武漢市養(yǎng)老保障戰(zhàn)略對策研究

課題組

武漢市養(yǎng)老保障戰(zhàn)略對策研究

課題組

養(yǎng)老保障制度是社會保障體系的主體，是改善民生的重要支撐。建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，對于完善社會保障體系、應對人口老齡化、提高居民生活水平、維護社會長治久安，具有重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實意義。通過對武漢市老齡化及養(yǎng)老保障體系的建設現(xiàn)狀、存在困難及面臨挑戰(zhàn)等情況的深入分析，提出了相應的戰(zhàn)略對策建議，以期對解決武漢市上百萬老年人的養(yǎng)老問題有所裨益。

武漢市;老齡化；養(yǎng)老保障;對策

當前，我國正加速進入老齡化社會。根據聯(lián)合國人口老齡化的標準，一個國家或地區(qū)60歲及以上的老年人口占人口總數(shù)的比例超過10%，或65歲及以上的老年人口占總人口的比例高于7%，這個國家或地區(qū)就進入了老齡化社會。從全國第六次人口普查數(shù)據來看，全國60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%。同第五次全國人口普查數(shù)據相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。到2015年，全國60歲以上的老年人將突破2億。這表明，我國人口老齡化正呈加速發(fā)展態(tài)勢，未來面臨的老年人養(yǎng)老問題將更加突出，完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障體系已成為亟待研究的重要課題。

從武漢市的情況來看，2010年全市60歲及以上老年人口占總人口的比重達到15.23%，比全國平均水平高出近2個百分點；65歲及以上老年人占8.13%，同第五次全國人口普查數(shù)據相比上升1.14個百分點，首次突破了7%的老齡化社會標準，面臨的養(yǎng)老保障壓力日益凸顯。本文通過對武漢市老齡化及養(yǎng)老保障體系的建設現(xiàn)狀、存在困難及面臨挑戰(zhàn)等情況的深入分析，提出了相應的戰(zhàn)略對策建議，以期對解決武漢市上百萬老年人的養(yǎng)老問題有所裨益。

一、武漢市養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年來，武漢市加快推進社會養(yǎng)老保障體系建設，養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)迅速增長，資金規(guī)模進一步擴大，保障水平逐步提高，管理服務網絡不斷完善，形成了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農村社會養(yǎng)老保險、特殊老年群體的養(yǎng)老保障等為主要內容的養(yǎng)老保障體系基本框架。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面不斷擴大，保障能力明顯增強。

2007年，武漢市統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度及政策。2010年底，又啟動實施了全市未參保集體企業(yè)職工及退休人員、原五七工家屬工、支農返漢人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險工作。目前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度已覆蓋到全市各類城鎮(zhèn)企業(yè)、企業(yè)化管理事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機構的在職職工和離退休人員以及個體靈活就業(yè)人員。“十一五”期間，參保職工人數(shù)從2006年的182.99萬人增加到2010年的220.91萬人,每年參保擴面都在10萬人左右，目前參保職工占城鎮(zhèn)職工總數(shù)的64.68%；領取養(yǎng)老保險金的離退休人員從2006年的70.6萬人增加至2010年的91.49萬人，養(yǎng)老保險支出從2006年的66.61億元增長至2010年的139.06億元，翻了一番，年均增長接近15%。在覆蓋面不斷擴大的同時，養(yǎng)老保障水平也逐年提高，平均月養(yǎng)老水平從2008年的987元上漲至2010年的1268元，年均增幅超過13%。

從基金收支來看，基金總體上是入不敷出，2008—2010年每年基金缺口都在10億元以上，其中2010年的缺口為15.76億元。為彌補基金缺口，維持養(yǎng)老保障體系正常運轉，中央和地方政府每年都給予很多財政補貼。包括財政補貼在內的養(yǎng)老保險收入暫時大于支出，累計結余從2006年的2.81億元增長至2010年的49.68億元，保障能力不斷增強。（見表一）

