農民工問題演變的經濟社會學分析

王娟娟，梁 健

（蘭州商學院，甘肅 蘭州 730101）

農民工問題演變的經濟社會學分析

王娟娟，梁 健

（蘭州商學院，甘肅 蘭州 730101）

農民工問題是我國經濟社會協調發展過程中面臨的重要問題之一。農民工問題作為中國農村經濟體制改革中誘致性制度變遷的產物，其形成不是一蹴而就的，其解決也必然是一個長期過程。這一問題涉及農民工權利的諸多方面，唯有準確把握問題的關鍵，找準主要矛盾，依靠有政府介入的強制性制度變遷，這一問題才能被根除。

農民工問題；經濟社會學；制度經濟學；制度變遷

伴隨農業生產率的顯著提高和城鄉收入差距的不斷拉大，大量農村剩余勞動力涌入城市，成為農民工——我國工業化、城市化進程中一個相對獨立的、特殊的社會利益群體。農民工，這一稱謂顯示了一種社會身份與職業的結合，其中，“農民”是身份，“工”是職業，既包括進城務工的農民，也包括異地或就地在鄉鎮企業就業的農民。然而，受制于尷尬身份的制約，農民工在融入現代城市社會的過程中面臨諸多困難，集合為農民工問題。

一、農民工問題的演變

農業剩余勞動力是農民工存在的基本前提，據發展經濟學理論，剩余勞動力是當前農業生產狀況所必須的勞動力以外的勞動力，即邊際生產率為零的勞動力。改革開放以來，這一群體為我國經濟“量”的積累、“質”的躍遷作出了巨大貢獻。但在市場經濟體制改革進程中，他們也存在諸多不適應，使農民工問題的演變呈現出階段性。

（一）民工潮。

始于20世紀70年代末的農村改革極大提高了農業生產率，相對于有限的耕地面積，出現大量的農業富余勞動力。據相關研究，從耕地承載力看，我國現有耕地僅能容納當前農業勞動力的20%，80%處于相對過剩狀態。由此引發“民工潮”（見表1），以異地流動為例，我國外出就業農民工數量從1993年的約200萬人增至2006年的1.32億人，增長近66倍，年均增長20%。其中，20世紀80年代農民工數量年均增長50%左右，90年代初期到中期農民工數量年均增長15%左右，進入21世紀以后，農民工數量年均增長6%左右。大規模的“民工潮”使我國經濟結構發生大幅變化：三次產業結構從 1978年的 28.2∶47.9∶23.9轉變為 2006年的11.7∶7.48∶39.4，城鎮化率由 1978 年的 17.92%提升至 2006 年的43.9%。然而，由于短期內勞動力供給的快速增長，用工企業產生“勞動力無限供給”的幻覺，從而促發的“同工不同酬、同時不同酬”，使農民工問題日趨復雜化。

表1 農民工規模概況 人數：萬人

（二）民工荒。

2003年底，首先在廣東東莞出現嚴重的民工短缺現象，隨后迅速波及整個珠三角、長三角、環渤海等地區，民工缺口高達10%～20%，用工企業用過去長期支付的工資水平已無法完成預定的招工目標，學者們將這一現象稱之為 “民工荒”，2006年，東南沿海部分地區甚至出現“搶工”事件。2010年，經濟迅速回暖，但沿海和內地均嚴重缺工，部分生產線停止。調查顯示，2010年年初全國用工缺口情況：①珠三角，勞工缺口約200～300萬，其中，東莞缺工100萬，深圳缺工90萬；②長三角，溫州缺工80萬，上海僅餐飲業缺工就近10萬；③中部地區，勞務輸出大省，如安徽、河南等地也為“民工荒”所困；④西部地區，重慶電子、食品、服裝等制造業技工缺口15～20萬；⑤北部地區，山東缺工近100萬。“民工荒”顯示出現代民工的技術素質不符合產業升級和技術進步的要求，表明東部發達地區陷入低水平陷阱，農民工問題更為棘手。首先，舊的勞資關系受到挑戰。國家對“三農”問題的高度關注，財政支農力度的不斷加強，加之外出務工的機會成本升高和民工素質結構升級，農民工進程務工的積極性降低，依靠廉價勞動力優勢占領市場的企業試圖維護的舊的勞資關系受到沖擊。其次，結構性失業嚴重。沖破舊的勞資關系，企業依靠廉價勞動力形成的競爭優勢弱化，勞動密集型產業向欠發達轉移成為趨勢，同時，發達地區也正面臨產業結構的調整與升級，如珠三角地區的低端加工貿易正在被高端加工貿易所替代。再次，差別性待遇顯著。城鄉二元體制下的農民工市場屬于典型的收入低、環境差、福利少的次屬勞動力市場，這使農民工在勞動力市場中一直處于被歧視的境地，合法權益得不到維護的農民工最終選擇“用腳投票”，以爭取基本權利。

