有效監管才能高效運作
——關于確保海南離島免稅政策有效實施的思考

□李藍雪

有效監管才能高效運作
——關于確保海南離島免稅政策有效實施的思考

□李藍雪

備受關注的海南離島旅客免稅購物政策（以下簡稱“離島免稅政策”）4月20日已正式試點實施。目前政策實施平穩順暢，海關監管高效快捷，社會各界反響良好，政策效應特別是對海南旅游及相關行業帶動作用逐步顯現。作為離島免稅政策實施的監管部門，海關從落實國家發展戰略的高度，全力以赴做好監管服務工作，確保離島免稅政策有效實施和充分發揮積極效應。

新形勢下海關工作的重要職責和全新課題

國務院授權海關對離島免稅業務實施監管，要求海關比照進出境旅客及物品監管模式制定監管辦法，切實做到有效管理，這是海關監管工作面臨的新課題、新挑戰，也是對海關執行能力和監管水平的重大檢驗和考驗。

1、正確落實離島免稅政策是海關監管工作的重要職責。國家對政策適用對象、免稅商品、免稅稅種、購物金額、購物次數、免稅店范圍以及實施流程等作出嚴格規定。海關監管的核心是符合條件的離島旅客必須按照“限次、限值、限量、限品種”等規定在免稅店內付款、在機場隔離區提貨離島。這些規定既有政策要求，又有區域限定，具有敏感性強、要求嚴格，管理難度大的特點。正確把握和落實有關政策規定，是海關在實際監管中確保離島免稅政策有效實施的基本前提，是海關監管實現“有效監管、高效運作”有機統一的重點和關鍵。

2、離島免稅業務是海關監管工作的一項全新課題。海南離島免稅政策試點實施后，海關監管業務實現“監管對象、監管區域、監管空間”的三個擴展，即海關監管對象從進出境人員擴展到離島人員，監管區域從進出境區域擴展到國內出發廳隔離區，監管空間從進出境環節擴展到從進口、倉儲、購買、運送交付到旅客最終提貨離島多個環節，監管任務進一步增加，監管范疇進一步擴大，這對海關監管工作來說是一個重大突破。盡管海關對進出境免稅店、免稅品實施監管有比較成熟的經驗，但對離島旅客免稅購物實施監管畢竟是一次全新的嘗試，這在我國海關沒有先例可循。這些都是海關需要深入研究和認真對待的新情況、新問題。

3、海關開展離島免稅業務面臨前所未有的新挑戰、新考驗。離島免稅政策在我國內地首次試點實施，國家對政策適用作出嚴格規定和要求，海關面臨監管壓力大、監管風險高、監管環節多等新挑戰和新考驗。監管壓力大：離島免稅政策實施后，每年進口的免稅品和離島旅客量將不斷增多，海關監管業務量成倍增加；監管風險高：由于海南離島免稅政策“含金量”高，進口的免稅品價格與國內市場價格有一定差價，可能刺激一些“打擦邊球”乃至違法、違規行為發生；監管環節多：除對離島免稅店、隔離區提貨點實施日常監管外，還要對免稅品銷售、運送、提取和離島進行全程監管，而且航班延誤、取消等異常情況也會給海關監管帶來壓力。從日韓海關監管實踐看，作為一項政策的突破和創新，其監管體系的設計、建立及維護工作也面臨諸多矛盾和困難。海南與日本沖繩、韓國濟州等地相比，面積更廣、人口更多、海岸線更長、潛在管理風險更大，且目前海口美蘭、三亞鳳凰兩個機場隔離區的規劃建設尚未充分考慮到實施離島免稅政策的需要，存在監管空間不足、監管設施不完善等問題。海關相關監管辦法及操作規程有一個逐步完善的過程，海關監管經驗也要不斷積累。

積極探索構建高效便捷的離島旅客免稅購物監管體系

監管是否有效是實施離島免稅政策成功與否的關鍵。作為國務院授權對離島免稅業務實施監管的行政機關，海關始終從落實國家發展戰略的高度，認真落實離島免稅政策規定，積極構建高效便捷的離島旅客免稅購物監管體系，全力以赴確保離島免稅政策有效實施，充分發揮離島免稅政策的積極效應。

1、明確“有效監管”與“高效運作”有機統一的基本原則。針對離島免稅業務的特點和難點，海關在前期充分研究的基礎上，明確提出以“管得住”為基本前提，以“通得快”為最終目標，始終堅持“有效監管”與“高效運作”的有機統一。

第一，有效監管是基本前提。有效監管是保障離島免稅政策順利實施的前提條件，也是海關監管職責和執行能力的重要體現。海關堅持以正確有效落實政策為海關工作的基本要求，以信息化管理為主要手段，以風險式管理為主線，以對免稅商店的管理為重點，以旅客攜帶免稅品實際離島為關鍵，通過信息管理系統和視頻監控、駐點監管、巡查巡視、抽查核查等監管方式，達到全方位全過程有效監管的要求。