表一“十一五”時期武漢市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險發(fā)展情況

2.新型農村社會養(yǎng)老保險從無到有，實現(xiàn)快速發(fā)展。

與全國其他地區(qū)一樣，武漢市農村居民在很長時間內都未能享受到養(yǎng)老保障的權利，家庭養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老成為農民養(yǎng)老的唯一選擇，農村老年人晚年生活缺乏保障、生活質量下降。1991年，武漢市開展農村養(yǎng)老保險工作（即老農保），但進展緩慢。到2006年，全市農村養(yǎng)老保險參保人數(shù)只有14.2萬人，領保人數(shù)僅3847人，月人均領取水平僅為25元；納入被征地農民基本生活保障人數(shù)2.45萬人，年人均領取標準僅為800元。目前武漢市有農村居民300多萬，能夠享受到上述低層次養(yǎng)老保障的只占極少數(shù)。2009年底，武漢市實施了新型農村社會養(yǎng)老保險試點，黃陂區(qū)、江夏區(qū)先后納入全國試點范圍。新農保每人每年繳費標準分為200元、400元、600元、800元、1000元、1200元等6個檔次，政府每人每年補貼30元（困難群體至少補貼200元），村集體按個人標準的10%至50%補助，全部進入個人賬戶。參保繳費不低于15年，年滿60歲以后，就可按月領取基本養(yǎng)老金。截至2010年底，全市新型農村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)達71萬人，其中27.73萬名60歲以上老人按月領取養(yǎng)老金。今年初，武漢市進一步擴大新型農村社會養(yǎng)老保險試點范圍，預計年內全市將新增參保人數(shù)60萬人。

從籌資渠道來看，新農保以個人繳費為主，其次為財政補貼，集體補助占比最少。2010年，新農保個人繳費金額為27193.68萬元，占資金來源的57.56%；財政補貼金額19302.33萬元，占40.86%；集體補助金額746.76萬元，占1.58%。（見圖1）與收入相比，新農保個人賬戶支出389.12萬元，基礎養(yǎng)老金支出19383.04萬元，共支出19772.16萬元，基金累計結余27470.63萬元。

圖1 2010年武漢市新農保資金來源構成情況

3.養(yǎng)老服務體系基本建立，服務水平不斷提升。

“十一五”期間，全市初步建立了市、區(qū)公辦福利院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街福利院、社會辦養(yǎng)老機構、社區(qū)居家養(yǎng)老“五位一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的養(yǎng)老服務體系，以社區(qū)為基礎、輻射街道的“l(fā)0分鐘養(yǎng)老服務圈”基本形成。

截至2009年底，全市機構養(yǎng)老床位總數(shù)達到28529張。其中城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構達到139個，總床位數(shù)18324張；農村區(qū)域性中心敬老院87家，總床位數(shù)達到10205張；社區(qū)日間照料站62個，床位數(shù)3007張。城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構和農村福利院床位數(shù)分別比2005年新增床位1370張和1390張。全市8662名農村“五保”,1949名城鎮(zhèn)“三無”對象全部實現(xiàn)了自愿條件下的集中供養(yǎng)。

二、武漢市養(yǎng)老保障存在的問題

盡管武漢市的社會養(yǎng)老保障體系建設取得顯著成效，但現(xiàn)行的這一制度及體系，是在原有城鄉(xiāng)二元結構的社會體制下逐步發(fā)展建立起來的，與“人人享有基本養(yǎng)老保障”的目標和建立“公平、正義、共享”的養(yǎng)老保障價值理念還有相當差距，存在著一些亟待解決的現(xiàn)實問題。

