主體功能區建設與均等化財政轉移支付
——以廣東為樣本的研究

馮海波 陳旭佳

（暨南大學 經濟學院，廣東 廣州510632）

主體功能區建設與均等化財政轉移支付
——以廣東為樣本的研究

馮海波 陳旭佳

（暨南大學 經濟學院，廣東 廣州510632）

主體功能區建設、基本公共服務均等化與財政轉移支付制度之間存在著相互制約的關系。現行的財政體制下，各主體功能區之間的財政能力差異較大，財政能力的差異又會造成基本公共服務的不均等。而基本公共服務均等化問題只能通過財政轉移支付得到解決，但現行的財政轉移支付制度對不同主體功能區基本公共服務均等化形成制約。所以，完善轉移支付制度既要考慮主體功能區建設，也要考慮公共服務均等化的目標。

主體功能區；公共服務均等化；轉移支付制度；財政能力

一、引言

《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》正式提出主體功能區的概念，它的基本含義是：國家根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的要求，在明確不同區域的功能定位下，將國土資源劃分為不同類型的主體功能區，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。①2010年，在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》中，進一步明確了主體功能區的發展方向。主體功能區建設，體現了當前中國由生存型向發展型社會過渡的必然要求，對于改變單純追求經濟增長的發展模式，實現經濟社會的持續、穩定發展具有戰略意義。②近年來，國家出臺相關政策，強調完善公共財政體制在主體功能區建設中的重要性?！笆晃濉币巹澗V要指出，“財政政策，要增加對限制開發區域、禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務?！痹凇笆濉币巹澗V要中，再次強調了中央財政轉移支付和省級財政轉移支付對主體功能區建設的重要作用?？梢?，完善財政轉移支付制度、推動主體功能區建設，并以此為契機逐漸改變當前經濟發展模式，已成為當前理論界亟需解決的課題。

不同主體功能區的劃分，決定了這些區域將承擔各不相同的經濟社會發展職能，造成了不同主體功能區經濟發展水平會存在差距。西方的財政聯邦主義認為，地方政府在自然條件、生產要素、公共服務成本方面的非一致性，最終將會導致地方政府間財政能力、公共服務的非均衡性。③這種結果的非均衡性使不同地區間居民所享有的福利存在差距，不符合財政聯邦制體制中“財政公平”的理念?！柏斦健笔侵笩o論一個居民居住在何處，現有的財政體制均要確保居民能夠享受到均等化的公共服務。④財政分權理論強調，可通過上級政府均等化的轉移支付制度，平衡地區間財政能力的差異，消除不必要的人口和生產要素流動帶來的財政外部性，實現公共服務的均等化。⑤在借鑒國外理論研究的基礎上，國內學者開始思考如何運用財政手段在不同主體功能區間實現基本公共服務均等化。謝京華認為，必須在主體功能區建設中突出財政轉移支付制度的作用。⑥王雙正、要雯認為，轉移支付制度可以將有限的政府財力投入到主體功能區中的薄弱環節，尤其是對限制類、禁止類開發區域的基礎設施建設、社會事業發展等方面，起到協調社會經濟發展的作用。⑦賈康認為，針對限制開發區的支持—補償性財政政策，應著眼于建立縱向財政轉移支付制度，并輔之以同級地方政府之間的財政橫向轉移支付制度，強化生態補償功能；針對禁止開發區的保障—補償型財政政策，則定位在通過上級政府的轉移支付，保障地方政府的正常運轉。⑧從理性的角度看，只有通過轉移支付制度安排，補償限制開發區和禁止開發區為承擔環境保護功能所做出的犧牲，縮小不同主體功能區之間在財政能力上的差異，才能夠體現經濟社會可持續發展的內在要求。鑒于此，本文所探討的主體功能區建設中公共財政的均等化機制，研究的重點必然集中在財政轉移支付制度上。

本文的研究選擇以廣東為樣本，是基于以下原因：（1）廣東省的整體經濟實力位居全國前列，但是區域間生態資源稟賦差異較大，各區域所承擔的經濟職能不盡相同，恰似整個中國的縮影。（2）近年來，廣東省實行激勵型財政轉移支付制度，為從財政制度層面討論主體功能區建設提供現實依據。（3）2008年，國家出臺了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，強調在珠江三角洲地區的發展過程中主體功能區建設的作用。以上三點凸顯了本研究所具有的現實意義。

