族比較單一的國家。在韓國，朝鮮族在總人口中高達99%，在日本，大和族占總人口的比重也達到了98%。中國雖是一個多民族國家，但漢族人口居于絕對優勢，也達到了91.5%。與此相應，這些國家往往具有顯著的主流文化，不存在語言文字方面的障礙。對于執政黨而言，確立主導性的意識形態，推行統一的社會政策也具有一定的社會基礎。

綜上，兩個體系在經濟水平、歷史發展、文化基礎、社會特點等方面均存在一定差異。總的看來，東南亞社會異質性較強、民族與文化多元化、經濟發展不甚發達，東北亞社會異質性較弱、民族構成較簡單、經濟發展水平較高。從體系內部看，各國之間的相似性較多，差異不顯著。從全球視角看，東南亞四國往往被視為同一經濟體，它們是東盟合作機制的核心成員。而日、韓、中也常常因文化同宗、發展導向趨近而被列為一系。由此，將東亞福利研究的對象大致歸入東南亞、東北亞兩個體系是基本可行的。

三、發展與變遷：兩個體系福利體制之差異

1.維度一：社會支出情況。在福利體制類型學研究中，社會支出水平既能夠反映福利體制的再分配效應，也能夠折射出社會政策的價值基礎。這里，我們以教育、健康和社會保障項目來考察兩個體系的社會支出情況。從表2可見，東北亞體系的支出水平要明顯高于東南亞體系。前者的社會支出占GDP的比重已接近或超過兩成，而后者卻不到一成。東北亞體系的社會支出占政府財政支出的比重高達五成以上，而東南亞體系卻相對較低。上述數據說明，東北亞福利體制的再分配效應高于東南亞體系。進一步考察支出項目可見，東北亞體系依次是社會保障、衛生、教育，而東南亞體系則為教育、社會保障、衛生，這說明東北亞體系更關注于為民眾提供包括國民年金、衛生保健、社會服務等在內的社會保護。這一結論與東北亞體系著力建構普惠性社會福利體制的事實也是相呼應的。正如很多研究所揭示的，近年來東北亞國家對基本生活保障、全民醫保、護理保險的有力推動，顯示其福利體制正朝著“更強的包容性、更慷慨的給付，以及認可公民社會權利”的方向發展。[10]相比之下，東南亞體系則顯示出對“教育”的偏重，可見其仍強調通過投資人力資本促進經濟發展。而且，東南亞體系的衛生支出遠遠低于世界衛生組織（WHO）提出的5%這一標準，這也說明了東南亞體系的福利體制仍具有明顯的“殘補主義”色彩。

表2：兩個體系的社會開支情況（2000-2007年，%）

2.維度二：社會保障制度。總的看來，東北亞的社會保障制度建設優于東南亞。從社會保險項目看，東北亞體系項目設置比較齊全，養老、失業、醫療、工傷等都已確立。而東南亞主要的社會保險項目仍是養老與醫療，失業、工傷、生育等社會保險尚未建立。從主要社會保險的立法時間看，東北亞早于東南亞，日本更是東亞社會福利實踐的先行者。從社會保險的覆蓋面看，東北亞國家特別是日本和韓國的國民年金、醫療保險已基本覆蓋全部人口，工傷與失業保險也覆蓋了幾乎所有勞動者。進入新世紀以來，中國的社會保障也在快速“擴面”，醫療保險的覆蓋面已達到八成多。相比之下，東南亞社會保障所覆蓋的群體卻十分有限。上世紀90年代，泰國養老保險只覆蓋了大約18%的勞動者，其中45%是有固定工資收入的勞動力。2008年，印尼僅有9%的勞工擁有社會保險，絕大多數勞動者都游離于社保體系之外。[11]在印尼與馬來西亞，有針對公務員和軍人的養老保障，卻沒有以全體國民為對象的養老金制度。此外，東北亞體系已建立了面向低收入群體的社會救助制度。上世紀90年代末，韓國和中國先后實施了最低生活保障制度，并將就業培訓、職業介紹等納入公共服務，為低收入群體提供社會保護。而東南亞體系雖有社會救助政策，但給付水平和受益面卻較為有限。

3.維度三：政府福利責任。總的看來，在社會福利發展方面，東北亞政府比東南亞政府扮演了更為積極的角色。雖然經濟發展優先、GNP主義曾是戰后東北亞國家主流的發展思路，但政治精英們還是較早引入了社會保障制度。在社會保障制度的建立過程中，東北亞政府也不再局限于為社會福利發展提供“規則”，而是通過擴大社會支出，加強對社會基金的監管，積極推促社會福利的發展。特別是1997年亞洲金融危機以來，東北亞體系已顯著增加了國家在社會福利方面的財政支出，成為社會福利的主要供給者。而在東南亞,由于福利對象具有特殊性，弱勢人群很難被社會福利體系所覆蓋，只能依賴于非正式支持。在這種剩余型福利體制下，政府所承擔的福利責任，以及為民眾所提供的社會保護是非常有限的。而且，東南亞體系偏好公積金制度,主要依靠雇主和雇員為社會保障項目供款，因而政府對福利基金的財政供給較少。有研究揭示：1972-1990年間，東南亞四國的經濟生活發生了巨大變化，但國家對社會福利的投入卻幾乎沒有什么變化。其間，社會支出占政府財政支出的比重在馬來西亞和印尼僅分別增加了1.1%和0.6%，在泰國和菲律賓甚至還下降了1.2%和2.0%。[12]

