中國的節能減排困境和財稅政策選擇*

周 波

(東北財經大學財稅學院，遼寧大連116025)

中國的節能減排困境和財稅政策選擇*

周 波

(東北財經大學財稅學院，遼寧大連116025)

節能減排不僅是推進我國國民經濟又好又快發展的核心要義，也是應對全球氣候變化的迫切需要。在我國，要實現到2020年單位國內生產總值的二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的約束性目標，需要進行艱難的產業結構調整、能源消費結構調整和經濟發展階段跨越，并應采取體制、政策、技術和管理等綜合推進措施。包括政府投資、稅收、政府采購和財政貼息在內的財稅政策措施對于推進我國節能減排至關重要。本文認為，政府投資政策應重在支持高新技術產業研發應用，經由產業結構調整促進節能減排;稅收政策應立足于綜合采取增設環境污染稅、低技術污染稅以及稅收優惠和減免等激勵和懲罰并重措施;政府采購應通過擴大高效節能減排產品市場需求，引導企業生產行為;財政貼息則應側重于解決企業節能減排投資以及技術改造過程中的資金約束。

節能減排;政府投資;稅收;政府采購;財政貼息

廣義的節能減排(Energy saving and emission reduction)是指節約物質資源和能量資源，減少廢棄物和環境有害物(包括“三廢”和噪聲等)排放;狹義的節能減排是指節約能源和減少環境有害物排放。推進節能減排工作是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，是建設資源節約型、環境友好型社會的必然選擇，也是推進經濟結構戰略性調整，轉變發展方式的必由之路。為實現我國既定的節能減排目標，應在清楚認識我國節能減排工作所面臨巨大困難的基礎上，采取恰當有效的財稅政策。

1 節能減排是我國經濟發展方式轉變的核心要義

長期以來，我國經濟快速增長，但也付出巨大的資源和環境代價，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳。［1］一方面，我國的經濟發展成本高于世界平均水平25%，其中環境污染占7%，環境先天脆弱占10%，高消耗、高排放的經濟增長模式成為我國經濟社會全面可持續發展的重要障礙。《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》表明，我國因環境污染造成的經濟損失為5 118億元，占GDP的3.05%，若同時包括資源與環境因素，比例會遠高于此。另一方面，我國經濟發展過程中存在這巨大的能源資源節約潛力。據國家發展改革委員會測算，我國節能潛力約為3億t標準煤，相當于2005年能源消費總量的13.5%。就某些特定能源資源消費產業和行業看，我國90%的中小鍋爐燃煤，運行效率僅65%左右，比國際先進水平低15－20%，經由技術改造和完善管理，節煤潛力約7 000萬 t;我國70%的工業用電由電動機消耗，而廣泛使用的中小型三相異步電動機僅1%達到國家高效節能標準。就我國廣大的農村而言，8－10 m3農村戶用沼氣池年減排1.5 t CO2，農村住宅使用被動式太陽能供暖，每年可節能約0.8 t標準煤，減排 2.1 t CO2。

因此，我國在眾多方面都存在著巨大的節能減排空間，堅持“減量化、再利用、資源化”原則，以傳統能源的清潔利用為基礎，以提高能源資源使用效率為核心，以節能、節水、節材、節地、資源綜合利用和發展循環經濟為重點，充分恰當財稅政策的激勵和約束作用，將有助于推進節能減排工作，并促進節能減排目標的順利實現。

2 我國節能減排工作面臨巨大挑戰

2009年11月國務院常務會議決定，到2020年我國單位GDP的CO2排放要比2005年下降40% －45%。我國2005年的碳密度為1.13 t每千美元，根據40－45%的減排目標，2020年我國碳密度要達到0.622－0.678 t每千美元。這與1961年美國能耗水平為1.14 t每千美元、1998年年降低到0.62 t每千美元的歷史軌跡相契合。美國節能減排的實現伴隨著產業結構和能源消費結構的顯著變化，并以雄厚的經濟實力為支撐，就我國當前的經濟發展水平、調整產業結構和能源消費結構的難度、時間限制以及所面臨的眾多問題而言，實現這個約束性指標，面臨巨大的壓力和挑戰。［3］