二、主體功能區視角下基本公共服務的均等化機制

主體功能區建設、基本公共服務均等化與財政轉移支付制度之間存在著相互制約的關系。不同主體功能區所承載的經濟社會發展職能有所區別，導致不同主體功能區在經濟社會發展過程中的非均衡性，既影響主體功能區間的人均財政能力，也加劇了不同主體功能區內部基本公共服務的非均衡供給。但是，主體功能區基本公共服務的不均等狀態，可通過基本公共服務的均等化機制得到糾正。由此可見，研究不同主體功能區基本公共服務的均等化機制將影響當前乃至中長期的功能區的規劃建設。

（一）主體功能區建設

主體功能區建設，起源于西方國家空間規劃的思想。這種區域協調發展模式的劃分，體現了中國近年國家發展戰略的逐步調整。改革開放后，“以經濟建設為中心”成為國家發展戰略，這在相當程度上改變了計劃經濟時期“高積累、低消費”的政策。但是，政府部門對于GDP快速增長的偏好，使得社會經濟建設止于粗放式發展，忽略了對環境資源承載能力與人口密度承受能力的考慮。進入新世紀以后，科學發展觀已經成為當前統領中國經濟社會發展全局的國家發展戰略，這說明中央政府的偏好正在從單純的追求經濟增長向實現經濟社會可持續發展轉變。顯而易見，國家的主體功能區建設規劃，正是在落實科學發展觀、實現經濟可持續發展背景下的一種嘗試。

所謂的主體功能區，是指國家根據區域經濟發展潛力、環境資源承載力、人口資源承載力標準，將國土資源劃分為具有不同社會經濟環境發展職能的功能區域?！笆晃濉币巹澝鞔_提出，我國的國土資源可劃分為不同類型的主體功能區：優化開發區域（指國土開發密度較高、資源環境承載能力開始減弱的區域）、重點開發區域（指資源環境承載能力較強、經濟發展和人口聚集條件較好的區域）、限制開發區域（指生態環境脆弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域）、禁止開發區域（指依法設立的自然保護區域）。

國家將主體功能區定位為不同的經濟角色，承擔不同的社會職能：優化開發區域是經濟增長與人口密集區域，社會經濟職責在于改變經濟增長模式，提高經濟增長的質量和效應，提升區域參與全球分工與競爭的層次；重點開發區域的社會經濟職責，在于逐步成為支撐全國經濟發展和人口聚集的重要載體；限制開發區域的社會經濟職責，在于加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，并逐漸成為全國或區域性的重要生態功能區；禁止開發區域的社會經濟職能，在于依法實行強制性的生態保護，嚴禁不符合主體功能區定位的開發活動。地區環境資源稟賦存在差異，使得有些區域適合于承擔經濟發展功能、承載更為密集的人口資源；有些區域則并不適合于開發、發展經濟，僅能夠承擔生態環境的保護功能。因此，經濟的可持續發展不同于追求GDP增長，而是在研究當地資源承載能力的情況下，如何因地制宜地發揮地區間優勢，如何結合實際情況制定適合本地區的發展模式，在經濟增長與生態保護間進行權衡取舍，以求達到社會經濟資源的最優化配置。

（二）主體功能區所在地方政府的財政能力

現代財政分權理論認為，地方政府擁有信息優勢及更低的行政成本，能夠有效地迎合當地居民的偏好，相應地提供公共服務，因此需要賦予地方政府更大的職能，并配于與之相符的自主財政能力。⑨理論界對地方政府財政能力的研究，主要集中于潛在財政能力（Potential Fiscal Ability）與實際財政能力（Actual Fiscal Ability）的研究。潛在財政能力是指在既定經濟發展水平和稅收制度下，地方政府以平均的征稅努力水平所能取得的潛在財政收入能力；實際財政能力（Actual Fiscal Ability）則是指地方政府在既定的經濟發展水平和稅收制度下實際取得的財政收入，兩者的差別主要在于征稅努力水平不同。地區經濟狀況大致類似的地方政府，所擁有的潛在財政能力也大致相同；但是，實際財政努力相對較高的地方政府，就擁有了較高的實際財政能力。