4.維度四：社會政策導向。如果說，亞洲金融危機前，東亞社會福利總體上都具有“生產主義”的特點，那么，1997年之后兩個體系的社會政策則表現出了不同的發展導向。面對經濟危機，東北亞國家的主要做法是：提供更具整合性的就業服務和公共服務，同時不斷完善社會保障，擴展社會救助。例如，日本在1997年引入了護理保險，韓國擴大了養老金和醫療福利的范圍，實行了失業津貼，并在2008年建立了護理保險。中國提高了社會保險的統籌層次，擴大了社會保障項目的覆蓋面，并在城鄉逐步施行了最低生活保障制度和衛生福利制度。總的看來，東北亞國家加大了社會福利的發展步伐，通過加強轉移支付，為更多人口提供了社會保障。而對于東南亞四國來說，經濟危機暴露了“出口導向型”經濟體制的脆弱。面對經濟危機，東南亞體系無力通過擴張國家福利緩解貧困，于是轉而寄希望于原有的福利體制。東南亞政府要求個人及其親屬、社區和市民社會承擔一定的福利責任，家庭福利受到政府的一再強調。發展經濟、自我依靠、公民互助被視為應對危機的主要舉措。[13]可見，金融危機后的東南亞體系強化了剩余型福利體制，即控制社會支出，延續公積金制度，并確保經濟增長的優先地位。

四、結論：“東亞福利模式”研究的一種路向

在福利體制類型學研究中，基于東西方比較的視角，探討東亞福利模式的特點是主流的研究路徑。這種研究策略雖然有效，但也簡化了對問題的認識。事實上，東亞各國的福利體制雖具有一定的相似性，但并不同質劃一。本文提出東北亞、東南亞兩個福利體系的劃分就試圖尋找一種研究路向，以對“東亞福利模式”展開更為具體的討論。總的說來，這一探索大體支持了研究預設：東北亞與東南亞具有不同的社會背景，其福利體制也存在差異。

當然，應當看到，“東亞福利模式”并非靜止不變，其正處于不斷的演進之中。在金融危機前，東亞各國社會福利體制的確具有一定相似性，表現為社會福利不發達、社會支出規模小、缺乏“社會權利”觀念等。彼時，為了盡快擺脫貧窮落后的面貌，東亞各國都確立了經濟增長的優先地位，采取了“國家主導型”的發展戰略，強調社會政策為經濟發展服務。Holliday提出的“生產主義社會政策”與Kwon提出的“發展型福利國家”都試圖概括出東亞福利模式的這一特點。然而，上世紀90年代后期以來，東亞社會福利體系的分化正不斷加快。東北亞、東南亞社會福利的發展似有朝著不同方向移位之勢。東北亞政府力圖在改進民生、提升福利水平方面有所作為。隨著國家福利的擴張，其福利體制的再分配效應已明顯增強,基本實現了向“后生產主義福利體制”的轉型。[14]而在東南亞，對既有傳統的沿襲則承繼了剩余型福利體制的基本特點。因此，如果說“生產主義的社會政策”曾是東亞福利模式的特質的話，那么，今天在使用這一概念時，我們則應采取謹慎的態度。

此外，還需指出的是，即便將“東亞福利模式”小型化，依然很難說兩個體系的差異是十分顯著的。畢竟體系分化的時間尚比較有限，原有的福利傳統仍有一定的作用空間。同樣，即使處于同一體系之內，各國之間也依然存在一些差異。比如，在東北亞體系中，社會福利是梯度發展的：日本先行、韓國其后、中國再次。而且，與日、韓相比，中國社會福利的發展也帶有經濟水平、政治體制等方面的特殊性。而在東南亞體系中，馬來西亞的經濟水平較好，但泰國的社會福利發展更快。因此，推進“東亞福利模式”研究可將東南亞、東北亞體系之比較作為一種路向，但如何理清它們的特點和差異尚需繼續深入。

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D57

A

1002-7408（2011）11-0107-03

趙懷娟（1974-），女，安徽壽縣人，安徽師范大學歷史與社會學院副教授，碩士生導師，南京大學社會學在讀博士，研究方向：社會工作與社會研究。

[責任編輯：張亞茹]