日本農業扶持政策體系對我國農業發展的啟示

徐寶田 許連敏

日本是個島國，國土面積37.77萬平方公里，僅占世界陸地面積的0.27%，相當于我國的1/25，人口1.271億，居世界第7位。日本是世界人口密度最大的國家之一，平均每平方公里337人，屬典型的人多地少國家。現在日本是世界第三大經濟強國，同時也是世界最大的農產品進口國，60%左右的農產品來源于進口，美國是其最大食品供應商。日本的資源比較貧乏，山地和丘陵約占總面積的80%。溫帶海洋性季風氣候，夏秋多臺風，年平均氣溫在10℃以上。大部分地區年降雨量為1000～2000毫米。日本有大小湖泊600多個，水力資源豐富。日本土壤貧瘠，主要為黑土、泥炭土以及泛堿土，大部分沖積土已開墾為水田，形成特殊的水田土壤。

1.農業政策的基本背景

20世紀60年代以來，日本政府對農業一直實行高度保護的政策。 1999年，日本出臺了新農業基本法，即《糧食、農業、農村基本法》，刪去了舊基本法中制約農業的自然因素、經濟因素和社會因素的規定。此法中有四個理念：食品穩定供給、農業的多功能性、農業的可持續發展、農村振興，并確立了日本農產品自給率的目標。新基本法的理論基礎就是農業的多功能性，強調了農業的經濟功能、政治功能、社會功能和生態功能。新基本法中包括了食品、農業和農村，從消費者角度強調了需求導向的作用，更重視市場機制作用。日本政府在農產品貿易政策、國內支持政策、糧食流通體制及農戶經營體制方面進行了重大調整。在農業經營相關政策中，集中培養農業經營重點對象又是重中之重。作為培養對象的農業經營體擔負著提高自給率、保證食物供給的任務因此，應把政策措施的重點放在“農業經營培養對象”上，并確定具體方法。通過加大大家庭經營規模、推進農業經營法人化進程，完善農業結構。日本期望以“認定農業者”制度推進農業結構改革，實現農業經營相關政策的目標，即確立“理想農業結構”，實現農業的可持續發展。

2.農業支持政策體系

2.1價格支持 日本農產品價格管理有五種類型：大米等管理價格制度；豬肉、蠶繭等穩定價格制度；甘薯的保證最低價格制度；牛奶、大豆等的差價補貼制度；蔬菜、雞蛋的價格安定基金制度。大米是日本的主食，僅大米價格補貼就占整個價格補貼的70%以上。因此，大米是日本價格支持政策的核心，保護手段就是舊糧食管理法之下的價格機制，其中生產及流通一直是日本農業政策最敏感的領域。根據國內與國際形勢的不同，日本對糧食管理法作了多次調整。對于其他農產品，根據其不同特性及市場反應，日本政府還制定了價格穩定制度、價格差額補貼制度以及價格平準基金制度，這些措施構建了日本較為完善的價格支持制度，在很大程度上穩定了農產品市場。

2.2收入補貼 農戶直接支付制度。日本山區耕地面積占全國耕地面積的40%，由于歷史原因與自然條件的限制，山區、半山區的農業發展相對落后于平原地區，針對這一問題，政府出臺了《針對山區、半山區地區等的直接支付制度》，對該地區的農戶進行直接收入支付補貼。從實施看，要求接受補貼的村落簽訂“村落協議”，以村落為單位，全體農民參與；對于不能簽訂村落協議的地方，由單個農戶簽訂“個別協議”，要求接受補貼的農戶根據協議的規定，從事農業生產活動；災害補貼。日本是個災害頻繁的國家。據其相關法律，災害補貼對象主要包括：被災害損害的公共設施及農地、農業設施。災害補貼的費用主要是由國庫承擔；生產資料購置補貼。凡是按一定標準聯合起來集體進行平整耕地的，在購置農業機械、構建農用設施方面的費用，50%可以從中央財政得到補貼，25%可以從都府縣得到補貼，其余25%則可以從接受國家補貼的金融機構得到貸款，有些地方市町村財政還要補貼12.5%；制度貸款。日本政府的農業信貸政策主要表現在為農貸利息補貼制度。制度貸款屬于長期低息貸款，按政府干預的方式不同分為三種：吸收各銀行的資金投入農業，政府給予債務擔保；利用農協的資金，政府給予利息補貼、損失補貼和債務擔保；政府通過國家金融機構直接發放財政資金貸款。制度貸款主要用于農業政策所鼓勵的生產事業，主要項目有農村漁業貸款、農業改良貸款和農業現代化貸款；農業保險補貼。由于日本的地理位置和氣候條件的特殊性，農業生產經營活動對保險的需求非常強烈。日本農業保險制度的特點是由政府直接參與保險計劃，并具有強制性，凡是生產數量超過規定數額的農民和農場都必須參加保險。保險額每年農林漁業部規定，標準產量由農業互助社按農田情況確定。稻農交納相當于與正常年景收入10%的保險費，政府對農作物保險的保費補貼為50% ~80%。保費補貼和損失補償對農民收入的穩定起到了重要的支持作用。