二、制度變遷緩慢：農民工問題的根源

農民工的產生及其作為一個弱勢群體的存在，是世襲身份和市場體制作用的結果。由農民變為農民工，體現了制度變遷的進步。但由于農民工保留了農民的身份，不能順利變為市民，也就不能徹底實現農業剩余勞動力轉移和城市化的目標，維繼勞動力“流動”的現狀，這顯示了制度變遷的滯后性。

（一）戶籍制度。

長期的演化發展使我國的戶籍制度不再單純是居民的一種身份安排，而是一個以戶籍為中心，以不平等方式分享各種公共福利的制度體系，它是我國城鄉長期隔離的載體，農民工就是該制度安排下的產物。其后，我國在一些制度方面有所松動，例如，1985年國家改革城市暫住制度，對城市暫住人口數額不再設上限；1997年開始小城鎮戶籍制度試點，小城鎮戶籍向農村人口開放；1998年國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，有條件地放開農村人口到城市落戶的政策。然而，較之我國農民工問題的深度和廣度，戶籍制度變遷進程明顯緩慢，致使職業與身份分離的農民工即使在空間上遷入城市，也不能在精神上徹底融入城市，而是在經濟結構接納和社會制度變遷的夾縫中構成社會轉軌和結構變遷中的一個特殊社會群體。美國社會學家薩姆納認為，所有群體都趨于通過產生一種群體內的“我們”和群體外的“他們”之間的強烈的不同感來保持群體的界限，并根據心理歸屬感劃分為內群體和外群體，當他們之間利益存在著沖突和碰撞時，必然導致表層上的沖突和碰撞。

（二）用工制度。

二元勞動力市場①一個是屬于城市人的收入高、勞動環境好、福利待遇優越的“首屬勞動力市場”，另一個是屬于多數農民工的收入低、工作環境差、福利待遇低劣的“次屬勞動力市場”。是我國二元經濟結構運行的產物，農民工在就業領域遭受諸多歧視。一是工資歧視。研究表明，農民工和城市戶籍的工人的平均工資收入差異中，55.2%源于歧視性制度安排。二是雇傭歧視。二元勞動力市場的平臺使農民工無法與城市人擁有同等的勞動資格，許多工作即使農民工能勝任，但因“農民”的身份而無法從事。三是職業歧視。農民工往往遭受首屬勞動力市場用工企業的排斥，大多只被允許從事次屬勞動力市場的工作，一些地區還對農民工進行總量、工種等限制。四是勞動時間歧視。在我國主要的勞務輸入區，農民工的日工作時間一般在12小時左右，個別家庭式企業甚至長達16小時，嚴重違背我國《勞動法》規定的勞動者工作時間不超過8小時，平均每周工作時間不超過44小時的工時制度。

（三）福利制度。

在現行的戶籍制度下，農民工依然是城市各種社會福利的局外人。我國現有的社會保障規定基本是針對城鎮職工設計的，對農民工的社會保障缺乏可操作性。例如，我國現有的養老保險規定，按企業20%、個人8%繳納保險金，個人繳費年限必須累積滿15年，否則沒有資格在退休后領取基本養老金。顯然，對流動性極強的農民工而言，這一規定有失公平，致使農民工從業比重與參保率不匹配。資料顯示，在加工制造業中農民工已占從業人員的68%，在建筑業、采掘業中占到近80%，在環衛、家政、餐飲等服務業這一比重高達90%。但農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率很低，分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率則更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。同時，受“股東至上”理論的支配，很多機構和部門對用人單位針對農民工的侵權行為基本保持視而不見的態度。

（四）教育制度。

農民工子女接受教育和農民工接受職業技能培訓的權利得不到保障，是我國現行教育制度下教育歧視的重要表現。首先，農民工子女教育問題是當前義務教育的一個難題。它涉及我國城鄉分割的義務教育體制，農民工在農村交納的教育附加費不能隨其就業流向完全劃轉，他們打工所在城鎮的義務教育支出中又沒有包含農民工子女的教育經費，這樣，在仍以戶籍人口為統計口徑的義務教育體制中就出現了一個真空地帶，農民工子女成為實際受害者。其次，農民工的職業技能培訓得不到保障。相關制度的軟約束與一些非法組織借培訓之名亂收費，使農民工技能培訓的現狀令人擔憂。教育的關鍵在于起點公平，農民工及其子女受到的教育歧視，會直接影響他們的發展和社會地位的上升。