主體功能區規劃對功能區間的財政能力將產生重要的影響。優化開發區域、重點開發區域將逐步成為支撐全國經濟發展和人口聚集的重要載體，在擁有更多經濟社會資源的基礎上，轄區潛在稅源也較為充裕，相對應的財政能力水平較高。限制開發區域、禁止開發區域由于承載了環境資源的生態保護功能，限制或禁止不符合功能區定位的經濟開發活動，在社會經濟資源的配置中處于劣勢地位，因而轄區潛在稅源較為匱乏，相對應的財政能力水平較低。此外，根據財政分權理論的觀點，不同的主體功能區有責任提供滿足本轄區居民需求的公共服務，但是由于不同功能區在轄區間自然條件、社會經濟職能上的差異性，造就了優先開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域在財政能力上的非均衡性。從長期來看，不同主體功能區之間財政能力的不平衡有固化的可能。

（三）轉移支付制度

不同主體功能區之間財政能力的不平衡，客觀上將造成不同主體功能區的居民會從當地政府那里享受到不同水平的基本公共服務。為實現基本公共服務均等化的國家戰略，建立均等化政府間財政轉移支付制度是必要的。財政均等化的制度設計，要確保全部居民能夠享受到大致水平接近的公共服務，這在許多國家的均等化轉移支付體系中得到體現。加拿大的財政均等化轉移支付體系是：確保財政能力低于全國平均水平的地方政府，在發揮全國平均水平的稅收努力情況下，提供與全國平均水平持平的公共服務⑩；澳大利亞的均等化的財政轉移支付體系是：若各級地方政府發揮相同的稅收努力獲取財政收入，并且彼此間擁有類似的政府運行效率，那么上級政府要確保地方政府在轉移支付后享有相同的財政能力，提供標準化的公共服務。?

按照轉移支付的性質，可將轉移支付體系劃分為兩大類，包括一般性轉移支付與專項轉移支付。一般性的轉移支付體系是指上級政府對于地方政府的補助性撥款，地方政府可依據當地實際情況自主安排撥款資金的使用。專項轉移支付是指上級政府給予地方政府的撥款指定具體用途，體現上級政府的政策意圖。上述兩種轉移支付體系，雖在表現形式上有所不同，但兩種轉移支付體系的目標都在于調解地區間財政能力，實現公共服務均等化。

至此，我們可以發現主體功能區視角下基本公共服務的均等化機制安排：一方面，主體功能區所承載經濟社會發展職能的不同，導致不同主體功能區之間在經濟社會發展過程中資源配置的非均衡性，并通過對潛在稅源、財政分權機制，影響不同主體功能區的財政能力差異；另一方面，轉移支付制度的均等化機制，有利于縮小功能區間理論財政能力的差異，實現基本公共服務的均等化目標。這種主體功能區視角下基本公共服務的均等化機制如圖1所示。

圖1 主體功能區視角下基本公共服務的均等化機制

三、不同主體功能區基本公共服務均等化轉移支付規模的分配決定

不同主體功能區所在的地方政府獲得均等化轉移支付規模取決于三個因素：一是地方政府提供均等化公共服務所需要的支出；二是地方政府的財政能力；三是上級政府對所有下級政府的財政轉移支付規模。如果地方政府的財政能力不足以滿足均等化公共服務支出的需要，那么上級政府就要依據以上三個因素來安排財政轉移支付。

（一）基于財政缺口（fiscal gap）的均等化轉移支付規模分配決定

一旦上級政府用于均等化的轉移支付的總規模確定下來，一個直接的分配方法就是依據各個主體功能區所在地方政府的財政缺口來安排全部轉移支付。具體包括三個步驟：第一步是測算各個主體功能區的財政能力和財政需要。這里存在的問題是，我們是以實際財政能力還是以潛在財政能力為標準來計算轉移支付規模？從可操作性角度來說，以實際財政能力為標準更簡便易行，但弊端是地方政府可能會削弱稅收努力的激勵，轉而更加依賴上級政府的轉移支付來實現公共服務供給。從合理性的角度來說，以潛在財政能力為標準可以克服前者的缺陷，但操作起來比較復雜。第二步是要確定每個主體功能區的財政缺口。如果某個主體功能區的財政能力大于財政需要，那么該主體功能區的財政缺口就是0；如果某個主體功能區的財政能力小于財政需要，那么該主體功能區的財政缺口就是財政需要減去財政能力。第三步是確定各個主體功能區所獲得的轉移支付。首先分別測算出每個主體功能區的財政缺口占各主體功能區全部財政缺口之和的比例，然后用這個比例與上級政府的全部轉移支付相乘，所得就是某個主體功能區所獲得的均等化轉移支付份額。用數學公式表示即為，某個主體功能區所獲得的轉移支付＝（某主體功能區的財政缺口/所有主體功能區的財政缺口之和）×全部轉移支付。