2.3一般政府服務 強化農業基礎設施建設，扶持農業生產。日本政府對農業基礎設施建設非常重視，設立了各種資助和補貼項目。對于農田水利建設補貼，20%用于大型公共水利設施建設，80%直接投入農田基本改造；重視農業科研推廣和人才培養。日本農業科研和推廣體系比較完善，科研機構由國立和地方公立科研機構、大學、民間科研機構三部分組成。中央政府和地方政府對農業科研經費的投入占農業國內生產總值的2.2%；民間科研經費占全國科研經費的40%左右。日本農業推廣服務則主要通過政府改良及企業和農協的營農指導來開展工作。日本政府對加強農技推廣組織建設和提高推廣人員業務水平和服務水平給予大力支持，并將培養農業“接班人”納入農業政策制定范疇；支持農協的發展。日本農協在日本農業的發展中起到了至關重要的作用。日本政府規定農協不用繳納所得稅、營業收益稅和營業稅。因此，日本農民加入農協可以享受到稅收優惠。而且，加入農協還可享受到“捆綁式優惠”。一方面，政府給予農協的壟斷權力本身就是最大的優惠，而農協的壟斷又會產生更多的優惠；另一方面，農協在建設倉庫、增加固定設施及進行固定資產投資等方面，可以得到政府高達80%的補貼。

3.對我國農業發展的啟示

3.1構建更加具體、直接的農業扶持政策體系 通過對日本農業政策體系的分析，能看到其制度的完善，對于不同農產品的特性及不同地區的特點制定了詳細的制度措施。我國也應將政策更加細化，根據不同地區的發展情況及自然條件，細化到每一種情況，嚴格落實。同時，在采取間接扶持農業措施的同時，更應該直接對農民進行補貼。當然由于我國有9億農民，基數過大，國家無法對每個農民都給予大力的扶持，那么，國家可以通過對農業合作組織的大力扶持，直接補貼農民，這樣也激發了農民積極加入農業合作組織的積極性。

3.2加大科研推廣力度 我國是個人口大國，我們應該充分利用這種優勢，集合大家的力量，尤其是各大高校在校及未就業的大學生，將研制出的農業科研成果真正的落實到實踐中，利用經過培訓的合格人員將技術帶到農村，教會農民如何使用。當然，要做到這一點，也需要國家的財政支持。

3.3建立完善的扶農法律體系 我國在扶農立法、監督和管理方面與發達國家相差甚遠。為了確保農業的發展和農業扶持政策的實施效果，政府應加強農業立法，建立農業政策實施的檢查監督機制，加強對政策實施的監控。在農業資金投入方面，制定農業投入監督管理法規，保障農業融資渠道暢通，并加強對資金使用的監督管理，增加資金流通的透明度，提高農業的投入產出效益，使政府的農業政策能夠真正達到扶持農業的目的。在建立了較全面的農業法律后再對農業進行扶持，實施后，發現問題，及時反饋，再進一步完善法律。

3.4提高我國綜合經濟實力 日本之所以能對農業進行如此強有力的扶持，是因為它有強有力的經濟支撐。我國也應該加快發展經濟的步伐，提升我國的經濟地位與綜合國力，但這并不是建立在工業壓榨農業取得的成果，而是依賴于我國廣闊市場空間和巨大的創新潛力，充分調動起各企業的創新能力。如果經濟進一步發展，那么我們在世界農產品的貿易中就會站在一個更加主動的位置，而不是被動地接受。

總之，政府應該充分認識到我國農業是一個弱勢產業，這種認識不應該只停留在思想層面上去，而應該表現在實際行動上。多借鑒日本在農業扶持方面成功的地方，但也不可盲目地實施，畢竟各國家的情況都是不同，即使整體相似，細微之處必有不同，不可完全忽略。我們應在學習中不斷總結經驗，創建真正適于我國農業發展的農業扶持體系。