（五）組織制度。

在城市化、工業化進程中，農村剩余勞動力大規模向城市流動，因缺少全局性政策引導和相關制度安排，這種流動具有明顯的自發性和盲目性，完全受價值規律和市場供求的支配，絕大多數農民工僅依靠傳統的地緣和血緣關系，主觀地判斷自身流動的時間、方式和地點，為實現共同目標將個體行為有效協調和聯合的組織或團體在農民工群體中尚未形成。同時，由于農民工大多就業于“體制外”的中小企業，職業的不確定性和高風險，使農民工很難長期就職于一崗一職，形成穩定的業緣群體，同時也使他們與用人單位之間缺乏具有法律效力的合同約束，基本不具有參與企業管理、行駛民主監督的權利。在市場經濟中，各社會利益集團都在以博弈的方式爭取自身利益，缺乏正式的組織制度，農民工群體在這場博弈中必然處于劣勢，從而缺乏合法的利益表達渠道和談判平臺。

此外，涉及住房補貼、公共服務和土地等方面的制度變遷也極為滯后。長期不能公平公正地享受國民待遇，使農民工無法融入城市社會，普遍對城市存在疏離感，如果對制度歧視引起的這些問題不高度關注，任由矛盾積累，它們很可能演變成不穩定因素，影響經濟社會的持續健康發展。

三、政府強制性制度變遷是解決農民工問題的根本途徑

制度變遷滯后是農民工問題的根源，所以，加快制度變遷進程是解決農民工問題的根本途徑。但是，由于各種因素的影響，解決農民工問題的制度供給總是落后于制度需求。

（一）農民工具有強烈的制度變遷需求。

長期重視工業、重視城市的制度體系，對現行農民工體制顯示出一定的偏好，不斷讓農民工和傳統農民為漸進城市化的改革“買單”。然而，因制度歧視使農民工遭受的種種不合理不公平的待遇，具有強烈的外生性，是其他利益集團為維護自身利益強加給農民工群體的，為保障權益，農民工產生強烈的制度變遷需求。從制度約束①農民從自由流動到被禁錮，大致是1949～1978年。制度松動：從農民到農民工，1978年～迄今。制度推動：從農民工到產業工人，始于21世紀初。到制度松動再到制度推動，我國城鄉關系已發生了顯著變化，農民工群體的利益在一定程度上得到維護，但是與預期的制度供給還存在差距。這是因為制度及其結構決定了人們在政治、經濟和社會生活中的激勵機制，制度變遷則決定了社會和經濟組織演進的軌跡（諾思，1990），二者共同決定了經濟社會的績效水平，制度變遷的供給是否發生，或在多大程度上滿足需求，要受很多因素的影響。據菲尼分析，當對制度變遷的需求因為產品和要素價格、憲法秩序、技術水平和市場規模等因素的變化而出現時，政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿將決定制度的供給，但這種能力和意愿又取決于制度設計的成本、現有知識的積累、實施新安排的預期成本、憲法秩序、現存制度安排、規范性行為準則、公眾的一般看法和上層決策集團的預期凈利益。只有制度變遷的預期收益增長大于所需資源的邊際成本，才會產生制度變遷的供給。

（二）路徑依賴限制了現存制度自我突破的進程。

當制度變遷必然發生時，路徑依賴會起重要作用且最終影響制度變遷的結果，因為初始的制度選擇往往會強化現行制度的慣性，使之繼續沿著既有的路徑運行，從而減少風險、增加收益。也就是說，一旦在過去的某一時點選擇了一種制度，由于學習效應、協調效應及適應性預期的影響會使這種制度不斷得到強化，即使這種制度被證明是低效的甚至是無效的，也沒有足夠的激勵機制促使人們進行制度創新。路徑依賴的介入，一方面縮小了制度變遷的選擇空間，另一方面證明了在制度變遷過程中“歷史是重要的”。導致我國農民工問題產生的制度本身就具有自我強化的性質，其制度安排實際上也形成了這種路徑依賴，在社會個體和作為制度供給者的政府都沒有足夠的激勵進行制度創新時，現行農民工體制就會形成自我強化機制。