2.1 產業結構調整困局

節能減排需要產業結構調整同步進行。1961年美國碳密度為1.14 t每千美元時，已經過了工業化階段，農業占GDP比重為3.7%，采掘業、制造業和建筑業為30.9%，第三產業為65.4%。1998年，第一、第二和第三產業分別為1.2%、20.6%和78.2%。而分析1978 －2007 年間我國三次產業結構組成及其變動趨勢，如圖1，總體上看，第一產業比重呈不斷下降的趨勢，第二產業比重呈先降后升的趨勢，從1980年的48.22%下降到1990年的41.34%，到2007年，再次回升到50.27%。第三產業比重總體呈現上升趨勢，但2002年以來卻呈現出緩慢下降的趨勢。國際經驗表明，人均GDP從1 000美元向3 000美元攀升的時期，恰逢工業化、城鎮化加快發展的重要階段，基礎設施建設、城市化和消費結構升級，都對重工業發展不斷提出新的要求，導致能源、資源性行業的產能不斷膨脹，汽車、住宅、建材、通信等行業將會有長足的發展，從而必然帶動鋼鐵、機械、建材、化工等重化工業和電子及通訊設備制造業快速發展。因此，我國要調整產業結構，壓縮高耗能行業，面臨著經濟發展階段跨越的難題。

2.2 能源消費結構調整困局

圖1 1978－2007年間我國產業結構組成及其變動趨勢Fig.1 Industrial construct and developing trends in China between 1978 and 2007

節能減排要求能源消費結構的同步調整。1961－1998年，美國致力于降低化石能源在能源結構中的比重，核電和可再生能源等在一次能源消費中的地位顯著上升。其中，太陽能和風能消費上升最快。太陽能消費從1984年的550億英熱單位上升為1998年的697 870億英熱單位，是1961年的1 269倍;風能消費從1983年的280億英熱單位上升為1998年的308 530億英熱單位，是1961年的1 102倍。

煤炭在中國能源消費存量中占據絕對主導地位，目前，煤炭占69%，石油占20%，天然氣只占3.4%，水電、風電、核能等新能源加起來占7%，其中，核電消費僅占全部能源消費的1%。［2］雖然近年來中國天然氣產量每年增長14.5%，是全球天然氣產量增長最快的國家之一，但總量還是很少，而地熱、太陽能、風能等能源消費在整個能源消費結構中微乎其微。由于煤炭能效提高難度相對較大，清潔利用水平低，污染物排放較難控制。我國能源消費結構的特點是由我國能源資源的客觀條件決定的，短期內無法顯著改變。

2.3 經濟發展水平困局

按2000年不變價計算，我國2005年人均 GDP為3 762美元，而美國1961年的人均GDP為13 936美元，是我國的3.7倍。因此，美國實現相同水平的節能減排具有更雄厚的經濟實力支撐。從能源消費在居民、工業、商業和運輸業的分布看，1961年美國四大部門的能源消費比重分別為19.79%、10.77%、46.42%和23%。而2005年，我國工業部門的能源消費量占到能源消費總量的70.78%，而居民部門只占10.48%，能源消費結構嚴重偏于工業部門。這意味著我國要節能減排，可能要付出比較大的行業損失和失業成本。作為發展中國家，我國將在相當長的時間內以增加GDP為導向發展經濟，因此，在兼顧經濟發展和實現節能減排目標兩者之間將面臨艱難選擇。

3 促進我國節能減排的財稅政策措施

在保證經濟增長的情況下，為實現我國既定的節能減排目標，應通過采取適宜的政府投資、稅收、政府采購、財政貼息、獎勵和補貼等財稅政策為節能減排提供強有力保障，重點調整經濟結構，壓縮高耗能、高污染產業，提高能源和資源利用效率，清潔利用傳統化石能源，開發和擴大新能源。

3.1 政府投資

節能減排的公益性特征要求政府通過預算內投資、新增中央投資和中央財政專項資金加大對節能減排的財政投資支持。［4］

(1)修訂《產業結構調整目錄》，對產業結構調整優化予以財政支持，促進服務業和高技術產業發展，提高其在國民經濟中的比重。以專業化分工和提高社會效率為重點，積極發展生產性服務業;以滿足人們需求和方便群眾生活為中心，提升發展生活性服務業;加快科技創新，發展高技術產業，促進傳統產業升級，提高高新技術產業在工業中的比重。

(2)淘汰小火電、小水泥、小鋼鐵等落后產能，嚴控組織實施鋼鐵、汽車、造船等重點產業調整振興規劃過程中高耗能、高排放行業的盲目擴張，在經常性預算中設立節能支出科目，并保持逐年增長一定比例，重點支持十大重點節能工程建設的重點項目和示范項目及高效節能產品的推廣。推廣半導體照明(LED)節能燈，支持節能與新能源汽車示范試點和汽車、家電“以舊換新”，支持重點流域水污染治理，增加城市污水設施及配套管網建設、燃煤電廠煙氣脫硫設施和鋼鐵企業燒結機煙氣脫硫設施;支持農村沼氣建設，采取“以獎促治”的方式解決村鎮存在的突出環境問題。