在這個方法中，各個主體功能區獲得的轉移支付與該地區的財政缺口成正比，財政缺口在多大程度上被彌補將取決于上級政府的轉移支付總量，財政缺口被彌補的比例等于轉移支付總量與各主體功能區財政總缺口的比值。

（二）基于財政能力的均等化轉移支付規模決定

與第一種方法不同的是這種方法僅僅考慮了財政能力?；谪斦芰Φ木然D移支付規模決定也包括三個步驟：第一步是測算不同主體功能區的財政能力，這與第一種方法相同。第二步是確定每個主體功能區的財政能力缺口。如果某個主體功能區的財政能力大于各主體功能區的平均財政能力，那么該主體功能區的財政能力缺口便等于0；如果某個主體功能區的財政能力小于各主體功能區的平均財政能力，那么財政能力缺口則等于各主體功能區平均財政能力減去該主體功能區的財政能力。第三步確定每個主體功能區所能獲得的上級政府財政轉移支付份額。首先測算出某個主體功能區財政能力缺口占各主體功能區財政能力缺口之和的比例，最后計算出這個比例與全部轉移支付的乘積，其結果就是某個主體功能區應獲得的轉移支付份額。用數學公式表達即為，某個主體功能區所獲得的轉移支付＝（某主體功能區的財政能力缺口/所有主體功能區的財政能力缺口之和）×全部轉移支付。

（三）基于財政需要的均等化轉移支付規模決定

此種方法采取的步驟與前面兩種方法類似。第一步是測算出各個主體功能區的財政需要，即當地政府在按一定標準提供基本公共服務所需要的財政支出。第二步是要明確各個主體功能區的財政需要缺口。如果某個主體功能區的財政需要小于各主體功能區的平均財政需要，那么該主體功能區的財政需要缺口便等于0；如果某個主體功能區的財政需要大于各主體功能區的平均財政需要，那么財政需要缺口則等于該主體功能區的財政需要減去各主體功能區的平均財政需要。第三步就是確定每個主體功能區所能獲得的上級政府財政轉移支付份額，用數學公式表達即為，某個主體功能區所獲得的轉移支付＝（某主體功能區的財政需要缺口/所有主體功能區的財政缺口之和）×全部轉移支付。

（四）基于要素的均等化轉移支付規模決定

以上幾種方法都需要測算出主體功能區的財政能力或財政需要，而基于要素的均等化轉移支付規模決定方法則可以不考慮財政能力和財政需要，它包括如下四個步驟：第一步選擇轉移支付的分配要素，這些要素包括總人口、土地面積、在校學生人數、貧困人口數量等要素，通常選擇的要素數量不必過多，關鍵是具有代表性。第二步是根據每個要素的重要性，確定其在轉移支付分配中的權重，所有要素的權重之和等于1。第三步是確定每個主體功能區每一種要素的數量占所有主體功能區每一種要素數量之和的比重。第四步是確定某個主體功能區應獲得的轉移支付規模。用數學公式可以表示為：

在這里，T代表某個主體功能區所應得到的轉移支付額；a1、a2和an分別代表各個被選擇要素的權重，且a1＋a2＋…＋an＝1；x1、x2和xn分別代表某一個主體功能區的n個被選擇要素的數量；X1、X2和Xn分別代表所有主體功能區每一個被選擇要素的數量之和。F代表上級政府對各個主體功能區的轉移支付總量。

以上四種方法是實現不同主體功能區間基本公共服務均等化的主要方法，當然在實際操作中可以根據現實的需要進行調整。應該指出的是，這四種方法在實際運用中各有利弊。以第二種方法為例，這種方法強調了財政能力的均等化，其隱含的假設前提是相同的財政能力會帶來相同的公共服務水平。但事實上，由于不同主體功能區政府提供基本公共服務的成本存在差異，所以相同的財政能力未必就意味著相同數量和質量的公共服務。