1.養(yǎng)老保障綜合覆蓋率比較低。社會保障的本質是讓全體國民公平地享受到社會保障的福利，保障全體國民的基本生活。理想的社會保障是覆蓋全體國民，實現(xiàn)應保盡保。但就目前武漢市實際情況來看，全面覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系尚未建立，還有很多人群未被納入養(yǎng)老保障體系，遠未實現(xiàn)應保盡保。據統(tǒng)計，目前武漢市城鎮(zhèn)老年居民基本養(yǎng)老保障制度覆蓋率約為87%，還有14萬城鎮(zhèn)老年居民尚未納入基本養(yǎng)老保險實施范圍；新型農村社會養(yǎng)老保險制度覆蓋率約55%，還有75萬農村居民未納入實施范圍，家庭養(yǎng)老仍然是農村居民的主要養(yǎng)老方式。此外，城鎮(zhèn)非就業(yè)勞動力人員以及個體工商戶等人群中還有相當一部分人游離于基本養(yǎng)老保障體系之外。截至2009年底，武漢市共有個體工商戶從業(yè)人員90.11萬人，城鎮(zhèn)非就業(yè)勞動力人員20.73萬元。由于養(yǎng)老保險繳費率較高，很多對象不愿意或無力參保。

2.制度建設及銜接、統(tǒng)籌層次還不健全。主要表現(xiàn)在一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度還需要進一步完善，統(tǒng)賬結合的模式及管理難有名無實，個人賬戶空賬運行，難以持續(xù)，隱形債務風險較大。二是公職人員基本養(yǎng)老保險制度推進滯后，公職人員退休金待遇與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇差距很大，成為社會矛盾的焦點。三是企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次還比較低，城鎮(zhèn)與農村之間的養(yǎng)老保障制度還缺乏必要的政策銜接。

3.養(yǎng)老基金收支失衡，財政壓力日益增大。武漢是個老工業(yè)基地，國有企業(yè)多，歷史欠賬多，且較早地進入老齡化社會，養(yǎng)老保險贍養(yǎng)率達2.5∶1左右，高于全國平均水平。從最近三年武漢市養(yǎng)老基金收支情況來看，收不抵支是常態(tài)，并且有擴大趨勢。2008年至2010年間，武漢市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老基金共收入304.82億元、支出348.6億元，累計缺口43.78億元，只能由財政買單，若中央轉移支付一旦不確定，會對地方財政預算平衡造成很大沖擊。同時，養(yǎng)老基金的投資規(guī)定渠道相當狹窄，僅限于購買國債、存放銀行吃利息等有限的投資方式，基金收益率基本在2%－3%左右，根本跑不贏CPI，無法保值增值。近幾年養(yǎng)老保險領取人數(shù)不斷增長,每年凈增約5萬人，隨著人口預期壽命穩(wěn)步提高，未來基金支出的壓力更大，地方財政壓力也更大。

4.歷史遺留問題多，待遇不平衡矛盾較突出。社會群體之間的待遇水平差距懸殊，機關事業(yè)與企業(yè)退休人員之間相差約3倍，中心城區(qū)與遠城區(qū)企業(yè)離退休人員之間相差約300元/月，城鎮(zhèn)與農村老年保障人口之間相差更大。同時，由于制度、歷史及現(xiàn)實等多方面因素影響，各改革歷史階段退休人員之間待遇不平衡矛盾也較突出。

三、未來武漢市養(yǎng)老保障面臨的挑戰(zhàn)

當前，武漢市即將進入人口老齡化峰值期。人口老齡化的加劇，工業(yè)化、城市化進程的不斷加快，社會結構和利益格局的深刻變動，都對武漢市未來的養(yǎng)老保障體系建設帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

1.人口老齡化速度加快，老年人口急劇增多。2000年以來，武漢市人口老齡化速度不斷加快，老年人口日益增多。60歲以上老年人從2006年的103.1萬人上升至2010年的127.4萬人。據武漢市老齡辦預測，到“十二五”末，武漢市60歲以上老年人口將達到160萬人左右。按照“十一五”期間每年新增7萬人的速度計算，到“十二五”末，全市總人口將達到870萬人左右，全市60歲以上老齡人口占全市總人口的比例，將由現(xiàn)在的15.23%提高到18.39%（這里的人口數(shù)據是戶籍人口數(shù)據）。同時，由于實行計劃生育政策，家庭規(guī)模呈現(xiàn)小型化趨勢，家庭人口“421”結構明顯，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，獨生子女養(yǎng)老負擔將演變成突出的社會問題，這對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式也提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