(3)在建設性預算中加強財政節能投資力度，對能源使用單位的技術改造投資、生產新型節能設備投資、開發關鍵性、共性和前瞻性節能技術并推廣應用節約能源效率的技術進行支持。一方面，財政應該選擇直接投資方式對一些特殊重要的、投資數額巨大的國家級節能項目予以支持。另一方面，預算內節能投資應該更多地利用貸款貼息方式，通過財政資金的“杠桿”作用，引導和帶動更多的社會資金參與其中，以發揮公共財政“四兩撥千斤”的功效，加大對節約資源、發展循環經濟的重大項目和技術開發、產業化示范項目的支持力度。

(4)改變相關節能產業的投入分散在企業技改資金和高新技術發展創新項目資金且政府的直接投入只局限于研發和生產(技改)領域的狀況，建立獨立的節能發展專項資金，將財政資金間接投入節能產品銷售、使用、服務、回收、信息傳播等方面。

(5)設立中央對地方的節能專項撥款，采取科學、規范、透明的方法將節能專項撥款主要向中西部地區的能耗大省和節能大省傾斜，引導地方政府使用節能專項撥款和地方配套資金用于節能項目、節能技術研發和推廣。

3.2 稅收

適當的稅收政策有助于緩解企業能源和資源使用過程中的外部效應，促進企業節能減排和提高能源資源使用效率。

(1)對節能效益異常顯著、市場占有率低且價格等因素制約其推廣的重大節能減排設備和產品，國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠政策，可以實行全部或一定比例的增值稅即征即退措施。對單位和個人為生產節能減排產品服務的技術性服務收入，在免征營業稅的基礎上，免征或減征企業所得稅和個人所得稅。對符合一定標準的節能減排生產企業，在城鎮土地使用稅、房產稅方面可適當給予一定的減稅或免稅優惠。

(2)制定鼓勵資源節約、限制資源過度消耗和奢侈消費的稅收政策。將目前尚未納入消費稅征收范圍、不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍;適當調整一些現行應稅消費品的稅率水平，對產品生產過程消耗能源水平不同的產品征收差別稅率。適當調整消費稅的優惠政策，對符合一定節能標準的節能產品，允許按照一定比例享受消費稅減征優惠。

(3)增設低技術污染稅，納稅人為有污染物排放行為的污染性企業，稅基被確定為污染物排放量，稅率可以根據不同地區、不同行業污染的機會成本不同采取差別定額稅率。將一些尚未納入資源稅征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等，納入資源稅征稅范圍;對已經列入資源稅征收范圍的煤炭、石油、天然氣的征稅方式由從量計征改為從價計征，對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源，適當提高資源稅的稅額。開征環境保護稅，將一些超過國家規定標準的高能耗產品納入征稅范圍。

(4)對境外捐贈人無償捐贈的、直接用于節能產品生產的儀器、設備和圖書資料，免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅;在合理數量范圍內，進口國內不能生產的直接用于生產節能產品的設備，免征進口關稅和進口環節關稅和進口環節增值稅;對國內確實不能生產或技術上達不到要求、將用于節能產品生產、節能效益非常顯著的重大設備，免予征收關稅和進口環節增值稅。對鼓勵類的出口產品，適當提高退稅率，對限制類高耗能、高排放和資源性產品出口產品的退稅率，適當予以降低甚至取消。

3.3 政府采購

作為社會總需求的組成部分，政府采購不僅有助于節約財政支出、提高支出效率，而且可以體現不同的政策傾向，發揮宏觀調控作用，從而可以把環境保護、生態平衡、資源節約與合理開發利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮。盡快將那些社會需求量大、節能效益顯著的節能產品納入政府采購范圍。經由政府節能產品購買形成的產品需求可以不僅支持并激勵企業的節能產品生產，而且，可以對購買使用節能產品和設備的用戶直接給予財政補貼，影響節能產品價格，吸引用戶購買節能產品。