四、不同主體功能區財政能力與基本公共服務差異的樣本分析

在這一部分，我們將以廣東省為樣本來分析不同主體功能區財政能力與基本公共服務均等化水平的差異。依據主體功能區劃分的基本原則，“十二五”期間，廣東省根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將全省的國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發（生態發展）和禁止開發四類主體功能區。遵循不同國土空間的自然屬性，構建以優化開發區域——珠三角核心區為中心，以重點開發區域——珠三角外圍區、粵西沿海區、粵東沿海區和粵北山區點狀區為新的增長極，以北部環形生態屏障以及藍色海岸帶為生態安全屏障的“核心優化、雙軸拓展、多極增長、綠屏保護”的國土開發總體戰略格局（具體見表1）。

表1 廣東省省域范圍主體功能區規劃

根據《廣東省統計年鑒》和《廣東省財政年鑒》提供的數據，我們對廣東省不同主體功能區的現實財政能力進行了測算。需要強調的是，這里分析的財政能力指的是實際財政收入水平。結果顯示：2006－2009年，優化開發區域人均財政收入分別為7112.62元、8957.20元、11452.12元和11597.44元；重點開發區域人均財政收入分別為485.08元、611.64元、744.23元和877.45元；限制開發區域和禁止開發區域人均財政收入分別為253.25元、309.75元、385.68元和453.88元。從以上測算結果可以得到以下兩點結論：（1）各主體功能區之間財政能力差異懸殊，優化開發區的財政能力是重點開發區財政能力的13－15倍之間，重點開發區的財政能力是限制開發區域和禁止開發區域財政能力的2倍左右，優化開發區域的財政能力是限制開發區域和禁止開發區域財政能力的25－30倍左右。（2）各主體功能區之間盡管實際財政能力差距巨大，但都呈現出不斷增長的趨勢。與財政能力相對應的是財政支出水平，測算結果顯示：2006－2009年，優化開發區域人均財政支出分別為8178.24元、10002.29元、11597.44元和12742.20元；重點開發區域人均財政支出分別為1046.31元、1302.07元、1561.69元和1897.34元；限制開發區域和禁止開發區域人均財政支出分別為1071.68元、1286.62元、1440.41元和1649.55元。從財政支出的測算結果可以得到以下幾點結論：（1）不同主體功能區人均財政支出與人均財政收入基本正相關，即財政收入越高財政支出也越多，優化開發區域的人均財政支出為限制開發區域和禁止開發區域人均財政支出的8倍左右。（2）各主體功能區的人均財政支出均高于財政收入，表現最突出的是限制開發區域和禁止開發區域，其人均財政支出是人均財政收入的4倍左右。（3）重點開發區域的人均財政收入雖遠高于限制開發區域和禁止開發區域，但人均財政支出水平差距并不明顯，這說明限制開發區域和禁止開發區域的財政支出對上級政府的財政轉移支付依賴性更強。

廣東省各個主體功能區之間存在著顯著的財政能力差異，而財政能力差異將客觀上導致不同主體功能區之間基本公共服務的不均等。從已有的研究來看，目前對公共服務均等化水平所采用的考察方法大致包括：泰爾指數法、基尼系數法、變異系數法，而理論界對公共服務均等化水平的測量，傾向于使用泰爾指數法，這是由于：其一，相對于基尼系數法而言，泰爾指數法更側重于不均等測量過程中的組群一致性（Subgroup Consistency）問題和可分解性（Decomposability）問題；其二，相對于變異系數法而言，泰爾指數法更側重于不均等測量過程中的傳導敏感性（Transfer Sensitivity）問題。?基于這兩點原因，本文采用了泰爾指數法對不同主體功能區之間的基本公共服務進行了測算，基本計算公式為：

上式中，T代表基本公共服務均等化水平的泰爾指數值；W1、W2、W3和W4分別代表優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域的公共服務數量占全部公共服務數量的比重；N1、N2、N3和N4分別代表優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域的人口數量占全部人口數量的比重。