2.個人賬戶缺口擴大，做實賬戶困難加大。統(tǒng)賬結合是我國獨創(chuàng)的養(yǎng)老保險制度，是指社會統(tǒng)籌基金現(xiàn)收先付和個人賬戶基金預籌積累兩種運行模式并行。由于各種因素影響，這項制度的設計初衷并沒有實現(xiàn)，反而陷入進退維谷的境地：一方面導致名義繳費率過高，致使許多低收入就業(yè)人員、靈活就業(yè)人員難以參保；另一方面?zhèn)€人賬戶基金積累資本缺乏市場化的投資渠道和管理運行體制，無法實現(xiàn)基金積累制的目的，個人賬戶機制形同虛設。[1]據有關專家研究估計，全國養(yǎng)老保險個人賬戶做實的僅有1300億元，而空賬高達1.3萬億元，并且隨著老齡化進程的加快和社保水平的提高，空賬規(guī)模還會進一步擴大。全國各地都面臨著個人賬戶缺口擴大、做實賬戶財政困難的問題。就武漢而言，由于養(yǎng)老保險歷史欠賬較多，個人賬戶空賬運行，養(yǎng)老保險當期基金征收與支付相比入不敷出。目前，武漢市職工養(yǎng)老保險個人賬戶空賬規(guī)模達170多億元，基金支付壓力不斷加大。

3.統(tǒng)賬結合的社保制度運行困難，改革勢在必行。根據有關專家的研究觀點，統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險模式已經走入死胡同，必須進行改革。在GDP穩(wěn)定增長的情況下，由于賬戶回報率應不低于經濟增長率，引入個人賬戶做完全積累是合適的。例如，智利在過去30年中GDP保持2%—3%左右的增長速度，通過建立個人強制儲蓄賬戶和發(fā)行認購券的方式成功地解決了轉型成本問題，其個人賬戶模式是成功的。而我國將個人賬戶引入后，雖然中國經濟平均增長超過9%，但沒有完善相關配套政策措施，認真研究解決投入和轉型成本問題，形成了“上一代退休職工養(yǎng)老金發(fā)放主要靠下一代在職職工養(yǎng)老金繳費”的局面。在社會統(tǒng)籌方面，由于典型二元條件下，統(tǒng)籌層次難以提高，其他制度弊端派生，也沒有實現(xiàn)制度設計者的初衷。可以說，改革統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險模式已經勢在必行。武漢也面臨著現(xiàn)行統(tǒng)賬結合養(yǎng)老保險制度下的困境，要有效應對人口老齡化，不斷健全完善養(yǎng)老保障體系，就必須對現(xiàn)行統(tǒng)賬結合的制度模式進行改革。

4.城鄉(xiāng)二元結構長期存在，提高農村養(yǎng)老保障水平面臨體制性障礙。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，農村主要采取子女扶養(yǎng)與個人自養(yǎng)相結合的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式受到很大沖擊，很多農村老年人缺乏基本的生活保障。從現(xiàn)實和未來發(fā)展情況看，農村對養(yǎng)老保障的需求遠高于城市，健全農村養(yǎng)老保障體系已刻不容緩。但目前，除農村“五保戶”供養(yǎng)、農村獨生子女及雙女戶獎勵扶持、農村低保等制度相對健全外，其他農村社會養(yǎng)老保障制度還存在著諸多障礙。如被征地農民基本生活保障與社會保險政策銜接不夠，導致許多被征地農民靠征地款維持生計，一旦征地款吃完，往往就陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困境，失地農民大量轉化為城市貧民，影響社會穩(wěn)定；缺乏農民工養(yǎng)老保障的制度安排，農民工流動性大的特點與養(yǎng)老保險長期穩(wěn)定繳費的需求之間存在矛盾，統(tǒng)籌層次不高，各地繳費基數(shù)、比率差異較大，無法順利實現(xiàn)保險關系的跨地區(qū)轉移接續(xù)；養(yǎng)老救助體系不健全，覆蓋面有盲區(qū)，救助資源缺乏有效整合，在救助對象、內容上存在重疊交叉。這些體制性障礙，制約了農村養(yǎng)老保障水平的提高。