第二，高效運作是根本目的。離島免稅政策的實施使海南旅游業的發展更具吸引力和潛力，購買免稅品的離島旅客成為海關監管的對象，海關要堅持以人為本，轉變管理理念，創新監管模式，把有效監管與方便旅客購物和快捷提貨有機的結合起來，把海關監管工作重點放在對免稅商店的管理和免稅品的物流監控上，實現“由企及物和由物及人”的轉變，在“管得住”的前提下積極提供高效便捷通關服務。加強對免稅品進口實際監管以及入庫和銷售前的登記、歸類、審核和旅客實際提貨信息、離港航班信息的核銷，通過系統、視頻監控和風險分析實現海關的有效監管，使旅客在正常購物和提貨的過程中感受到方便快捷。

第三，始終堅持“有效監管”與“高效運作”的有機統一。把握和處理好“有效監管”與“高效運作”兩者的關系，既是確保政策全面正確實施、充分發揮政策積極效應的需要，也是貫徹落實“依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展”海關十六字工作方針、推進海南國際旅游島建設的必然要求。海關將在實踐當中不斷總結完善，積極創新管理模式，建立與海南國際旅游島建設相適應，與海關大監管體系相配套，與優化海關監管和服務相統一的科學、高效、便捷的海關監管新機制。

2、構建以信息化管理為主要手段的海關監管平臺。離島免稅業務涉及免稅品進口、登記入庫、銷售、運送、提貨、核銷、征稅等多個環節，海關監管難度大，時效性強，管理要求高，尤其是要滿足其特有的適用對象、免稅品范圍、購物“四限”（限次、限值、限量、限品種）等要求，通過人工監管根本無法滿足“有效監管”與“高效運作”有機統一的要求，必須實施信息化管理。在海關總署直接領導和有關海關、省政府相關部門大力支持下，海口海關開發了海南離島旅客免稅購物海關監管系統。

該系統通過數據共享和交換與免稅店銷售系統、公共服務平臺、機場離港系統等形成離島免稅政策實施的信息化系統，實現海關對免稅商店及免稅品從進口、備案、登記入庫、銷售、運送、提貨、核銷、征稅、查詢統計等全程的信息化管理。該系統作為海關監管的重要平臺，具有準確性、科學性、可操作性和安全可靠性高等要的特點，同時海關在機場隔離區及免稅店安裝視頻監控系統，形成海關對免稅品、免稅商店、提貨點、旅客離港等一體化的監管模式。

3、實行以風險式管理為中心環節的管理模式。在業務量劇增與監管資源相對不足情況下，既要做到有效監管又要做到高效運作，這是海關離島免稅業務監管存在的最大矛盾。傳統的管理模式無法滿足離島旅客免稅購物監管的需要，必須實行以風險式管理為中心環節的管理模式。風險式管理的核心是在有效防控風險的基礎上抓重點、抓關鍵，實施分類管理，拓展監管時空，提高通關效率，切實把“有效監管”與“高效運作”統一的要求落到實處。

第一，重點加強對免稅店的監管。堅持“由企及物”的管理理念，明確把免稅店、免稅經營企業作為海關監管重點，通過加強對免稅店、免稅經營企業的監管，達到加強對免稅物品的有效監管的目的。

第二，抓住免稅品實際離島這個關鍵環節。海關對離島旅客免稅購物監管環節多，而“離島監管”是整個離島免稅監管中關鍵環節。離島免稅政策的核心在于“離島”，確保免稅品離島是海關監管是否到位的重要體現。因此，海口海關在海口美蘭、三亞鳳凰機場國內出發廳隔離區設立海關監管區，配置機構和人員，采取措施對離島環節進行重點監管。

第三，通過實施預定式管理有效防控風險。對免稅品實施分類管理，在免稅品銷售前，嚴格按照規定審核商品目錄，加強事前研判和風險分析，確定重點敏感商品，加強中期核查和后續稽查，有效防控離島免稅業務的監管風險，為營造寬松便捷的離島免稅購物環境創造條件。

4、營造旅客免稅購物的良好通關環境和氛圍。根據海關總署制定的《中華人民共和國海關對海南省離島旅客免稅購物監管暫行辦法》，在前期充分研究和組織開發信息管理系統的基礎上，海口海關制定離島免稅購物監管操作規程，加強培訓學習，組織離島免稅業務模擬演練，建立完善內控管理機制，有效防范執法風險和廉政風險，為“有效監管”與“高效運作”提供組織保障。通過新聞宣傳媒體、機場電子宣傳屏幕、海關觸摸屏等多種渠道廣泛宣傳離島免稅政策規定和海關監管規程，為政策試點實施營造良好氛圍。建立科學評估預警機制，密切跟蹤離島免稅政策實施情況，并根據實施過程中出現新情況新問題，及時研究調整和完善海關監管措施，進一步完善海關監管及系統設計、購物流程，努力為旅客免稅購物提供更加高效便捷服務。

與傳統的監管業務相比，海關對離島免稅監管業務實現了監管對象、監管區域、監管空間的“三個擴展”；監管模式、監管制度、監管工作量的“三個突破”；管理理念、管理方式、管理手段的“三個創新”。下一步，海口海關將堅持有效監管與高效運作的有機統一，進一步優化海關監管與服務，積極研究和綜合運用海南國際旅游島以及綜合保稅區、保稅港區等各項優惠政策，進一步推動離島旅客免稅購物政策有效實施，充分發揮離島免稅政策促進海南加快發展和擴大開放的輻射帶動作用，為海南國際旅游島建設作出更大貢獻。◎

（作者系海口海關黨組書記、關長）

［編輯：王群存］