在測算過程中，我們將基本公共服務限定在義務教育、公共醫療衛生和社會保障三個方面。其根本原因是，在財政能力的約束下，我們對基本公共服務的界定范圍不宜寬泛。很顯然，義務教育、公共醫療衛生、社會保障應該屬于公共服務中最基本的部分。需要指出的是，本文對基本公共服務均等化水平的測量采用的是實際使用價值標準，而非貨幣標準。測量義務教育均等化水平的指標體系包括小學專任教師數、小學數、普通中學專任教師數、普通中學數、在校小學生數和在校中學生數；公共衛生均等化水平的指標體系包括醫院和衛生院數、衛生技術人員數、醫院和衛生院床位數；社會保障均等化水平的指標體系包括：社會救濟、最低生活保障和社會養老保險年末參保數。應該說明的是，我們設定的指標體系并不全面，而且這個指標體系沒有把基本公共服務的質量因素考慮進來，但這并不會妨礙對不同主體功能區基本公共服務均等化水平的整體認識。測算結果顯示：從2006－2008年，義務教育的泰爾指數分別是0.1034、0.1185和0.1239；醫療衛生的泰爾指數分別是0.1507、0.1095和0.0879；社會保障的泰爾指數分別是0.1664、0.1044和0.1213；基本公共服務的總體均等化水平分別為0.1427、0.1110和0.1122。以上數據表明，不同主體功能區間基本公共服務不均等已經是客觀存在的事實。隨著各主體功能區地位的確立，各主體功能區間的財力不均等將會更加嚴重。如果不采取有效的均等化措施，財力不均等將會加劇基本公共服務在各主體功能區之間的非均衡供給。

五、現行財政轉移支付制度對不同主體功能區公共服務均等化的制約

不同主體功能區的劃分，決定了這些區域將承擔各不相同的經濟社會發展職能。這就天然地造成了不同主體功能區的經濟發展水平會存在差距，而且這種差距將因主體功能區的劃分而得到固化。不同的經濟發展水平又直接導致了各主體功能區之間財政能力的差異。在現行的公共服務供給體制下，義務教育、公共醫療衛生和社會保障這些最基本的公共服務將主要依靠當地政府的財政能力進行自我供給，不同主體功能區之間的基本公共服務存在的差異將無法避免。那么，政府該采取怎樣的措施在不同的主體功能區之間實現基本公共服務均等化的目標？依據前面的理論分析，答案只有一個：那就是建立合理的財政轉移支付制度。

但現行的財政轉移支付制度，不足以保障各主體功能區實現基本公共服務均等化的目標。具體表現在以下幾個方面：

首先，從廣東省地方財政的層面來看，近些年來實行的激勵型財政轉移支付制度，雖然有利于促進各主體功能區財政經濟能力的提升，但也有可能使各主體功能區過度追求財政經濟的增長，而忽略了它們各自所應承擔的功能。廣東省的激勵型一般性財政轉移支付與縣域經濟發展掛鉤，縣域經濟發展越快，財政增收越多，所得轉移支付補助獎勵就越多；反之，則少得甚至被扣減轉移支付。這種激勵型財政轉移支付制度的出臺，有著深刻的歷史背景。2003年以前實行的“核定基數，按比例遞增”的轉移支付辦法，助長了市縣對省級財政的依賴性，相當部分享受省財政轉移支付補助的縣（市）經濟財政發展緩慢，增長比例遠低于省財政一般性轉移支付的遞增比例，部分縣（市）財政收入不增長甚至負增長，使省級財政不堪重負。于是，激勵型財政轉移支付制度在2004年浮出水面。它的具體內容包括四個方面的政策措施：一是運用收入綜合增長率對每年新增的一般性轉移支付補助采取激勵獎勵政策，調整省對縣（市）新增轉移支付兌付辦法，從比例遞增到以綜合增長率考核兌付。綜合增長率由上劃省“四稅”（營業稅、非國有企業所得稅、個人所得稅和土地增值稅）增長率、上劃中央“兩稅”（增值稅和消費稅）增長率和地方財政一般預算收入增長率三個因素組成，權重分別是60%、25%和15%。綜合增長率越高，所得轉移支付就越多。二是對上劃省“四稅”增幅超過平均水平實施獎勵。根據粵東、粵西和粵北山區縣（市）上劃省“四稅”收入增幅超全省或東西兩翼和粵北山區平均水平的情況，分檔次按超額累進辦法給予返還獎勵，作為縣域發展資金。三是對縣域經濟發展快、財政任務完成好的縣級領導班子給予獎勵。獎勵額按照上劃省“四稅”增幅超全省平均水平返還獎勵額的50%確定，最高不超過500萬元。四是省財政對縣（市）實行“三不減”，即轉移支付基數不減、調資專項補助不減、增設預算周轉金省配套力度不減，維護了既得利益。在這樣的制度安排下，各個縣（市）自然會將實現經濟快速增長放在突出重要的位置，以此實現財政收入的快速增長，進而獲得更多的財政轉移支付。那些限制開發地區和禁止開發地區也不顧當地的實際情況，毫不例外地加入到追逐GDP和財政收入增長的行列，以增強本地政府提供公共服務的能力。但是，由于限制開發和禁止開發地區往往生態環境脆弱或者承擔著重要的環境保護功能，過度追求經濟增長的行為，會導致本地區主體功能的喪失，不利于整個社會的可持續發展。