四、促進武漢市養(yǎng)老保障健康發(fā)展的對策建議

1.切實擴大覆蓋面，將進城農民工、城鎮(zhèn)非就業(yè)人員和失地農民納入養(yǎng)老保障制度范圍。2010年，武漢市非戶籍常住人口（流動人口）已達100多萬人，城鎮(zhèn)非就業(yè)人員超過20萬人。由于養(yǎng)老保險繳費率較高，群體收入偏低且不穩(wěn)定，導致這部分人大都游離于養(yǎng)老保障體系之外。廣大進城務工人員對武漢的城市建設和發(fā)展作出了巨大貢獻，理應受到公平待遇。將這部分群體納入養(yǎng)老保障體系有兩個方案可供選擇：一是納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，其資金來源、管理方法、養(yǎng)老金支付等參考城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的做法；二是納入新農保，享受武漢市當?shù)剞r民的養(yǎng)老保障。對靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保障問題，可以考慮大幅度降低費率，從當前的20%降至14%，其中8%劃入個人賬戶，6%作為統(tǒng)籌，繳費基數(shù)按照武漢市職工平均工資計算，養(yǎng)老金發(fā)放采取企業(yè)養(yǎng)老保險的計算辦法。對于被征地農民，結合其被征地后的就業(yè)與生存狀態(tài)，制定符合生存和發(fā)展需求的社會養(yǎng)老保險政策，促進被征地農轉非勞動力的有序流動，積極做好“新征地”與“老征地”農民之間政策的合理銜接，保障被征地老年人的基本生活。

2.積極推進企業(yè)年金制度。企業(yè)年金是我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系的三大支柱之一，是由企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度，是我國多層次養(yǎng)老保險體系的組成部分。2004年勞動和社會保障部相繼出臺《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，標志著我國企業(yè)年金制度已走向規(guī)范化運作，越來越多的企業(yè)實行了年金制度。武漢市應鼓勵有條件的企業(yè)建立企業(yè)年金制度，為職工建立多層次的養(yǎng)老保障體系，國有企業(yè)應發(fā)揮模范帶頭作用，率先建立企業(yè)年金制度。當前，我國企業(yè)年金的管理和立法工作還不完善，面臨信用和投資兩大風險。實行企業(yè)年金制度的企業(yè)應加強信用風險和投資風險管理，根據新修訂的《企業(yè)年金基金管理辦法》，嚴格界定投資范圍，切實降低投資風險。

3.適時延長法定退休年齡，應對人口老齡化。預計“十二五”末，武漢市人口老齡化程度將接近20%，相當于每5個人中就有1個年齡超過60歲的老人。屆時，武漢人口預期壽命將達到80歲，按目前男性60歲退休、女性55歲退休計算，退休后的生活期還有20多年。屆時勞動力無限供給的局面將結束，勞動力市場將出現(xiàn)短缺，勞動力工資也會大幅度上漲。為應對日益嚴重的老齡化問題，應考慮適時延長法定退休年齡。可先從自愿、彈性延遲入手，選擇部分行業(yè)進行試點，對高知、高職、高技等知識性群體、短缺類人才實行延遲退休制度。結合人口結構變化，采取漸進方式，逐步將法定退休年齡延長到65歲。與延遲法定退休年齡政策相配套，對提前退休者減發(fā)養(yǎng)老待遇、推遲退休者增發(fā)養(yǎng)老待遇，進一步強化待遇激勵機制。[2]