（三）制度博弈中農民工處于明顯的弱勢地位。

制度往往涉及多個社會利益集團，所以，制度變遷還是一個博弈的過程。由青木昌彥（2001）的主觀博弈模型可知，如果博弈的參與人將制度現象視為相關的約束并相應地采取行動，制度就會不斷被確認和再生，這時參與人的主觀認知模型處于一般均衡。當環境發生重大變化以及制度的影響積累到一定程度，參與人的主觀認知模型會出現普遍的認知失衡，從而引發參與人對主觀博弈模型的修正。在修正過程中，會有幾個主要的信念系統相互競爭，當某種信念系統被公認為是重要的，而參與人的新決策必須與之一致，那么借助這種信念系統的指引，參與人的決策將會趨向均衡和一致。現行農民工體制涉及農民工群體、雇主群體、城市居民及其代理人——城市的利益。長期博弈后，除農民工群體外，其他各方均形成強勢程度不同的利益集團，它們成功地控制了運作規則、生產實踐、新技術的采用和新市場的準入，在利益分配上與農民工群體存在巨大分差，但巨大的利益差距又潛在地存在使其他集團利益受損的可能性，為避免損失，各利益集團基本已產生改善農民工現狀的制度變遷需求，希望以提高農民工群體的利益來保證自身利益的穩定獲得。可見，制度變遷的過程也是主觀博弈模型不斷修改、完善和最終收斂于共同的表征系統的過程。

四、解決農民工問題必須依靠政府強制性制度變遷

諾思認為，制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤或外部利潤。為方便分析，先假定制度變遷的主體只有三類：農村居民、城市居民和政府，他們追求自身利益最大化，綜合三者的制度變遷動機，農民工成為誘致變遷主體（農村居民和城市居民）和強制變遷主體（政府）共同作用下的必然產物。隨著數量的增加，農民工成為一個相對獨立的利益群體，原先的三方博弈模型被修正為四方博弈模型，一定程度上推進了城市化進程，然而，這是依靠犧牲農村和農業利益來推進的，是制度變遷中的諾思悖論②政策偏向城市的政府與城市居民相聯系，在經濟發展水平沒有達到一定限度時繼續維持城鄉分割的二元體制，維持城市工人、農民工、傳統農民三者之間的收入差距，讓后兩者為漸進的城市化改革“買單”。。伴隨城市化、工業化的深入，農民工開始突出自己的利益要求，但是制度層面的缺陷，使整體素質較低的農民工在很多領域遭受歧視，無法平等公正地享受國民待遇，原本應該是農村剩余勞動力向城市遷移的單向流動（即轉移），轉為當前多數農民工長時間保持“移而不遷”的擺動狀態（即流動），嚴重阻滯著我國城市化的進一步發展。為保證其他利益集團既得利益不減少，同時增加農民工既得利益，全社會已普遍產生提高農民工待遇的制度需求，但是如果沿用以往誘致性制度變遷為主、輔以強制性制度變遷的方式，只能使農民工問題更加嚴重和復雜，其邊緣化的弱勢地位更鞏固。考慮到農民工問題是制度變遷的結果，解決這一問題的很多措施屬于公共領域（如廉租房、農民工子女就近入學等），除政府之外的其他市場主體無法大規模、長期、穩定的供給，唯有政府介入的強制性制度變遷，才能保證這些供給。據新制度經濟學的理論，國家使用強制力時，能在最短的時間內以最快的速度推進制度變遷、降低變遷成本。依靠政府的強制性制度變遷，農民進城務工的制度門檻和機會成本等均快速、大幅降低，農民工的基本素質提高，從而促進我國城市化“質和量”的同步提升，實現“帕累托改進”，最終根治農民工問題，但是因為路徑依賴和博弈等因素的影響，這又必然是一個漸進、漫長的過程（見圖一）。

五、構建解決農民工問題的制度變遷模型

本文將影響社會福利水平的因素劃分為：制度因素和非制度因素（見圖二、圖三）。當制度狀況處于S1時，全社會存在效用可能性曲線U1，為便于衡量社會福利水平，引入社會福利函數W=W(U非制度，U制度)。假設存在社會無差異曲線 W1、W2和 W3，W1與 U1相交于 C、D點，W2與 U1相切于E點，雖然C、D、E點均在U1上，但E點所在的W2代表的社會福利水平顯然大于C、D點所在的W1。要達到代表更高福利水平的W3，須移動效用可能性曲線，假定非制度因素不變，制度因素由S1改善為S2，效用可能性曲線移至U2，與W3相切于F點，實現了“帕累托改進”。