加大節能產品認證力度，擴大產品品種范圍，實行耗能產品最低能效標準，擴大強制性能效標識的實施范圍，為規范節能產品市場和納入政府采購做好技術準備。

3.4 財政貼息

推進節能減排工作使得企業面臨巨大的資金壓力，為鼓勵商業銀行增加對企業節能減排貸款，為企業提高能源使用效率、開發利用清潔能源和可再生能源提供信貸支持，降低企業節能減排資金成本，可以采取財政貼息方式進行引導，由政府預算安排資金，對節能減排用途的企業項目貸款由政府代企業支付部分或全部貸款利息，貸款人本身只負擔本金和剩余利息償還。

節能減排項目貸款財政貼息主要針對企業用于能源效率項目、新能源和可再生能源項目和純減排項目，以提高能源效率和減少SO2和溫室氣體排放、促進廢棄資源能源重新利用、促進工業固體廢棄物的減害化和減量化、資源化而發放的項目貸款的利息貼息。適用行業包括工業鍋爐改造、熱電聯產、余熱(余壓)利用、電機節能、太陽能、風力、水力發電、生物質能發電、建筑節能、綠色照明等。對應地，支持和服務的企業包括自身進行節能減排改造的企事業單位，專業節能服務公司，節能減排設備生產企業，節能減排設備租賃企業，公用事業服務商(如天然氣運營商)等。在節能減排項目貸款財政貼息的引導下，商業銀行可以根據設計靈活多樣的節能減排項目融資運作模式。

References)

［1］張玉臺.轉變經濟發展方式，實現又好又快發展［N］.人民日報，2007－08 －28(12).［Zhang Yutai.Transforming Economic Development Fashion，Achieving Better and Faster Development［N］.China Daily，2007 －08 －28(12).］

［2］劉宏杰，李維哲.中國能源消費狀況和能源消費結構分析［J］.國土資源情報，2006，(12):39 － 44.［Liu Hongjie，Li Weizhe.Energy Consumption Actual Conditions and Construct Analysis of China［J］.Land and Resources Information，2006，(12):39 －44.］

［3］周叔蓮，劉戒驕.如何認識和實現經濟發展方式轉變［J］.理論前沿，2008，(6):5 － 9.［Zhou Shulian，Liu Jiejiao.How to Understand and Realize Economic Development Fashion Transformation［J］.Theory Front，2008，(6):5 －9］

［4］周波.促進經濟長方式轉變的財稅政策選擇［J］.數量經濟技術經濟研究，2007，(8):1 － 15.［Zhou Bo.Fiscal and Tax Policy Choices on Driving Economic Growth Fashion Transformation［J］.Journal of Quantitative Economics and Technical Economics，2007，(8):1－15.］

［5］周波.促進節能減排的財稅政策思考［J］.中國財經信息資料，2007，(35):25 －28.［Zhou Bo.Fiscal and Tax Policy Suggestionss on Driving Energy Saving and Emission Reduction［J］.Chinese Finance and Economy Imformantion，2007，(35):25 －28.］

Energy Saving and Emission Reduction in China:Challenges and Fiscal and Tax Policies Choices

ZHOU Bo
(School of Public Finance and Taxation，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian Liaoning 116025，China)

Energy saving and emission reduction are very important in China，because they are not only the core matter of science development in China’s economy，but also impending in confronting the global climate change.In order to achieve the constrained objective which meants carbon dioxide emission per GDP should reduce 40% －45%in 2020 relative to 2005，China will face great challenges in adjusting industrial structure and energy consumption structure and transcending economic development stage.Thus，China should take effective actions in the way of systems，policies，technologies and managements，among which fiscal and tax policies including government investment，tax，government purchase and fiscal interest subsidy are crucial.The result of the paper can be summarized as follows:① Government investment should focus on supporting high technological industries，especially in R＆D’s spread and exploitation，making industrial structure adjustment play an important role in energy saving and emission reduction.② Tax policies should emphasize economic benefits inducement mechanism through new taxes，such as environmental pollution tax and low technology pollution tax，and preferential or exempt tax.③ Government purchase should aim at expanding market demand for energy saving and emission reduction products.④ Fiscal interest subsidy should be established in resolving financial constraint during the course of energy saving and emission reduction investments and technological transformation.

energy saving and emission reduction;government investment tax;government purchase fiscal interest subsidy

F812.0

A

1002－2104(2011)06－0079－04

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.014

2011－01－31

周波，博士，副教授，主要研究方向為公共財政理論與政策。

*國家自然科學基金項目(編號:71003015);遼寧省財政科研基金重點項目(編號:08b001)。

(編輯:劉照勝)