4.打破城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險“雙軌制”。眾所周知，我國退休制度采取機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工分野的“雙軌制”，前者養(yǎng)老金由財政支付，后者養(yǎng)老金主要由職工個人和企業(yè)承擔，財政給予適當支持。這種分野，導致了不同人群之間養(yǎng)老金存在巨大差別。從整體收入看，企業(yè)職工平均基本養(yǎng)老金待遇水平僅僅相當于機關事業(yè)單位人員退休金待遇的約1/3，養(yǎng)老制度作為完善社會保障體系的重要內容，應該是傾斜性照顧相對弱勢的企業(yè)職工，否則就違背了社會保障制度優(yōu)先保障弱勢群體的基本原則。為此，應當建立健全與經濟社會發(fā)展相適應的企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金正常調整機制，穩(wěn)步提高全市企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇總體水平，特別是具有高學歷工程技術人員的離退休待遇。加大對退休較早和待遇偏低群體的調整力度，妥善處理和有效緩解不同階段、不同時期各類退休人員的待遇不平衡，逐步縮小兩類群體之間的待遇差距，這是化解社會矛盾，促進公平和諧，維護國家長治久安的大計。應適時推進機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，建立機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工相統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，盡早取消養(yǎng)老保險“雙軌制”，使養(yǎng)老制度更公平、更合理、更以人為本。

5.盡快做實個人賬戶。養(yǎng)老金個人賬戶長期虧空具有不可持續(xù)性，嚴重威脅到養(yǎng)老保障體系的正常運轉，也給個人未來養(yǎng)老留下很大隱患。武漢市可以考慮采取財政轉移支付、國有土地出讓金收益、國有資產收益、壟斷行業(yè)超額利潤、個人所得稅專項轉移等方式，多渠道籌集資金，盡快做實養(yǎng)老金個人賬戶。委托專業(yè)金融機構對個人賬戶進行投資運營管理。政府監(jiān)管部門應建立嚴格的基金運營預警制度、規(guī)范有序的糾錯問責制度和公正有力的審計監(jiān)督制度，切實加強對資金投資運營監(jiān)管，確保個人賬戶積累資金安全和保值增值。對操作過程，個人賬戶應按不低于個人繳費基數(shù)3%的規(guī)模起步，到2020年逐步做實到8%，爭取通過一段較長的時間消化成本，逐步做實個人賬戶。

6.擴大新型農村社會養(yǎng)老保險制度覆蓋面。截至2010年底，武漢市已有60萬農村居民參加了新農保。下一步，應繼續(xù)堅持“廣覆蓋、保基本、可持續(xù)”的原則，按照“一年試點、二年展開，三年基本全覆蓋”的工作目標，進一步完善新型農村養(yǎng)老保險制度，擴大試點范圍和覆蓋面，完成168萬農村居民的參保任務，到2012年實現(xiàn)新農保全覆蓋。一是做好新農保與老農保、被征地農民基本生活保障制度、重度殘疾農民保障制度的銜接工作，盡快將農村各種養(yǎng)老保障制度納入新農保體系中來，建立統(tǒng)一的農村養(yǎng)老保障制度。二是認真做好新農保試點工作，多發(fā)現(xiàn)和解決問題，多總結經驗，讓新農保真正成為廣大農民“老有所養(yǎng)”的堅實依靠，成為為民謀福利的好制度。三是不斷提高政府財政對新農保的扶持力度，加大財政投入，根據經濟發(fā)展和財力發(fā)展，逐步提高財政補助標準，提高保障水平，為農村老年人提供一個舒適、有尊嚴的晚年生活。