在上述基礎上，從制度自身分析社會福利狀況。依據受眾群體不同將制度體系劃分為：農民工制度體系（A）和其他群體制度體系（B）（見圖二）。在現行農民工體制下，全社會有效用可能性曲線為u1，引入福利函數w=w(uA，uB)，u1與社會無差異曲線w1相交于c、d點，與w2相切于e點，w2高于w1，u1既定時，w2代表的福利水平最大。假定涉及其他群體的制度體系不變，社會福利水平要達到w3，就必須變動農民工制度體系，移動效用可能性曲線，使w3與u2相切于f點。依靠強制性變遷主體的介入，農民工的制度環境得以改善，社會總福利水平提高。

圖一 農民工問題形成和解決的制度變遷模型

圖二 制度因素社會福利水平的影響

圖三 農民工制度體系對社會福利水平的影響

S1：制度變遷之前的制度狀況；S2：制度變遷之后的制度狀況。

t1：制度變遷之前的農民工制度體系；t2：制度變遷之后的農民工制度體系。

六、結論與建議

農民工問題作為中國農村經濟體制改革中誘致性制度變遷的產物，其形成不是一蹴而就的，其解決也必然是一個長期過程。這一問題涉及農民工權利的諸多方面，唯有準確把握問題的關鍵，找準主要矛盾，依靠有政府介入的強制性制度變遷，這一問題才能被根除。

首先，進一步改革戶籍制度。深化改革，剝離戶籍的福利含義，使其不再蘊含任何尋租動機，糾正當前城鄉在勞動力流動的推力和拉力上的失衡，使戶籍復歸本義——一種人口登記制度，而非識別公民身份、社會地位等的憑證，也非福利待遇的區分依據，這有利于將勞動力流動還原為一種資源合理配置方式的本義。

其次，加大農村人力資本投入。農民工要改善現狀、保障權益，較高的綜合素質是必要條件。針對農民工素質普遍不高的實際，加大農村人力資本投入十分必要，這也符合我國經濟發展方式轉型的要求。普及義務教育，這是形成人的基本素質的重要途徑，而且初級教育的社會收益大于私人受益，由政府投入收益更明顯；強調技能培訓，實施定向培訓，提高待轉移勞動力的職業技能；做好政策、法律法規知識培訓，增強農民工的維權意識。這些投入若僅依靠地方政府（如西部地區），限于財力狀況，因投入不足，收效必然甚微，國家應當因地制宜地對落后地區農村的人力資本提升進行投入，做到基本全面負擔相關費用，達到對農村人力資本投入的目的。

再次，健全農民工維權體系。農民工合法權益維護得好壞，直接關系到國家的穩定。保障農民工合法權益既是社會公正的體現，也是政府的基本職責。為了從根本上消除城鄉隔閡，縮短農民市民化的過程，減少農民工身份轉變過程的痛苦，平穩推進中國的工業化、城鎮化和現代化進程，應該盡快實施以下政策措施：完善農民工維權法律法規，加大執法力度；充分發揮工會在農民工維權中的重要作用；加大對農民工的法律援助力度；完善勞動爭議處理機制和有關司法程序；加強對農民工維權的輿論監督。依靠法律的強制力、約束力，健全農民工維權體系，形成政府領導、工會主導、企業支持、各方參與的維權工作格局。

最后，深化農村土地制度改革。大量處于“亦工亦農”狀態的農民工，在城鎮就業還不穩定，保障他們的土地承包權，使其不失去土地這一最基本的生活保障，在城鄉之間雙向流動，不僅能降低農民進城的成本，而且有利于為城市提供更具彈性的勞動力供給，防止在城市出現龐大的失業人群和“貧民窟”，分散城市化進程中的壓力和風險，保持社會穩定。參照“國企改革”和“產權改革”，堅持依法、自愿、有償的原則，允許農民流轉土地承包經營權，加快土地產權股份化、市場化，消除農民工的后顧之憂，擴展自由擇業空間。

F304.6

A

1003-8477（2011）09-0053-04

王娟娟（1980—），女，經濟學博士，蘭州商學院經貿學院副教授。梁健（1980—），男，蘭州商學院財稅與公共管理學院講師。

甘肅省社科規劃項目“承接產業轉移與甘肅經濟發展方式轉變研究”。

責任編輯 郁之行