其次，從中央財政層面上看，轉移支付內部結構不合理，稅收返還規模過大，而體現基本公共服務均等化目標的一般性轉移支付規模過小。剔除上解中央的財政支出，2007年廣東省轉移支付規模為50.35億元，相對于2001年的21.52億元，增長幅度為134%，年均增長超過19%，但在結構上卻處于失衡狀態。近年來，廣東省轉移支付的結構，仍以稅收返還（包括“兩稅”返還收入、所得稅返還收入）為主，兩者所占比重高達80%以上。需要指明的一點是，中央對地方政府的稅收返還是按照來源地規則設計的，而不能體現出財政能力的均等化作用。我們可以推斷：一個地區的經濟越是發達，所創造的稅收收入越多，通過稅收返還所獲得的財政轉移支付就越多；一個地區的經濟越是落后，所創造的稅收收入越少，通過稅收返還所獲得的財政轉移支付就越少，不利于財政能力的均等化。此外，體現財政能力均等化效應的一般性轉移支付、專項轉移支付，在近年的轉移支付支出中僅占20%，所體現出來的均等化作用相當有限，不能從根源上解決政府縱向間及橫向間財政能力不均衡問題，也無法進一步緩解地方政府間財政能力的差異，使得轉移支付的均等化機制進一步弱化，這明顯與轉移支付制度的初始設計理念相違背。

再次，無論是中央財政還是廣東省級財政，都沒有在制度層面上安排用于對限制開發區域和禁止開發區域進行生態補償的縱向財政轉移支付。在2008年和2009年兩年時間里，廣東省為促進產業和勞動力由珠三角地區向粵北和東西兩翼的轉移，先后分五次安排總量為75億元的專項轉移支付資金，幫助相關地區建設產業轉移園區。這些專項轉移支付資金大都投入到了重點開發地區。由于限制開發區域和禁止開發區域缺乏用于生態補償的轉移支付資金支持，不僅不利于其主體功能的實現，也不利于基本公共服務均等化目標的達成。另一方面，上級政府的專項財政轉移支付，往往都需要當地財政安排配套資金，而限制開發區域和禁止開發區域財政能力匱乏，無法提供配套資金，因此這些地區通常在獲得專項轉移支付資金方面困難重重。

最后，不同主體功能區之間缺乏橫向轉移支付安排。在四類主體功能區中，限制開發區域和禁止開發區域承擔著環境保護的功能。由于生態保護具有正的外部性，優化開發區域和重點開發區域都會從中受益。以廣東省限制開發區域東江上游、北江上游和韓江上游為例，它們承擔著為經濟發達地區提供清潔水源的功能，限制這些地區開發目的是為廣東全省建立起生態屏障，但同時這些地區在經濟發展方面必然會蒙受損失，這實際上是限制開發區域和禁止開發區域為優化開發區域和重點開發區域所做出的犧牲。從受益原則的角度來說，優化開發區域和重點開發區域應該為限制開發區域和禁止開發區域的犧牲給予一定的補償，但在實際操作中并未形成制度化的政府間橫向轉移支付安排。

六、結論及政策建議

通過以上分析，我們至少可以得到這樣幾點結論：（1）劃分主體功能區，可能導致不同主體功能區之間財政能力差異固化。（2）在基本公共服務由地方政府自我提供的前提下，財政能力差異會加劇不同主體功能區之間基本公共服務水平的不均等。（3）在基本公共服務均等化的機制設計中，財政轉移支付制度應該扮演重要角色。（4）現行的財政轉移支付制度在促進不同主體功能區之間公共服務均等化方面存在著逆向激勵的問題。