7.建立健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障公共服務體系。建立覆蓋城鄉(xiāng)、基礎牢固、功能完備的公共服務體系，是支撐社會養(yǎng)老保險體系運行的重要保障。一是理順管理體制。為適應社會保障全覆蓋的要求，應組建統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障管理經辦機構，對城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機關事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)居民、農村居民、農民工、被征地農民等各類社會群體實施綜合管理，實現(xiàn)五個層次基本制度之間的合理銜接，便于跨統(tǒng)籌區(qū)域之間的相互轉移和接續(xù)。二是完善服務網絡。對現(xiàn)行市、區(qū)兩級管理服務模式進行向下拓展和延伸，形成市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的四級管理服務網絡體系，構建更加廣闊的社會養(yǎng)老保障公共服務平臺。三是提升軟硬件功能。加快“金保工程”實施步伐，在全市統(tǒng)一技術標準、統(tǒng)一信息管理，實現(xiàn)資源共享。大力加強基層社保經辦機構辦公場所、人員編制、服務設施建設，努力適應日益擴大的社會養(yǎng)老保障業(yè)務經辦要求。四是加快提高統(tǒng)籌層次。按照省級統(tǒng)籌模式，根據“分級管理、逐步過渡”原則，率先規(guī)劃和試點“1+8”城市圈社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，加快推進市級統(tǒng)籌步伐，逐步統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險政策和標準、經辦業(yè)務流程和標準，實現(xiàn)區(qū)域之間養(yǎng)老保險的相互銜接。

8.創(chuàng)新綜合養(yǎng)老模式。應充分發(fā)揮政府、社會、社區(qū)功能，創(chuàng)新綜合養(yǎng)老模式，積極推進養(yǎng)老服務社會化，建立以居家養(yǎng)老模式為主、以社會養(yǎng)老模式為輔的雙軌制、多元化養(yǎng)老體系。一是把老齡事業(yè)納入各級政府的經濟社會發(fā)展規(guī)劃，將重點建設項目列入政府年度投資計劃。充分利用財政、金融、投資、政策法規(guī)等調控手段，調整優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復、教育文化體育等資源配置。加大財政投入力度，加快公辦或民辦公助養(yǎng)老機構的基礎設施建設和提檔升級，大力推進農村敬老院新改擴建，扶持有條件的農村敬老院開展農村空巢老人代養(yǎng)服務。二是整合服務資源，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系。以社區(qū)為基礎，進一步完善輻射街道的“10分鐘養(yǎng)老服務圈”，逐步建立以居家養(yǎng)老為基礎、社會服務為依托、機構照料為補充的養(yǎng)老服務體系。三是堅持“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動”原則，鼓勵支持民間組織、企業(yè)和個人等社會力量，以獨資、合資、合作、聯(lián)營、承包、租賃等形式，興辦養(yǎng)老院（老年公寓）、老年活動中心等養(yǎng)老服務機構，落實租金減免、用水、用電、公用設施安裝使用等方面的優(yōu)惠政策。四是促進醫(yī)療、護理機構發(fā)展，滿足老年人日益增長的醫(yī)療護理需求。積極推進社區(qū)醫(yī)療服務中心與社區(qū)日間托老服務站有機融合，逐步形成醫(yī)護結合新格局。籌建集科研、臨床、教學為一體的市級老年病大型醫(yī)院，加強老年病預防、治療、護理、康復研究，指導各福利院、敬老院、康復院開展護理業(yè)務。大中型醫(yī)療機構應開設并加強老年病專科或老年病門診，積極開展針對老年人的專項醫(yī)療和康復救助活動。

[1]陳佳貴，王延中.中國社會保障發(fā)展報告（2010）[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[2]中國發(fā)展研究基金會.中國發(fā)展報告2008/09——構建全民共享的發(fā)展型社會福利體系[M].北京：中國發(fā)展出版社，2009.

F840.67（263）

A

1003-8477（2011）09-0061-04

課題組負責人：楊皓（1967—），男，中南財經政法大學統(tǒng)計與數(shù)學學院副教授。課題組成員：項禹曉旭、劉瑞、向雅嫻。

責任編輯 周 剛