綜合考慮主體功能區建設、基本公共服務均等化和財政轉移支付三者之間的關系，我們認為可以從以下幾個方面完善現行的財政轉移支付制度。

其一，完善轉移支付的內部結構。由于地區經濟發展不平衡導致稅基和課稅潛力的差別，使得各地區財政凈收益差異成為不同地區公共服務水平差異的根本原因，需要利用完善的財政轉移支付制度進行平衡。進一步完善轉移支付形式，中央和省級財政要增加一般性轉移支付在全部轉移支付中的份額，逐步減少稅收返還和附加配套條件的轉移支付的比重，增強財政轉移支付的均等化功能。

其二，完善激勵型財政轉移支付制度，應針對不同的主體功能區設置不同的激勵目標。如何認識和選擇政府間轉移支付目標、進一步完善政府間財政轉移支付制度以促進區域基本公共服務均等化，直接關系到構建社會主義和諧社會戰略目標的實現。?對優化開發區和重點開發區應以財政經濟增長和環境保護并重作為激勵指標，使這類地區在經濟得到發展的同時，生態環境不遭到破壞。對限制開發地區應以環境保護作為優先激勵目標，財政經濟增長作為次要激勵目標。對于禁止開發地區應將生態環境保護作為惟一的激勵目標，不再附加經濟增長的考核。不同的主體功能區只要完成了各自應承擔的目標責任，上級政府就應該視其工作的績效，對其進行財政轉移支付。目標責任完成越好，獲得的轉移支付越多。這樣不同的主體功能區都有獲得較多的轉移支付機會，有利于實現基本公共服務均等化。

其三，完善專項轉移支付制度，可以考慮在中央和省級財政設立專項轉移支付基金?；鸬膩碓磻饕蓛炏乳_發區的地方財政提供，基金應被用于向限制開發區和禁止開發區提供轉移支付，以滿足限制開發區和禁止開發區當地政府提供基本公共服務的需要。在完善縱向轉移支付制度的同時，也應考慮建立不同主體功能區之間的橫向轉移支付制度。作這樣的制度安排的原因是：限制開發區和禁止開發區為承擔自己的主體功能，會喪失發展本地經濟的機會，優先開發區和重點開發區往往因此成為受益者，所以限制開發區和禁止開發區應該從優先開發區和重點開發區那里獲得價值補償。同時，設立轉移支付基金撥備使用的審批制度，完善轉移支付基金使用的審計，確保轉移支付基金的財政均等化效應。

最后，在明確中央和省級財政轉移支付規?？偭康那疤嵯?，選擇合適的均等化轉移支付方法，科學地確定各主體功能區的轉移支付規模。在確定轉移支付規模時，既要考慮財政能力制約，同時也要分析各主體功能區居民對基本公共服務的現實需要。

注釋

①鄧玲、杜黎明：《主體功能區建設的區域協調功能研究》，《經濟學家》2006年第4期。

②張孝德：《建立與主體功能區相適應的區域開發模式》，《國家行政學院學報》2007年第6期。

③Buchanan.“Federalism and Fiscal Equity.”American Economic Review（1950）.

④Jeff Petchey，Sophia Levtchenkova.“Fiscal Equalisation in Australia：Proposals for an Efficiency－based System.”Economic Papers（2004）.

⑤Boadway R.“The Theory and Practice of Equalization.”CESifo Economics Studies（2004）.

⑥謝京華：《論主體功能區與財政轉移支付的完善》，《地方財政研究》2008年第2期。

⑦王雙正、要雯：《構建與主體功能區建設相協調的財政轉移支付制度研究》，《中央財經大學學報》2007年第8期。

⑧賈康：《推動我國主體功能區協調發展的財稅政策》，《經濟學動態》2009年第7期。

⑨Tiebout“A Pure Theory of Local Expenditures.”Journal of Political Economy（1956）.

⑩Smart，M.“Some Notes on Equalization Reform.”Working paper，University of Toronto，2005.

?Bob Searle.“Federal Fiscal Relations in Australia.”Paper Present at International Centre for Economic Research，2002.

?Anthony Shorrocks，James Foster.“Subgroup Consistent Poverty Indices.”Econometrica（1991）.

?張啟春：《區域基本公共服務均等化與政府轉移支付制度設計》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2009年第1期。

2010－12－26

廣東省“十一五”社科規劃項目“后農業稅時代農村基層財政運行機制研究——以廣東為例”（07E11）；中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目“實現城鄉基本公共品均衡配置問題研究”（12609314）

責任編輯 張靜